Ältere Menschen kennen das: Sie können etwas nicht richtig erkennen, und stellen dann fest, dass sie die falsche Brille auf haben. So geht es uns auch oft mit der Europäischen Union. Man findet ihre Struktur und ihre Institutionen kompliziert und verwirrend, weil man nicht das richtige Analyseraster verwendet.
Die Europäische Union ist kein Staat. Deshalb greift jeder Vergleich mit den Strukturen des Nationalstaats zu kurz. Wenn man trotzdem die Maßstäbe anlegt, die man von zu Hause kennt, wird die ganze Sache schwer durchschaubar. Die Europäische Union ist eine Union der Staaten und der Bürger. Sie hat also eine doppelte Legitimitätsgrundlage, durch die Mitgliedstaaten (diese vertreten durch die Regierungen) und durch die Bevölkerung (diese vertreten durch das Europäische Parlament).
Bevor man sich die Strukturen im Einzelnen anschaut, sollte man sich allerdings mit den Prinzipien vertraut machen, auf denen die Europäische Union beruht.
Die Europäische Union ist eine Wertegemeinschaft.
Das ist nicht nur so dahin gesagt, sondern elementar für die EU. Sie ist nicht nur ein Zusammenschluss von Staaten, die gemeinsam ihre Interessen besser vertreten können als isoliert, sondern sie basiert auf gemeinsamen demokratischen Grundwerten, die in Artikel 2 des EU-Vertrages in der Fassung des Vertrags von Lissabon und ausführlicher in der Externer Link: Grundrechtecharta der Europäischen Union dargestellt sind.
Die Achtung der Menschenwürde, die Freiheit, die pluralistische Demokratie, die Toleranz, die Gleichheit und Nichtdiskriminierung, Gerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit sowie die Wahrung der Menschenrechte einschließlich des Minderheitenschutzes bilden das Fundament der Europäischen Union.
Die Europäische Union basiert auf dem Prinzip der Supranationalität.
Dieses Grundprinzip unterscheidet die EU von anderen Zusammenschlüssen. Supranationalität bedeutet, dass die Staaten nationale Souveränität abgeben und auf europäischer Ebene gemeinsam ausüben. Damit limitiert sich für jeden Mitgliedstaat die Möglichkeit, Angelegenheiten alleine zu entscheiden. Aber es erhöht sich die Möglichkeit, auf andere Einfluss zu nehmen und zu gemeinsamen Entscheidungen zu kommen, die dann auch für alle verbindlich sind.
Die Europäische Union kann unmittelbar Gesetze (sogenannte Verordnungen) erlassen oder Vorgaben ("Richtlinien") machen, die die Staaten dann in nationales Recht umsetzen müssen. Nur so ist es möglich, Europa zu einem gemeinsamen Lebens- und Handlungsraum zu entwickeln. Beispiele für die Supranationalität sind der Binnenmarkt einschließlich Verbraucherschutz, die Währungspolitik (Euro), der Umweltschutz oder auch die Regelungen des Schengener Übereinkommens.
Die Europäische Union ist eine Rechtsgemeinschaft.
Die EU funktioniert nur, weil alle sich an die gemeinsam beschlossenen Regeln halten. Verständlicherweise gibt es über die Auslegung einer Richtlinie oder Verordnung auch Streit, den dann, falls man sich anders nicht einigen kann, der Europäische Gerichtshof (EuGH) schlichten muss. Aber schlussendlich akzeptieren alle dessen Urteil. Das ist deshalb besonders wichtig, weil es in der EU, anders als in den Nationalstaaten, keine "vollziehende Gewalt" gibt, die eingreifen könnte. Es gibt keine "Europolizei", die einen Regierungschef verhaften könnte, weil er gegen europäisches Recht verstößt. In der Rechtsgemeinschaft EU ist dies glücklicherweise auch nicht erforderlich.
Von der Bereitschaft, geltendes Recht anzuwenden, ist das Verhalten zu unterscheiden, das beim Fassen neuer Beschlüsse an den Tag gelegt wird. Da kommt es immer wieder zu Verweigerungen und Blockaden von einzelnen Staaten. Das kann im konkreten Fall sehr ärgerlich sein, aber es handelt sich nicht um einen Rechtsverstoß, denn dabei geht es ja nicht darum, was Recht und Gesetz ist, sondern darum, was solches werden soll.
Die Europäische Union folgt dem Grundsatz der Subsidiarität.
Die EU hat echte Regelungskompetenzen. Es besteht aber Konsens in den Mitgliedsländern, dass man die EU nicht zu einem Superstaat entwickeln möchte, der alles und jedes festlegt. Deshalb gilt die Subsidiarität. Das bedeutet: Eine Entscheidung soll so weit unten wie möglich getroffen werden. Auf europäischer Ebene soll nur entschieden werden, wenn deutlich ist, dass die EU den Sachverhalt besser regeln kann als die Nationalstaaten oder darunter liegende regionale Ebenen. Diese Grundsätze sind in einem Externer Link: eigenen Protokoll festgehalten.
Zur Subsidiarität gehört auch die Kompetenz-Kompetenz. Dieses Wort klingt beim ersten Hören ungewöhnlich, beschreibt aber eine wichtige Sache. Die Kompetenz-Kompetenz regelt nämlich, wer die Vollmacht hat, darüber zu entscheiden, welche Ebene sich eines Problems annimmt. Die Kompetenz-Kompetenz liegt bei den Mitgliedstaaten. Das bedeutet, dass die EU nicht einfach Kompetenzen an sich ziehen kann, sondern dass sie nur die Dinge erledigen darf, die die Mitgliedstaaten ihr ausdrücklich zuweisen.
Die Union baut auf dem Grundsatz der degressiven Proportionalität auf.
Die EU ist ein Zusammenschluss von Staaten mit sehr unterschiedlicher Größe. Malta hat nicht mehr Einwohner als ein Stadtbezirk der deutschen Hauptstadt Berlin. Malta, Luxemburg, Zypern und Estland, also immerhin vier Staaten der EU, sind an ihren Einwohnern gemessen zusammen kleiner als die Stadt Berlin. Da muss man einen Maßstab finden, der es einerseits ermöglicht, die Bevölkerung der größeren Staaten angemessen zu repräsentieren, aber andererseits sicherstellt, dass die kleinen Staaten auch ausreichend vertreten sind. Das ist der Sinn der degressiven Proportionalität, die dem Grundsatz folgt, dass die großen Staaten ein größeres Stimmgewicht als die kleinen haben, dass sie aber relativ gesehen (also auf die Bevölkerung bezogen) weniger Einfluss nehmen können als ihnen zahlenmäßig zustünde.
So steht ein Europaparlamentarier aus Malta für ca. 80.000 Menschen, ein Europaabgeordneter aus Deutschland für 800.000. Das Bundesverfassungsgericht sieht dies insofern kritisch, als es der Ansicht ist, dass dadurch das Europaparlament keine vollwertige Vertretung der EU-Bürger sei, da bei seiner Wahl gegen den Grundsatz der Gleichgewichtigkeit der Wählerstimmen verstoßen werde.
Allerdings ist eine Europäische Union ohne diesen Grundsatz der degressiven Proportionalität wohl kaum überlebensfähig, da den kleinen Staaten sonst der Anreiz zur Teilnahme fehlen würde.
