Zusammenfassung
Im Rahmen der im Frühjahr in der Ukraine verhängten Quarantäne-Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus beschloss das Ministerkabinett im April auch eine weitreichende Änderung des 2016 reformierten Ernennungsverfahrens für Staatsämter. Der Auswahlprozess wurde verkürzt und vereinfacht: anstelle eines aufwändigen mehrstufigen Bewerbungsverfahrens reicht ein einfaches Bewerbungsgespräch. Das erhöht das Korruptionsrisiko und könnte nach Ende der Quarantänemaßnahmen zu einem verwaltungstechnischen Vakuum führen. Der nachfolgende Artikel basiert auf einer Auswertung der zwischen April bis Juli 2020 erfolgten Entlassungen und Ernennungen und analysiert die Konsequenzen des vereinfachten Ernennungsverfahrens.
Einleitung
Am 22. April hat das Ministerkabinett der Ukraine per Verordnung für die Zeit der Quarantäne-Maßnahmen ein vereinfachtes Ernennungsverfahren für Staatsämter beschlossen (Externer Link: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/290-2020-%D0%BF): Anstatt eines umfassenden Auswahlprozesses mit mehreren Anwärtern reicht nun ein Bewerbungsgespräch mit einem potenziellen Kandidaten. Dadurch können jetzt sogar Minister und ihre Stellvertreter lediglich aufgrund der Ergebnisse des Bewerbungsgesprächs (und vorbehaltlich der erfolgreichen Antikorruptionsprüfung) ernannt werden. Das bedeutet, dass es kaum noch Hindernisse dafür gibt, dass Staatsämter mit den "eigenen Leuten" besetzt werden, oder gar mit solchen, die das Amt gekauft haben.
Es gibt zwar die Einschränkung, dass der Posten spätestens vier Monate nach Ende der Quarantäne-Maßnahmen neu besetzt werden muss. Aber angesichts der epidemiologischen Situation in der Ukraine, wo die Corona-Zahlen ständig zunehmen, der weltweiten Entwicklungen und der Expertenprognosen liegt dieser Augenblick noch in weiter Ferne. Somit können jene, die während der Quarantäne-Maßnahmen ernannt wurden, damit rechnen, dass sie ihre Posten bis zum Herbst 2021 behalten.
Wie wir im Mai in einem anderen Artikel bereits prognostiziert hatten, erlebt die Ukraine bei der Ernennung von staatlichen Amtsträgern nach dem vereinfachtem Auswahlverfahren einen Boom. Allein von April bis September 2020 erfolgten 91 Ausschreibungen für 79 Ämter des Staatsdienstes der Kategorie A. Das ist fast ein Drittel der über 200 staatlichen Spitzenämter.
Bedeutung der Kategorien
In der Ukraine gab es mit Stand vom 31. März 2020 mehr als 200.000 Staatsbedienstete.
Staatsdiener der Kategorie C, von denen es 168.000 gibt, sind die "einfachen Soldaten" unterschiedlicher Ränge des Staatsdienstes. Die meisten von ihnen sind Fachleute, leitende Beamte usw. Sie schultern die Routinearbeiten des Staates, die einfache Bürger kaum bemerken, von der technischen Organisation von Ausschreibungen für das Catering in Schulen bis zur Ausstellung von Pässen. Würden sie verschwinden, bräche Chaos aus.
In die Kategorie B aufzusteigen (die 58.000 Personen zählt), ist das Ziel der einfachen Staatsdiener. Zu dieser Kategorie gehören die Leiter der Behörden und ihrer Unterabteilungen auf regionaler Ebene, sowie Abteilungs-, Referats- und Amtsleiter. Sie erfüllen Aufgaben mit größerer Verantwortung. Sie können die Routen von Transportunternehmen festlegen oder entscheiden, welches Unternehmen die Umwelt verschmutzt, und welches nicht. Hier besteht bereits ein mittleres Korruptionsrisiko. Von dem Maße, in dem Angehörige dieser Gruppe ehrlich und professionell arbeiten, hängt ab, wie erfolgreich die von der Politik getroffenen Entscheidungen umgesetzt werden. Sie wissen, wie die Staatsmaschine fährt, wo sie stottert, wo es etwas zu reparieren gibt.
Zur Kategorie A zählen die Leiter der verschiedenen Behörden. Zu ihnen gehören etwa der Leiter von Goskino (die staatliche Behörde für das Filmwesen) oder der Leiter des Ukrainischen Instituts für Nationale Erinnerung, aber auch "einträgliche" Behörden wie das Staatliche Forstamt oder die Staatliche Umweltinspektion. Ein solches Amt ist der Traum für jeden, der im Staatsdienst Karriere machen will.
In all den Jahren vor der Revolution der Würde waren die meisten dieser Posten ein Tauschobjekt für politische Deals. Unter großem Druck der westlichen Partner und der Öffentlichkeit hatte die Ukraine 2016 dann neue Regeln zur Ernennung der Staatsbediensteten eingeführt. Das Verfahren war für die unterschiedlichen Ämter unterschiedlich, doch war ein Auswahlverfahren für alle obligatorisch. Dieses System hatte seine Mängel, schützte aber in gewissem Maße vor Korruption. Nach dem Amtsantritt von Wolodymyr Selenskyj wurde es offen ignoriert, und nicht wenige Ausschreibungen waren von heftigen Skandalen begleitet, wie erst vor kurzem die Ernennung des Leiters des Nationalen Gesundheitsdienstes (Externer Link: https://texty.org.ua/).
"Politische" Säuberungen in den Ministerien und Behörden
Viele Staatsbedienstete, die nach dem 22. April 2020 infolge der Verordnung entlassen wurden, haben ihre Arbeit gemäß Abs. 1, § 87-1 des Gesetzes Über den Staatsdienst verloren. Laut diesem Gesetz können Staatsdiener der Kategorie A "ohne erhebliche Gründe" innerhalb von vier Monaten nach Ernennung eines neuen Premierministers, eines neuen Ministerkabinetts, oder eines neuen Ministers auf Antrag des Leiters einer staatlichen Behörde, des Premierministers oder des Fachministers, entlassen werden. Das erzeugt erhebliche Risiken für "politische Säuberungen" und schafft Möglichkeiten zur Ernennung der eigenen Leute in den nachgeordneten Diensten und Ämtern.
Hier ist zu erwähnen, dass die Betroffenen nicht einfach entlassen werden, sondern für die folgenden sechs Monate in die Personalreserve versetzt werden. Es besteht die Möglichkeit, ohne Auswahlverfahren eine Position im Staatsdienst der (niedrigeren) Kategorie B in Behörden mit landesweiter Zuständigkeit einzunehmen, und schließlich ein Salär von sechs Monatsbezügen zu erhalten, falls sich keine andere Position findet.
Diese Vorschrift wurde erst unter Präsident Wolodymyr Selenskyj in das Gesetz aufgenommen und ermöglichte "Säuberungen" zuerst in der Amtszeit von Oleksij Hontscharuk und in der jetzigen Regierung von Denys Schmyhal.
Während dieser Beitrag verfasst wurde, ist bekannt geworden, dass Präsident Selenskyj einen Versuch unternommen hat, den Paragraphen 87-1 wieder abzuschaffen, indem er dem Parlament Korrekturen am Entwurf zur Änderung des Gesetzes Über den Staatsdienst vorschlug.
Die wichtigsten Entlassungen
Vom 22. April bis Juli 2020 sind aufgrund des erwähnten Paragraphen 29 Spitzenbeamte entlassen worden, die in verschiedenen Bereichen die Politik des Staates gestalten, darunter auch Personen, die erst von Hontscharuk ernannt worden waren:
Andrij Sablozkyj, seit Dezember 2019 Leiter der Staatlichen Agentur für Waldressourcen.
Jaroslaw Pohorilyj , seit Dezember 2019 Leiter der Staatlichen Agentur für Reserven. Vor ihm ist Wolodymyr Maroch keine drei Monate Leiter der Agentur gewesen.
Serhij Werlanow , seit Mai 2019 Leiter des Staatlichen Steuerdienstes.
Oleksandr Pohorilyj , seit Dezember 2019 Leiter des Staatlichen Dienstes für Verkehrssicherheit. Vor ihm ist Mychajlo Nonjak seit Mai 2016 über drei Jahre lang Leiter dieser Behörde gewesen.
Denis Baschlyk, seit Dezember 2019 Leiter des Staatlichen Dienstes für Geodäsie, Kartographie und das Katasterwesen.
Oleksandr Tschernych, Staatssekretär im Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung, Handel und Landwirtschaft, Anfang Juni 2020 entlassen, nachdem er nicht einmal vier Monate seinen Posten innehatte. Offiziell hatte er sein Amt am 3. März 2020 angetreten (geschäftsführend war er seit September 2019 tätig).
Mychajlo Bardonow,
Oleksandr Starodubzew , Leiter der Staatlichen Agentur für den Staatsdienst.
Oleksandr Schajtan , stellvertretender Leiter des Staatlichen Dienstes für Ausfuhrkontrolle.
Robert Seldi, Serhij Petuchow und Denis Schendryk, stellvertretende Leiter des Staatlichen Zolldienstes, am 24. April zusammen mit dem Leiter, Maksym Nefjodow, aus politischen Gründen entlassen. Alle genannten hatten ihren Dienst im Dezember 2019 angetreten.
Maksym Nefjodow, Leiter des Staatlichen Zolldienstes. Nefjodow war 2014 nach der Revolution der Würde aus der Wirtschaft in die Exekutive gewechselt. Er war einer der wenigen, der unter drei Premierministern tätig war und konnte einige wichtige Reformen umsetzen, darunter die elektronische Beschaffungsplattform Prozorro . Diese hat dabei geholfen, bei Anschaffungen durch den Staat die Korruption erheblich zu verringern, wodurch in vier Jahren mehr als 100 Milliarden Hrywnja (ca. 3 Milliarden Euro) eingespart wurden. Nefjodow stand in Konflikt mit Präsident Selenskyj, der im März 2020 die Arbeit des Zolls als ineffektiv bezeichnete. Zum Katalysator der Entlassung Nefjodows wurde ein aufsehenerregendes Interview mit dem damaligen Finanzminister Ihor Umanskyj (der selbst nur drei Wochen an der Spitze des Ministeriums stand). In dem Interview hatte Umanskyj Nefjodow als einen der Realität entrückten Romantiker bezeichnet, der den Schmuggel nicht in den Griff bekäme. Der ehemalige Premierminister und Mitstreiter von Selenskyj, Oleksij Hontscharuk, bezeichnete die Entlassung hingegen als "Fortsetzung der Säuberung von Korruptionsbekämpfern" und als "Anfang einer [neuen] Kaderpolitik".
Entlassen wurden auch Behördenleiter, die unter Präsident Petro Poroschenko ernannt worden waren.
Dmytro Wenzkowskyj war stellvertretender Vorsitzender des Staatlichen Steuerdienstes der Ukraine.
Oleksandr Schajtan war stellvertretender Vorsitzender des Staatlichen Dienstes für Ausfuhrkontrolle.
Andrij Krawtschenko war stellvertretender Leiter der Staatlichen Agentur für die Fischereiwirtschaft.
Serhij Nedselskyj war stellvertretender Leiter der Staatlichen Agentur für die Filmwirtschaft.
Serhij Neretin war Erster stellvertretender Leiter der Staatlichen Agentur für die Filmwirtschaft.
Dmytro Bulatow war stellvertretender Leiter der Staatlichen Agentur für Reserven.
Es lässt sich annehmen, dass diese Personen Opfer der politischen Konjunktur wurden. Ihre Entlassung war durch das oben beschrieben Spezialverfahren ermöglicht worden.
Eine Nebenwirkung des "Turboregimes"
Da die reformorientierte Regierung Hontscharuk wegen der gesetzlichen Beschränkungen nicht jene leitenden Beamten entlassen konnte, die als ineffizient und korrupt angesehen wurden, legte Hontscharuk dem Parlament einen Gesetzentwurf vor, der es ermöglichen sollte, leitende Bürokraten einfacher zu entlassen. Das Gesetz wurde am 19. September 2019 im "Turboregime-Modus" verabschiedet (Externer Link: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/117-20). Seinerzeit entbrannte eine lebhafte Diskussion zwischen zwei Reformern, dem geschäftsführenden Leiter des Staatlichen Zolldienstes, Maksym Nefjodow, und der damaligen geschäftsführenden Gesundheitsministerin Uljana Suprun. Nefjodows Ansicht nach war die Möglichkeit zur Entlassung nützlich für den Reformprozess, während Suprun davor warnte, dass Beamte über eine gewisse Autonomie und Garantien für Unabhängigkeit verfügen sollten (mehr dazu Externer Link: in diesem Artikel).
Hontscharuk entließ 48 leitende Beamte der Kategorie A und ernannte bis zu 19 Nachfolger, bevor er im März 2020 selbst entlassen wurde. Nach ihm wurden dann – mithilfe des Gesetzes von Hontscharuk – Schritt für Schritt jene Reformer vertrieben, die er ins Amt gebracht hatte: Die Beamten der Kategorie A entließen massenhaft Beamten der B-Ebene. So ernannte der Leiter des Steuerdienstes an einem einzigen Tag 23 neue stellvertretende Leiter von Gebietsabteilungen der Steuerdienstes.
Ein endloser Kreis von Ernennungen und Entlassungen
Die Ausschreibungen, die nach dem üblichen Verfahren aus den Zeiten vor der Corona-Krise stattfanden, hatten ebenfalls Möglichkeiten für gewisse Manipulationen geboten. Die Ausschreibungen konnten mehrfach erfolgen, Ergebnisse wurden für ungültig erklärt oder die Ausschreibungen annulliert.
Auch die vereinfachten Stellenausschreibungen unter Corona-Bedingungen werden mehrfach veröffentlicht: So wurde die Stelle für den Posten des Ersten stellvertretenden Leiters des Amts für den Verbraucherschutz vier Mal ausgeschrieben (im November 2019 nach dem üblichen Verfahren und drei Mal im Juni/Juli 2020 nach dem Sonderfahren. Die Ausschreibung für den Leiter des Dienstes für die See- und Flussschiffahrt erfolgte drei Mal.
Das vereinfachte Bewerbungsverfahren sieht vor, dass das Bewerbungsgespräch von dem Leiter der Behörde zu führen ist, in der die Position vakant ist, oder von der Leitung der übergeordneten Behörde. Für die unterschiedlichen Dienste und Agenturen sind die Fachminister und deren Stellvertreter verantwortlich. Sie sind auch für gewöhnlich die Initiatoren der Entlassungen, der Ausschreibungen und Ernennungen.
Der Minister für wirtschaftliche Entwicklung suchte Personen für 16 leitende Positionen der Kategorie A. Für einige Posten erfolgte die Ausschreibung mehrfach, und in der Folge wurden nur vier leitende Beamte ernannt.
Der Finanzminister schrieb in seinem Ministerium 15 Vakanzen aus, von denen er sechs selbst zu verantworten hatte, da er die Vorgänger entließ. Letztlich ernannte er 11 Beamte; vier Behörden blieben ohne Leiter.
Der Minister für Infrastruktur hat acht Ernennungen initiiert, von denen er sieben tatsächlich vollziehen konnte.
Die meisten Minister haben zwischen einer und drei Ernennungen initiiert.
Insgesamt veröffentlichte die Regierung Schmyhal 91 Ausschreibungen nach dem vereinfachten Verfahren für 79 Posten im Staatsdienst der Kategorie A. 29 dieser Vakanzen waren entstanden, weil wegen eines Ministerwechsel auch Behördenleiter entlassen wurden, und zwar aufgrund des "politischen" Paragraphen 87-1.
Die Bewerbungsfrist dauerte im Schnitt nur fünf Tage, und etwa die Hälfte der Positionen konnte neu besetzt werden. Fast ein Viertel der Behörden blieb jedoch ohne Leitung.
Nach dem Ende der Quarantäne-Maßnahmen müssen alle Positionen, die im vereinfachten Verfahren besetzt wurden, neu ausgeschrieben werden. Es ist unklar, wie viele weitere Posten noch nach dem Sonderverfahren vergeben werden, doch sollte sich das Ministerkabinett auf ein administratives Vakuum und eine große Menge von Ausschreibungen für Posten der Kategorie A einstellen. Wie die Regierung aus dieser Pattsituation herauskommen will, bleibt unklar.
Die "neuen Gesichter" sind oft alte Bekannte aus der Janukowytsch-Ära
Unter den Beamten, die nach dem "Quarantäne-Verfahren" ernannt wurden, sind etliche Personen mit zweifelhafter Reputation, diversen Verbindungen zum Umkreis von Wiktor Janukowytsch und mit Erfahrungen im Staatsdienst, die sie unter dessen Regierung gesammelt haben.
Am 29. April wurde Oleksij Ljubtschenko zum Leiter des Staatlichen Steuerdienstes ernannt. Von 2009 bis 2011 war er stellvertretender Leiter der Staatlichen Steuerverwaltung. Zur Stellvertreterin von Oleksij Ljubtschenko wurde Natalija Ruban ernannt. Sie war 2009–2010 zusammen mit Ljubtschenko ebenfalls stellvertretende Leiterin der Staatlichen Steuerverwaltung. Später arbeitete sie als stellvertretende Leiterin der Hauptverwaltung Controlling in der Präsidialadministration unter Wiktor Janukowytsch. Zu einem weiteren Stellvertreter Ljubtschenkos wurde Jewhen Olejnikow ernannt, der ein Berater von Premierminister Mykola Asarow war.
Zur Stellvertretenden Leiterin des staatlichen Verwaltungs- und Liegenschaftsamtes wurde die Generalmajorin der Miliz Marija Stozkaja ernannt. Sie war 2013–2014 stellvertretende Bürgermeisterin von Odessa und davor von 2006–2007 Regionalvertreterin des damaligen Innenministers Wassyl Zuschko, der wiederum als Wiktor Janukowytschs Vertrauensperson im Gebiet Odessa galt.
Zur Staatssekretärin im Ministerium für Umweltschutz und natürliche Ressourcen wurde Jewdokija Jarowa ernannt. Sie war zuvor Assistentin der Abgeordneten Mychajlo Opanaschtschenko (Partei der Regionen ) und des parteilosen Jakiw Besbach. Besbach genießt einen zweifelhaften Ruf, da er 2014 für die umstrittenen "Diktatur-Gesetze" gestimmt hatte und später auch gegen ein Gesetz stimmte, Externer Link: dass die ukrainische Souveränität über die besetzten Teile der Gebiete Donezk und Luhansk bekräftigen sollte.
Jewhen Kuskin wurde zum ersten stellvertretenden Leiter der Agentur für Straßen ernannt. 2010–2011 war er Stellvertreter von Finanzminister Fedir Jaroschenko im Kabinett Asarow; gegen ihn gab es Untersuchungen des Nationalen Antikorruptionsbüros der Ukraine (NABU).
Zum Leiter des Dienstes für Verkehrssicherheit wurde Jehor Prokoptschuk, der enge Verbindungen zum ehemaligen Abgeordneten Kostjantyn Ussow unterhält, gegen den laut ukrainischen NGOs mehrere Korruptionsermittlungen laufen.
Zum stellvertretenden Stabschef des Nationalen Sicherheitsrates wurde Ihor Zuprik ernannt. Nach Informationen der Anwältin Jewhenija Sakrewska soll Zuprik 2014 als Leiter einer Abteilung im Innenministerium unmittelbar mit der Entführung der Euromaidan-Aktivisten Ihor Luzenko und Jurij Werbizkyj im Januar 2014 zu tun gehabt haben. Werbizkyj war später tot aufgefunden worden; Ihor Zuprik bestreitet die Vorwürfe.
Diese Beispiele belegen, wie teils hochrangige Beamte aus der Janukowytsch-Ära im Zuge des vereinfachten Ernennungsverfahrens in den Staatsdienst zurückgekehrt sind. Dabei gibt es in der Ukraine ein öffentliches Verzeichnis von Personen, denen es untersagt ist, Ämter in staatlichen Behörden zu übernehmen. Diese Beschränkung kann von einem bis zu zehn Jahren bestehen. Sechs Jahre nach der Revolution der Würde sind diese Verbotsfristen für einige der oben erwähnten ehemaligen Staatsbeamten vermutlich ausgelaufen. Ein Blick in das Register zeigt jedoch, dass die Namen sämtlicher aufgezählten Beispiele nicht darin auftauchen – obwohl sie auch unter Janukowytsch Spitzenposten innehatten und dort aufgelistet sein müssten (selbst wenn die Beschränkungen gegen sie ausgelaufen sind). Das umfassende Problem, dass Beamte der Ära Janukowytsch die Lustration auf unterschiedlichen Wegen umgehen, bedarf jedoch einer gesonderten Analyse.
Fazit: Drohender Rückschritt im Reformprozess
Die Änderungen des Gesetzes Über den Staatsdienst , die im Rahmen eines komplexen Gesetzes Über Änderungen bei einigen Gesetzen der Ukraine hinsichtlich der Überlastung der Staatsmacht erfolgten, das Präsident Selenskyj im September 2019 unterzeichnete, legalisierten praktisch die "Säuberungen" in den Behörden und warfen die Reformen im Bereich der staatlichen Personalpolitik um viele Jahre zurück. Dieses Gesetz könnte das alte, bis zur Revolution der Würde bestehende System wiederbeleben, in dem Staatsdiener von oligarchischen Gruppen abhängig sind, die für die Ernennung "ihrer Leute" gezahlt haben. Zusammen mit der Einführung des "Sonder-Ernennungsverfahrens" im Rahmen der Quarantäne-Maßnahmen im April 2020 wurde vielen der alten Eliten somit eine Rückkehr in den Staatsdienst ermöglicht. Viele Reformer hingegen wurden aus dem Staatsdienst gedrängt. Als nächstes könnte es den Leiter des Nationalen Antikorruptionsbüros erwischen, gegen den bereits eine Kampagne läuft.
Die Öffentlichkeit und die westlichen Partner der Ukraine, die nicht wenige Mittel für die Reform des Staatsdienstes aufgewendet haben, sollten jetzt penibel den weiteren Prozess verfolgen. Schließlich hatten die von Petro Poroschenko im Rahmen des "Neuen Staatsdienstes" eingeführten Auswahlprozesse für Staatsbedienstete – auch wenn sie Nachbesserungen und Weiterentwicklungen bedurften – sichtbare Verbesserungen gebracht und dafür gesorgt, dass tatsächlich qualifizierte Kandidaten ermittelt wurden. Es gab genügend Bewerber für die Vakanzen, weil die Gesellschaft an faire Auswahlprozesse glaubte und die Anwärter Garantien und längerfristige Stabilität für ihre Arbeit sahen. Die jüngsten Neuerungen schrecken viele gut qualifizierte Bewerber jedoch ab, da sie ihre Karriere nicht riskieren wollen und sich daher nicht an den Ausschreibungen beteiligen. Das Fehlen ernstzunehmender Kandidaten wiederum macht es den Korruptionären einfacher, "ihre" Leute auf bestimmte Posten im Staatsdienst einzusetzen.
Übersetzung aus dem Russischen: Hartmut Schröder
