Analyse: Ländliche Gemeinden und europäische Integration der Ukraine: Entwicklungspolitische Aspekte | Ukraine-Analysen | bpb.de

Informations- und Ressourcenmangel in den Gemeinden

Langjährige Erfahrungen der Autor:innen im Umgang mit territorialen Gemeinden zeugen davon, dass die meisten Führungs- und Fachkräfte in ländlichen Gemeinden über europäische Integrationsprozesse nur wenig informiert sind. Noch weniger sind sie mit Dokumenten und Regelungen im Bereich der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung vertraut, aber auch mit praktischen Erfahrungen im Bereich der ländlichen Entwicklung.

Bei einer 2019 von dem Verfasser des vorliegenden Beitrags durchgeführten Befragung unter rund 200 Vorsitzenden territorialer Gemeinden wurde ihre Einschätzung der Relevanz der EU-Politik für die Bevölkerung in ihren Gemeinden abgefragt. Dabei zeigte sich aus der Sicht der Gemeindevorsitzenden, dass EU-Erfahrungen im Bereich der ländlichen Entwicklung, des lokalen Vereinswesens und der ländlichen Entwicklungsagenturen als die am wenigsten interessanten und bekannten Themen für die Dorfbewohner:innen eingestuft wurden (im Durchschnitt vergaben sie 1 von 5 möglichen Punkten).

Es ist auch bemerkenswert, dass die Leitungen und Fachkräfte in den territorialen Gemeinden relativ wenig tun, um das Interesse der Bevölkerung für die Themen europäischer Integration zu wecken. Eine der Ursachen mag darin bestehen, dass mit der Dezentralisierungsreform, die darauf abzielt, den lokalen Gemeinden mehr Zuständigkeiten einzuräumen und sie finanziell zu stärken, erst 2014 begonnen wurde, so dass Fachkräfte in den Gemeinden sich noch nicht als Schlüsselakteure der lokalen wirtschaftlichen Entwicklung sehen. Sie sind u. a. nicht bereit, Probleme der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung anzupacken.

Als nächste Herausforderung ist der Mangel an Ressourcen der Gemeinden für den Aufbau des Unternehmertums als sozioökonomische Grundlage für die Entwicklung der Gemeinde zu nennen. Im Rahmen einer weiteren, 2020 von der Nationalen Assoziation der landwirtschaftlichen Beratungsdienste der Ukraine in 24 Gemeinden der Region Tscherkassy durchgeführten Umfrage, haben nur 8,3 Prozent der Vertreter:innen von territorialen Gemeinden die Frage, ob ihre Gemeinde 2020 die Umsetzung von Entwicklungsprojekten im Agrarsektor beabsichtigte, mit "ja" beantwortet und 29,2 Prozent mit "eher ja".

Es lässt sich vor allem eine relativ geringe Einschätzung der eigenen Ressourcen für die umfassende Entwicklung der Gemeinden feststellen sowie ein Informationsmangel über externe Finanzierungsquellen für Entwicklungsprojekte, einschließlich der Ansiedlung von Unternehmen in ländlichen Räumen. Die meisten territorialen Gemeinden gehen davon aus, dass ihre eigenen Projekte aus Fördermitteln finanziert werden können (90,9 Prozent). Diese Annahme kann als ein besorgniserregendes Signal betrachtet werden, denn Projekte, die ohne Eigenmittel der Gemeinden umgesetzt werden, stellen sich als nicht nachhaltig heraus, nachdem die Unterstützung durch die Geldgeber beendet wird.

Zwar neigen die meisten territorialen Gemeinden dazu, ihre eigenen Projekte aus Mitteln der Geldgeber zu finanzieren. Doch 63,3 Prozent der Befragten erklären sich bereit, zusätzlich auch Eigenmittel in derartige Projekte zu investieren, wenn es um eine aktive Teilnahme der Gemeinden an der Ansiedlung oder Gründung der Unternehmen vor Ort geht.

Die Ergebnisse einer weiteren Untersuchung des Verfassers dieses Beitrags, die 2022 in Kooperation mit der Nationalen Assoziation der Vereinigten Territorialen Gemeinden durchgeführt wurde, haben gezeigt, dass die meisten Gemeinden (53 Prozent) bis jetzt über keinen Plan für die Ansiedlung bzw. Gründung von Unternehmen (u. a. auch Agrarunternehmen) an ihren Standorten verfügen.

Unzureichende Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und zentralen Exekutivbehörden

Die Landwirtschaft spielte schon immer eine wichtige Rolle in der ländlichen Entwicklung der Ukraine und tut dies auch heute noch. Doch bislang wurden die Gemeinden vom Ministerium für Agrarpolitik und Ernährung der Ukrainede facto nicht als Partner bei der Gestaltung und Umsetzung der Agrarpolitik betrachtet.De jure wurden jedoch einige Schritte unternommen. So wurden in dem durch die Verordnung des Ministerkabinetts vom 23. September 2015 beschlossenen Konzept der ländlichen Entwicklung folgende Gründe für die schwierige soziale, wirtschaftliche und ökologische Situation in ländlichen Räumen genannt:

• eine umfassende und konsequente Politik, die auf eine komplexe Entwicklung der ländlichen Räume ausgerichtet wäre und die sich an den Bedarfen der territorialen Gemeinden orientieren würde, ist nicht vorhanden;

• territoriale Gemeinden sind nicht bereit, Projekte ihrer Standortentwicklung anzuregen und daran teilzunehmen.

Daher ist die Schaffung von organisatorischen, rechtlichen und finanziellen Voraussetzungen für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung in Gemeinden ein wichtiges Mittel, um Ziele des Konzepts zu erreichen. Im Konzept wurden u. a. folgende Schritte vorgesehen:

• stärkere Beteiligung der territorialen Gemeinden an Planung und Umsetzung von Maßnahmen zur besseren Entwicklung in ländlichen Räumen;

• Förderung öffentlich-privater Partnerschaften im Bereich der ländlichen Entwicklung und Gewinnung von Investitionen;

• Gründung eines Fonds für ländliche Entwicklung;

• Innovationsförderung durch Entwicklung eines Systems von Beratungsdiensten für Agrarproduzenten;

• Benennung und Ausbildung von Fachkräften zur Erarbeitung von Projekten im Bereich der ländlichen Entwicklung.

Die Regierung hat 2017 auch einen Maßnahmenplan für die Umsetzung des Konzepts der ländlichen Entwicklung beschlossen. Dort sind allerdings weder ein klar definierter Zeitrahmen, noch klare finanzielle Verpflichtungen und Instrumente der Kooperation zwischen kommunalen Selbstverwaltungsorganen und zentralen Exekutivbehörden enthalten. Daher wurde das Papier gleich nach seinem Erlass zu einer reinen Formsache: territoriale Gemeinden zeigten kein Interesse daran, und es hatte keine praktischen Auswirkungen auf ihre Entwicklung.

Geschichtlich haben territoriale Gemeinden engere Kontakte zum Ministerium für Entwicklung von Gemeinden und Territorien der Ukraine (wie auch zu den Vorgängern dieses Ministeriums), das für die Strategie der regionalen Entwicklung und den Maßnahmenplan für deren Umsetzung zuständig ist. Gemäß der Verordnung über das Ministerium für Entwicklung von Gemeinden und Territorien der Ukraine, nimmt das Ministerium die Aufgabe der Gesamtkoordinierung der ländlichen Entwicklung wahr, arbeitet Programme der ländlichen Entwicklung in Kooperation mit anderen Exekutivbehörden und kommunalen Selbstverwaltungsorganen aus und sorgt für ihre Umsetzung, erarbeitet und setzt Maßnahmen um, die auf eine komplexe Entwicklung in ländlichen Räumen ausgerichtet sind, und legt diesbezügliche Vorschläge dem Ministerkabinett der Ukraine zur Prüfung vor.

Die ukrainische Praxis der Verteilung von Zuständigkeiten im Ministerium steht mit der europäischen Praxis in Widerspruch, wo Landwirtschaftsministerien als Schlüsselakteure im Bereich der ländlichen Entwicklung agieren und die ländliche Entwicklung ein unveräußerlicher Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ist. Eine derartige agrarpolitische Dissonanz, zu der es unter diesen Umständen kommt, wird auch dadurch verstärkt, dass die ländliche Entwicklung dem Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Entwicklung von Gemeinden und Territorien der Ukraine nicht zugewiesen ist, und das Direktorat für ländliche Entwicklung bei einer Reform des Ministeriums für Agrarpolitik und Ernährung in 2019 abgeschafft und im neu gegründeten Ministerium nicht wieder eingeführt wurde.

Die vorherige Auflösung des Ministeriums für Agrarpolitik und Ernährung der Ukraine im Jahr 2019, das auch für die Politik im Bereich ländlicher Entwicklung zuständig war, hat sich negativ auf die Kommunikation zwischen verschiedenen Ebenen der Gestaltung und Umsetzung der Politik ausgewirkt. Mit der Reduzierung der Anzahl von Mitarbeitenden, die mit der Entwicklung der Landwirtschaft in staatlichen Gebietsverwaltungen betraut waren und mit der Auflösung der agrarwirtschaftlichen Abteilungen in den Landkreisen wurde die Stimme der lokalen Stakeholder bei der Umsetzung der Politik der ländlichen Entwicklung nicht mehr vollständig wahrgenommen, weil sie durch die Auflösung der obengenannten Behörden wichtige Kommunikationskanäle zur Formulierung eigener Bedürfnisse und Positionen verloren haben.

Heute wird in der Ukraine erneut über eine Umstrukturierung der Ministerien im Sinne der Konsolidierung und der Einsparung öffentlicher Ausgaben nachgedacht. Eines der möglichen Szenarien ist wiederum die Zusammenlegung des Ministeriums für Agrarpolitik und Ernährung der Ukraine mit dem Wirtschaftsministerium. Derzeit ist es unklar, ob die Auflösung des separaten Ministeriums für Agrarpolitik und Ernährung der Ukraine zu noch stärkeren negativen Auswirkungen auf die ländliche Entwicklung führen würde. Dieser Schritt könnte die Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung noch stärker voneinander separieren.

Herausforderungen und Perspektiven durch den Krieg

Es dürfte klar sein, wie schwierig es ist, europäische Integrationsmaßnahmen unter den Bedingungen des russischen Angriffskrieges umzusetzen. Zugleich ist die Ukraine dazu angesichts der Verleihung des EU-Beitrittskandidatenstatus verpflichtet.

Im April 2022 wurde vom Präsidenten der Ukraine der "Nationale Rat für den Wiederaufbau der Ukraine nach dem Krieg" ins Leben gerufen (Externer Link: siehe dazu Ausgabe 273 der Ukraine-Analysen). Im Juli 2022 hat die Regierung Entwürfe der einzelnen Abschnitte des Aktionsplans für den Wiederaufbau und die Nachkriegsentwicklung der Ukraine zur öffentlichen Diskussion publik gemacht.

Dieses Papier besteht aus 23 Bereichen, darunter dem Bereich "Neue Agrarpolitik". Es zeigt sich, dass in diesem Papier europäische Ansätze zur Gestaltung und Umsetzung der Agrarpolitik mit Ausrichtung auf ländliche Entwicklung, die für ländliche Gemeinden von extrem wichtiger Bedeutung ist, nicht präsent sind. Auch gibt es kaum Verbindungen zum Assoziierungsabkommen zwischen der Ukraine und der EU sowie zum Aktionsplan für die Umsetzung der durch dieses Abkommen vorgesehenen Maßnahmen.

Der Entwurf wurde zwar zur breiten Diskussion veröffentlicht. Doch wie die Änderungsvorschläge ausgewählt wurden und letztlich in die finale Version Eingang fanden, ist für die meisten Vertreter:innen des Agrarsektors nicht nachvollziehbar (zur Kritik dazu siehe auch Externer Link: diesen Beitrag von Transparency International Ukraine).

Die Organisation solch öffentlicher Diskussionen unter Kriegsbedingungen ist gewiss eine schwierige Aufgabe, doch wenn sie nicht oder intransparent durchgeführt werden, kann dies in Zukunft zu noch größeren Problemen führen.

Europäische Programme als Chance

Für EU-Beitrittskandidaten besteht die Möglichkeit, das Instrument der EU-Heranführungshilfe (IPARD) zu nutzen. Über IPARD stellt die EU den Empfängern finanzielle und technische Hilfe bereit, um:

• den Agrarsektor des jeweiligen Landes und ländliche Räume nachhaltig zu entwickeln und resilienter zu machen;

• die dahingehenden Bemühungen mit der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU abzustimmen.

IPARD-Programme schließen Maßnahmen ein, die auf europäischer Ebene festgelegt sind. Eine dieser Maßnahmen heißt "Investments in the rural public infrastructure" und ist auf wirtschaftliche, soziale und räumliche Entwicklung in ländlichen Räumen durch Aufbau der Infrastruktur ausgerichtet, um bessere Lebensstandards der ländlichen Bevölkerung und die allgemeine Attraktivität der ländlichen Standorte zu sichern. Diese Maßnahmen können aus EU-Mitteln finanziert werden, was gerade für finanzschwache ländliche Gemeinden attraktiv ist.

Jedes Land legt seine Programme der ländlichen Entwicklung der EU-Kommission zur Prüfung vor. Wird eine positive Entscheidung getroffen, werden die Beitrittskandidaten durch nationale Stellen und IPARD-Agenturen begleitet und unterstützt. Sie tragen für die Umsetzung von Programmen und die Überweisung von Mitteln an Antragsteller Verantwortung. Das trägt zum Ausbau der institutionellen Kapazitäten und zur besseren Verwaltung in den ländlichen Räumen bei.

Die EU-Kommission hat seit 2014 für fünf Beitrittskandidaten Programme der ländlichen Entwicklung im Rahmen des IPARD-Programms mit einem Gesamtvolumen von 1,1 Mrd. Euro beschlossen. Die Ukraine als jüngster Beitrittskandidat (neben der Republik Moldau) ist in diesem Programm bislang noch nicht vertreten. Es stellt sich nun eine Mammutaufgabe: unter Kriegsbedingungen ein ukrainisches Programm der ländlichen Entwicklung in einer Qualität auszuarbeiten, dass es von der EU-Kommission bewilligt werden kann, sowie eine nationale IPARD-Stelle oder -Agentur einzurichten. Es ist offensichtlich, dass diese Aufgabe ohne angemessene agrarpolitische Unterstützung kaum zu bewältigen ist.

Dabei muss das eingangs angesprochene Problem der geringen Informiertheit der ländlichen Gemeinden der Ukraine über die Instrumente der EU-Politik im Bereich ländlicher Entwicklung gelöst werden. Beispielsweise ist ein weiteres Maßnahmenprogramm der EU für die Stärkung lokaler Akteure im ländlichen Raum – LEADER/CLLD (LEADER steht für "Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale" / "Verbindung zwischen Tätigkeiten zur Entwicklung der Wirtschaft im ländlichen Raum"; CLLD steht für "Community-Led Local Development") – für die meisten ländlichen Gemeinden in der Ukraine Terra incognita. Dementsprechend könnte eine bessere Informationspolitik über die Praxis der ländlichen Entwicklung in der EU einen mentalen Wandel in den ländlichen Gemeinden der Ukraine insgesamt und in der Einstellung ihrer führenden Fachkräfte im Einzelnen bewirken.

Fazit und Vorschläge

Die europäische Integration der Ukraine ist ein langwieriger und mühevoller Prozess, der unterschiedlich gestaltet werden kann: Man kann passiv die Entscheidungen und Maßnahmen der zentralen Exekutivbehörden abwarten, oder sich pro-aktiv von der Gemeindeebene aus auf Europa zubewegen. Die zweite Option macht den Integrationsprozess nachhaltiger, ausgewogener und effizienter, weil er in diesem Fall von der Öffentlichkeit und nicht nur von der Regierung mitgestaltet und mitgetragen wird.

Wissensdefizite in ländlichen Gemeinden sind eine der größten Hürden auf dem Weg zur "landwirtschaftlichen" und "ländlichen" europäischen Integration. Um diesen Wissensmangel zu überwinden, müssen alle verfügbaren Instrumente wie Schulungen für Führungs- und Fachkräfte der gemeindlichen Verwaltungsorgane, Aufklärungsmaßnahmen für ländliche Bevölkerung etc. eingesetzt werden.

Die Gemeinden können eine zentrale Rolle bei der Vermittlung von Informationen im ländlichen Raum übernehmen, auch in Bezug auf spezielle landwirtschaftliche Themen. Unsere Analyse der Verwaltungsstrukturen in territorialen Gemeinden zeugt jedoch davon, dass Gemeinden meistens über keine Fachkräfte verfügen, die Agrarproduzenten bei der Lösung ihrer Probleme begleitend unterstützen könnten.

Eine Lösungsoption könnte eine weitere Entwicklung des Netzwerks von landwirtschaftlichen Beratungsdiensten (der Ko-Autor vertritt die Nationale Assoziation der landwirtschaftlichen Beratungsdienste der Ukraine) werden. Das Gesetz der Ukraine "Über landwirtschaftliche Beratung" sieht die Mitwirkung und die Unterstützung der Entwicklung und Aufrechterhaltung eines derartigen Netzwerks durch Gemeinden vor. Dort ist auch der Anspruch der Gemeinden auf diese Beratung verankert. "Die Unterstützung der Innovation durch Forschung und Förderung von Beratungsdiensten für landwirtschaftliche Erzeuger" ist eine der Aufgaben, die auch im Artikel 404 des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und der Ukraine aufgelistet sind, wobei die Praxis in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich ist. Der Aktionsplan zur Umsetzung des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und der Ukraine schreibt ebenfalls "Die Schaffung des Beratungsdienstes für ländliche Gemeinden des Nationalen Koordinierungszentrums der landwirtschaftlichen Beratungsdienste" vor. Allerdings wurden viele Jahre lang keine Schritte unternommen, um dieses Ziel zu erreichen. Mit Blick auf die russische Aggression und den deutlich gestiegenen staatlichen Ausgaben für Militärzwecke ist die Schaffung dieses Netzwerks in absehbarer Zeit ohne Unterstützung von außen kaum möglich.

Kommunikationsprobleme haben ein wachsendes Misstrauen in die Agrarpolitik und Politik der ländlichen Entwicklung seitens ihrer potenziell Begünstigten sowie zunehmende agrarpolitische Ineffizienz zur Folge. Das führt zu Problemen bei der Prioritätensetzung und der Vorgehensweise im Bereich der agrarpolitischen europäischen Integration.

Die Einführung europäischer Instrumente zur Entwicklung der lokalen Wirtschaft unter Beteiligung von Gemeinden sowie der Erfahrungsaustausch in diesem Bereich könnten europäische Integrationsprozesse von unten stärken.

Für ländliche Gemeinden ist es schwierig, Wissenslücken bezüglich der europäischen Integration selbstständig zu füllen. Daher ist die Partnerschaft mit Exekutivbehörden, Bildungs- und Forschungseinrichtungen, NROs und Projekten der internationalen technischen Hilfe von besonderer Bedeutung.

Um Prozesse der europäischen Integration effizient zu gestalten, sollten ländliche territoriale Gemeinden in diese Prozesse einbezogen werden, wozu zunächst die Struktur der Exekutivbehörden in der Ukraine geprüft werden muss (Stichwort: Zuständigkeiten in den Ministerien).

Die Politik der ländlichen Entwicklung in den EU-Staaten baut in erster Linie auf der Gemeinsamen Agrarpolitik auf. Sie ist langfristig angelegt und schafft Planbarkeit. Die Beteiligung der Gemeinden an deren Ausgestaltung und Umsetzung ist ein wichtiges Element und durch entsprechende Prozeduren untermauert. Die Einführung eines solchen Ansatzes in der Ukraine würde die Beziehungen zwischen Behörden und Bürger:innen sowie zwischen Gemeinden und EU-Strukturfonds nach dem EU-Beitritt der Ukraine erleichtern.

Auch das Wissen über Instrumente der Heranführung an die EU-Mitgliedschaft, u. a. IPARD, könnte das Interesse der Gemeinden für europäische Integrationsprozesse vor dem Hintergrund ihrer Mitwirkung steigern.

Gemeinden wären gut beraten, die ukrainische Regierung möglichst bald davon zu überzeugen, die Einführung von IPARD für die Ukraine anzustoßen und das Nationale Programm der ländlichen Entwicklung vorzubereiten, zu beschließen und zur Prüfung und Bewilligung an die Europäische Kommission weiterzuleiten sowie eine Nationale Stelle und IPARD-Agentur einzurichten. Mit Blick auf den EU-Beitrittsprozess und die Ressourcenknappheit unter Kriegsbedingungen ist die Unterstützung der europäischen Partner bei der Bewältigung dieser Aufgaben von größter Relevanz.

Danksagung
Der Beitrag wurde in Rahmen des Projektes "Bodenreform in der Ukraine: neue Perspektiven und Herausforderungen für eine nachhaltige Entwicklung des Agrarsektors und der ländlichen Räume" verfasst. Das Projekt ist gefördert durch den Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) aus Mitteln des Auswärtigen Amts (AA).