Solidarunion auf Weltniveau? | Europawahlen | bpb.de

Das europäische Wir-Gefühl beginnt zu bröckeln

Schon seit langem versuchen viele Staaten, regional so eng und erfolgreich zusammenzuarbeiten wie die EU. Sei es der Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN), die lateinamerikanisch Regionalorganisation Mercosur oder die zahlreichen Zusammenschlüsse afrikanischer Staaten (z.B. African Union oder ECOWAS). Sie alle versuchen, dieselbe Prosperität und dieselbe Stabilität zu erzielen, wie die EU es in über 60 Jahren europäischer Integration geschafft hat. Nur in der EU selbst scheint die Begeisterung für das große Integrationsprojekt zu bröckeln.

In den ersten vierzig Jahren übte die europäische Integration wegen ihres Erfolgs eine solch starke Anziehungskraft auf alle europäischen Staaten aus, dass es nur eine Entwicklungsrichtung gab: Die EU vertiefen (also immer mehr Befugnisse von nationalstaatlicher auf die europäische Ebene verlagern) und erweitern (mehr Mitglieder aufnehmen).

Doch über 60 Jahre nach Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (der Vorläuferin der EU) beschloss erstmals in der europäischen Geschichte ein Mitgliedstaat, die EU wieder zu verlassen. Das Ergebnis der Volksbefragung in Großbritannien im Jahr 2016 erschütterte Europa wie ein Erdbeben. Nicht nur wurde der bis dahin als unumkehrbar betrachtete Integrationsprozess in Frage gestellt. Sondern es wollten auch, ganz offensichtlich, viele Bürger und Bürgerinnen eines Landes nicht mehr zur EU gehören.

Dies war nicht das erste Referendum, mit dem die Bürger und Bürgerinnen der EU einen "Denkzettel" verpassten. Auch in Frankreich und den Niederlanden wurde 2005 der europäische Verfassungsvertrag zur Abstimmung gestellt und mit einem vernichtenden Ergebnis abgelehnt.

Es liegt eigentlich im rationalen und ökonomischen Interesse, Mitglied der Europäischen Union zu sein – insbesondere für Staaten wie Deutschland, die in besonders hohem Maße vom europäischen Binnenmarkt profitieren. Doch in den 1980er Jahren kritisierten insbesondere Sozialdemokraten die europäischen Integration, weil sie eine Aushöhlung nationaler Sozialstandards zugunsten marktliberaler Politiken befürchteten.

Seit Ende der 1990er Jahren sind es traditionell-nationalistische Parteien, die die EU ablehnen. Insbesondere rechtspopulistische Parteien sehen ihre nationale Identität durch die europäische Integration bedroht. Sie definieren ihre nationale Identität als exklusiv, was bedeutet, dass weder eine Ergänzung um eine europäische Identität noch die Aufnahme neuer Mitglieder (z.B. Migranten und Migrantinnen) in die identitätsstiftende Gruppe gewünscht wird. In fast allen europäischen Ländern erstarkt der Rechtspopulismus. 2014 schlossen sich europakritische Fraktionen im Europäischen Parlament zusammen, zum Beispiel zur Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF), zur Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD) oder zur Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR).

Befürworter und Befürworterinnen der europäischen Integration, die EU-Kommission und pro-europäische Einrichtungen haben deshalb in den letzten zwei Jahrzehnten viel Zeit und Energie in Kampagnen zur europäischen Bewusstseinsbildung investiert. Auch im Angesicht der Europawahl 2019 zogen hunderte zivilgesellschaftliche und staatliche Organisationen durch die europäischen Straßen, priesen die Errungenschaften der EU und versuchten ein Wir-Gefühl zu schaffen. Aber worauf soll sich ein europäisches Wir-Gefühl gründen?

Die Kohäsionspolitik als Ausdruck europäischer Solidarität

Anders gefragt: Was ist das Besondere der EU? Sind es Frieden, Demokratie, Menschenrechte? Das gibt es in Australien und Kanada auch. Ist es die supranationale Rechtskonstruktion, die Zuständigkeiten von der nationalen auf die europäische Ebene verlagert? Diese ganz eigenartige Rechtskonstruktion, die deswegen auch sui generis genannt wird, ist sicher typisch EU, aber ist sie der Kitt, der die EU zusammenhält?

Die zentralen Werte der EU, die sie von allen anderen Organisationen unterscheiden (wenn man den Zusammenhalt über den Beistand im Verteidigungsfall hinaus definiert, wie ihn die Nato leistet), sind neben dem gemeinsamen Rechtsraum Solidarität und Zusammenhalt.

Solidarität und Zusammenhalt (Kohäsion) fördert die EU mit einer eigenen Politik, der Kohäsionspolitik, denn zwischen den Regionen Europas gibt es ein großes wirtschaftliches und soziales Gefälle. Die Kohäsionspolitik soll dazu beitragen, die großen Unterschiede zwischen den verschiedenen Regionen und Mitgliedstaaten zu verkleinern. Dies ist sicher der stärkste Ausdruck europäischer Solidarität. Dafür hat die EU allein zwischen 2007 und 2013 rund 355 Mrd. Euro investiert . Das sind immerhin 35,6% des Gesamtbudgets. Die Maßnahmen sind ganz unterschiedlicher Natur, reichen von der Start-up-Förderung über Straßenbau bis hin zum Breitbandzugang und dienen alle dem Zweck, gleichwertige Lebensverhältnisse in der EU herzustellen.

Eine EU-interne Auswertung dieser Fünf-Jahres-Periode der Kohäsionspolitik kam zu dem Ergebnis, dass jeder investierte Euro bis zum Jahr 2023 zusätzlich ca. 2,74€ Bruttoinlandsprodukt (BIP) erwirtschaften wird . 400.000 kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) wurden gefördert, rund 1 Million Jobs sind aus den Fördermaßnahmen entstanden. Dies ist eine zunächst positive Bilanz, insbesondere in Zeiten, in denen viele EU-Mitgliedstaaten noch unter den Folgen der Finanzkrise von 2008 leiden.

Allerdings, kritisieren die Autoren der Studie, würden zwar viele geförderte Projekte kurzfristige Ergebnisse erbringen, es sei jedoch nicht ganz klar, ob sie auch die erwartete langfristige Wirkung in der Region entfalten (z.B. ob die 400.000 KMUs sich dauerhaft am Markt behaupten können). Zu diesem Ergebnis kamen schon mehrere Studien zuvor . Ein Blick auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) bestätigt: Zwar leistet die Kohäsionspolitik einen wichtigen Beitrag zur Annäherung der Regionen, Wunder kann aber auch sie nicht vollbringen. Trotz der hohen Investitionen ist das Arm-Reich-Gefälle in der EU nach wie vor groß. Während Deutschland in 2018 ein BIP pro Kopf von 39.500€ erwirtschaftete und sich damit im vorderen Drittel der EU-28 hinter Skandinavien und Luxemburg bewegt, erreichte Bulgarien als ärmstes Land der EU nur 7.100€ . Insgesamt bilden die Schlusslichter auf der BIP-Skala die seit 2004 neu hinzugekommenen Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa sowie Griechenland. Allerdings sind die Unterschiede auch innerhalb der Mitgliedstaaten zwischen den verschiedenen Regionen sehr groß .

Die EU ist sich dieses Ungleichgewichts wohl bewusst und hat 2018 ihre Pläne für die Kohäsionspolitik nach 2020 verfasst. Die Investitionen werden auf 373 Mrd. € erhöht . Stark benachteiligte Regionen in der Peripherie der EU werden stärker gefördert genauso wie Regionen, die überdurchschnittlich von Jugendarbeitslosigkeit betroffen sind oder viele Migranten und Migrantinnen aufgenommen haben.

Sicher werden diese Maßnahmen allein nicht ausreichen, denn anders als viele andere Politiken werden die Programme der Kohäsionspolitik in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten auf lokaler und regionaler Ebene umgesetzt. Eine groß angelegte Studie der Europäischen Kommission hat ermittelt, dass viele Regionen aus Ost- und Südeuropa die investierten Gelder nicht effizient einsetzten, etwa weil Korruption und Vetternwirtschaft ausgeprägt sind. Dies hat zur Folge, dass das erhoffte Wirtschaftswachstum geringer ausfällt als möglich.

Die Forscher Capello und Perucca haben noch etwas anderes aufgedeckt: Die ineffiziente Verwendung der EU-Gelder durch lokale oder regionale Verwaltungen führt auch zu einer negativen Wahrnehmung der EU durch die Bürgerinnen und Bürger. Es ist deshalb sowohl für den Erfolg der europäischen Kohäsionspolitik als auch für die Akzeptanz der EU und die Herausbildung einer europäischen Identität wichtig, dass sie begleitet wird von intelligenten und wachstumsfördernden Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die nach den Regeln des Guten Regierens ausgeführt werden.

Flüchtlingspolitik – wie solidarisch ist die EU?

Die EU wird sich in den nächsten Jahren einer weiteren "solidarischen Herausforderung" stellen müssen: der Flüchtlingspolitik. Der EU-Umgang mit Asylbewerbern und Asylbewerberinnen ist sicher – und das nicht erst seit 2015, sondern schon seit den 1990er Jahren – ein trauriges Beispiel dafür, dass Solidarität nur diejenigen Mitgliedstaaten versprechen, die sie gerade benötigen. Der Umgang der EU-Mitgliedstaaten mit der jüngsten Flüchtlingskrise soll dies kurz illustrieren.

Nachdem Ungarn am 30. August 2015 einen Grenzzaun zu Slowenien, Kroatien und Serbien gebaut hatte, weil es keine weiteren Flüchtlinge mehr aufnehmen konnte oder wollte, entschied Bundeskanzlerin Angela Merkel, die Flüchtlinge aus Ungarn nach Deutschland weiterreisen zu lassen. Rund 50.000 Asylanträge wurden daraufhin jeden Monat in Deutschland gestellt . Die Zahl der einreisenden Flüchtlinge lag deutlich höher.

Wie auch schon der ungarische Ministerpräsident Viktor Orban bat Angela Merkel ihre europäischen Partner, Flüchtlinge aufzunehmen. Doch die Partner versagten die Hilfe. Aus den Verhandlungen des informellen EU-Gipfels stachen insbesondere die Reaktionen der mittel- und osteuropäischen EU-Staaten hervor. Sie weigerten sich, Flüchtlinge anzunehmen mit der Begründung, sie würden ihre eigenen Landsleute damit überfordern.

Der Kommissar für Menschenrechte des Europarats, Nils Muižnieks, fand deutliche Worte für diese Reaktion. Auch wenn er das Errichten eines Grenzzauns nicht für guthieß, kritisierte er harsch, dass außer Ungarn und Deutschland kein anderer EU-Staat Flüchtlinge in substantieller Anzahl aufnahm:

Die Bitte nach einer Umverteilung der Flüchtlinge innerhalb der europäischen Gemeinschaft wurde hier zwar zum ersten Mal von Deutschland vorgebracht, doch ist das Anliegen selbst fast genauso alt wie die Regelung, die ihm zugrunde liegt: Das Schengener Durchführungsübereinkommen aus dem Jahr 1995, das 1997 von der weithin bekannten Dublin-Konvention abgelöst wurde, regelt, dass derjenige Staat, dessen Hoheitsgebiet ein Flüchtling zuerst betritt, für die Bearbeitung seines Asylantrags zuständig ist.

Schon bald baten die Staaten an den Außengrenzen der EU, die Dublin-Regelung zu überarbeiten, weil sie den politischen Bedingungen der 1990er Jahre, wie dem Jugoslawienkrieg und dem Aufkommen der großen Fluchtbewegungen über das Mittelmeer, nicht mehr gerecht wurde – sie war nicht solidarisch.

Die EU-Mitgliedstaaten drückten alsbald ihren Willen zur Solidarität aus: Erstmals 1995 in einem Entschluss zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Flüchtlingen , im Jahr 2001 folgte die sogenannte Massenzustrom-Richtlinie . Doch diese Absicht wurde nie in die Tat umgesetzt. Die Mitgliedstaaten fanden immer gute Gründe, ihre Partner nicht oder nur eingeschränkt zu unterstützen. Auch Deutschland hat sich lange gegen verbindliche Quoten für die Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU ausgesprochen und auf die geltende Dublin-Regelung verwiesen.

Im Jahr 2015 wendete sich das Blatt für Deutschland. Nun war es die Bundesrepublik, die die Solidarität ihrer europäischen Partner bei der Aufnahme der 1 Million Flüchtlinge forderte. Diesmal ließen die Partner Deutschland allein. Dieses Debakel führt zwei Probleme vor Augen: Erstens, ist die Dublin-Regelung nicht geeignet, in der EU ankommende Flüchtlinge gerecht unter den Mitgliedstaaten zu verteilen. Zweitens, waren und sind die EU-Mitgliedstaaten kaum bereit, über die Regelung hinaus freiwillig Flüchtlinge aus anderen EU-Partnerstaaten aufzunehmen. Europäische Solidarität in der Flüchtlingspolitik war und ist ein Lippenbekenntnis.

Seit 2016 gehen die Asylbewerberzahlen im Vergleich zu 2015/2016 zurück und das Thema Flüchtlinge wird nicht mehr mit derselben Dringlichkeit in der Tagespresse behandelt. Diese plötzlich eingekehrte Ruhe liegt nicht etwa daran, dass auf einmal der Weltfrieden ausgebrochen ist, sondern an einem Abkommen, das die EU mit der Türkei geschlossen hat. Die Türkei erhielt 6 Mrd. Euro bis Ende 2018 dafür, dass sie Flüchtlinge, die im Land ankommen, von ihrer Weiterreise in die EU abhielt .

Vor dem Hintergrund des angespannten EU-Türkei-Verhältnisses ist es nur eine Frage der Zeit, wann der nächste Konflikt zwischen der EU und der Türkei ausbricht und die Türkei dieses Abkommen einseitig kündigt. Dann wird die EU vor demselben Problem stehen und wieder keine tragfähigen und solidarischen Lösungsmechanismen anwenden können.

Zwischen "Weltniveau" und Solidarität

Der Solidaritätsanspruch ist eines von mehreren Alleinstellungsmerkmalen der EU gegenüber anderen Staaten oder Staatenzusammenschlüssen. Existierende Umverteilungsmechanismen (z.B. Kohäsionspolitik) und solche, die von manchen Mitgliedern gewünscht werden (z.B. Flüchtlingspolitik), machen einen Großteil der Legitimität der EU aus .

Doch der Wunsch nach der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse reibt sich an einem anderen Anspruch der EU: dem, der dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt zu werden. Dieses ehrgeizige Ziel hatte die EU sich im Jahr 2000 gesetzt . Und war die EU im Jahr 2006 tatsächlich der stärkste Wirtschaftsraum der Welt, so büßte sie zehn Jahre später den ersten Platz auf dem Siegertreppchen ein. Insgesamt ist der Anteil der EU an der weltweiten Wirtschaftsleistung im Jahr 2016 auf rund 22% gesunken .

Der Gewinner ist China. Es konnte seine Wirtschaftsleistung innerhalb von zehn Jahren nahezu verdreifachen. Die Zeichen des großen Reichs aus dem Osten stehen auf Expansion. Neue Seidenstraße oder auch Ein Band-eine Straße-Politik wird Chinas größtes Handels- und Infrastrukturprojekt genannt. Im Zentrum steht eine direkte Bahnverbindung von China über Russland bis in die EU, mit der chinesische Produkte bis vor die Türen der Europäer geliefert werden, bis nach Warschau, Duisburg und Venedig. Gleichzeitig dient sie chinesischen Großlieferanten als Transportweg, um nach China begehrte europäische Produkte, wie etwa Milchpulver, einzuführen. Entlang dieses Bahnnetzes soll durch die Ansiedlung chinesischer Firmen eine neue große Wirtschaftszone entstehen. China stellt heute die größte Konkurrenz für den europäischen Binnenmarkt dar.

Will die EU ihren Wohlstand auch in Zukunft wahren und nicht nur ihre Waren, sondern auch Werte wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in die Welt exportieren, dann muss sie wieder Nummer eins in der Weltwirtschaft werden. Doch während die oben beschriebene Kohäsionspolitik geeignet ist, die Basis der EU zu stärken und schrittweise den Wohlstand anzuheben, so kann eine Spitzenposition in der Weltwirtschaft nur durch Exzellenz und Leistung erreicht werden (Weltniveau).

Auch hierfür gibt es eine europäische Politik, die eigens darauf ausgerichtet ist, Spitzenforschung und bahnbrechende Innovation zu fördern. Das derzeitige Programm heißt "Horizont 2020" und ist das größte Forschungsförderprogramm der Welt, das ein Volumen von 80 Mrd. € hat. Das Folgeprogramm "Horizon Europe", das ab 2021 gelten wird, wurde kräftigt aufgestockt und wird für 7 Jahre 100 Mrd. € zur Verfügung stellen. Dieses Programm leistet einen wichtigen Beitrag zur Erforschung dringender Probleme von Krebserkrankungen über Energiespeicher bis hin zu Cybercrime.

Die bisherige Bilanz ist ähnlich wie die der Kohäsionspolitik: ganz gut, aber nicht ausreichend, um der dynamischste, wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt zu werden. Die Projektprozesse sind häufig schwerfällig. Das hat zur Folge, dass, wenn die innovative Lösung nach mehreren Jahren erforscht, entwickelt und zur Marktreife gebracht worden ist, sie manchmal gar nicht mehr gebraucht wird. Auch schaffen es viele Forschungsprojekte überhaupt nicht bis zur Marktreife und enden als Abschlussbericht in einer Schublade.

Ein anderes Problem stellt der Widerspruch zwischen Exzellenz und Kohäsion dar. Da die Gelder in Spitzenforschung investiert werden sollen, werden sie nach Qualitätskriterien vergeben – nur die besten Projekte sollen gefördert werden. Die Auswertung zeigt: Knapp die Hälfte der Fördergelder gehen an Forscher und Forscherinnen aus Deutschland (ca. 22%), dem Vereinigten Königreich (ca. 15%) und Frankreich (ca. 10%). Die seit 2004 hinzugekommenen 10 Mitgliedstaaten stellen auch hier das Schlusslicht dar. Diese Kluft wird von vielen kritisiert.

Deshalb sind Forschungskonsortien, die eine hohe geographische Abdeckung nachweisen, mit anderen Worten Partner aus Nord-, Süd-, Ost- und West-Europa in sich vereinen, besonders erwünscht. Ziel ist es, die Kraft der starken Zugpferde zu nutzen, damit diese die schwächeren Partner mitziehen. Dies kann jedoch zu einem Problem werden: Wenn die Unterschiede an die Qualität wissenschaftlichen Arbeitens zu groß sind, geht dies zulasten der Projektergebnisse. Diese erzielen dann keine exzellenten, sondern vielleicht nur noch durchschnittliche Ergebnisse. Und dies wiederum trägt nicht dazu bei, die EU zum "wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt" zu machen.

Mit der Pioniergruppe zum "Weltniveau"?

Dieser Grundkonflikt zwischen Exzellenz und Kohäsion oder zwischen "Weltniveau" und Solidarität durchzieht die gesamte Debatte über die zukünftige Gestaltung der EU. Kann die EU mit ihren 28 (nach dem Austritt Großbritanniens nur noch 27) sehr heterogenen Mitgliedstaaten ihrem Anspruch gerecht werden, der erfolgreichste Wirtschaftsraum der Welt zu sein und sich wirtschaftlich gegen China und die USA durchsetzen? Soll sie sich – angesichts der EU-feindlichen und rechtspopulistischen Tendenzen in vielen Mitgliedstaaten – lieber darauf konzentrieren, gleichwertige Lebensverhältnisse EU-weit zu schaffen und den Mehrwert der EU noch stärker zu kommunizieren?

Will sie Spitzensportlerin sein und Bestleistungen in Forschung und Wirtschaft erbringen (Forschungsförderung) oder setzt sie auf Breitensport und will möglichst alle in eine gleich gute Kondition versetzen (Kohäsionspolitik)? Beides, werden viele nun antworten. Doch beides hatte sich die EU schon im Jahr 2000 in Lissabon auf die Fahne geschrieben und hat weder das eine noch das andere vollständig erreicht.

Anlässlich des Brexits hat auch die Europäische Kommission diese Sinnfrage aufgeworfen und fünf Szenarien skizziert, wie die EU sich weiter entwickeln könnte. Da sich in einer großen Gruppe von 28 selten alle einig sind und es auch jetzt schon einige Staatengruppen gibt, die sich untereinander enger verbunden fühlen , ist es gut möglich, dass sich das Szenario, welches die Europäische Kommission als die "Koalition der Willigen" bezeichnet, in Zukunft durchsetzen wird.

Dies wurde in der Vergangenheit schon häufig diskutiert, mal als "Avantgarde", mal als "Europa der zwei Geschwindigkeiten" und mal als Pioniergruppe. Wenngleich die Details der Vorschläge variieren, geht es im Kern doch immer um dasselbe Ansinnen: Die EU ist zu groß, um alle mitzuziehen und eine Führungsrolle in Weltwirtschaft und -politik zu spielen. Eine Pioniergruppe könnte sich aus einigen, wenigen Staaten zusammensetzen, die schneller vorangehen und eine tiefere Zusammenarbeit mit strengen Regeln wünschen. Die Pioniergruppe könnte dann auch diejenigen wieder aus ihrer Gruppe ausschließen, die nicht im selben Tempo mitziehen und die selbst gesteckten Regeln nicht einhalten.

Könnte diese Lösung beide Ansprüche vereinen? Könnte sie sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt für das Gros der 27 Mitglieder paaren mit dem energischen Voranschreiten einiger weniger Leistungsträger in Forschung, Innovation und Wirtschaft? Das erscheint plausibel. Doch wäre solch eine Lösung auch geeignet, ein europäisches Wir-Gefühl zu erzeugen? Wäre sie geeignet, die europäische Identität zu stärken? Diese Frage bleibt offen.