Einleitung
Bei seinem Ukrainebesuch Anfang Januar 2018 sprach Außenminister Sigmar Gabriel die Entsendung einer vollwertigen UN-Friedensmission in das Donezbecken (bzw. "den Donbas") als Mittel zur Lösung des Konflikts in der Ostukraine an. Die dahinterstehende Idee ist, dass eine vorübergehende internationale Verwaltung der derzeit besetzten ukrainischen Gebiete des Donbas die Bedingungen dafür schafft, diese Territorien schrittweise und friedlich unter vollständige Kiewer Kontrolle zurückzubringen. Gabriel bemerkte in Kiew darüber hinaus, dass es wünschenswert sei, noch vor den russischen Präsidentschaftswahlen im März 2018 ein entsprechendes Mandat des UN-Sicherheitsrates zu erhalten. Diese Aussagen des deutschen Vizekanzlers und ehemaligen SPD-Vorsitzenden wurden in Kiew mit Interesse aufgenommen.
Der Kreml, die UNO und der Frieden
Mit der neuen abgestimmten Position der USA, Frankreichs und Deutschlands zu einer größeren UN-Friedensmission in der Ostukraine (Norman & Barnes 2017) greift der Westen nun offiziell eine Idee auf, die bereits seit den ersten Eskalationen der Kampfhandlungen in der zweiten Jahreshälfte 2014 in Expertenkreisen kursiert. 2015 wurde die Entsendung einer Friedensmission in den Donbas von der Ukraine offiziell als ein Vorschlag zur Lösung des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine in die UNO eingebracht. In Deutschland hatte der Nürnberger Grünen-Aktivist Andrej Novak bereits Ende 2014 in englischer Sprache eine ausführliche Beschreibung und Diskussion einer möglichen UN-Mission in der Ostukraine als Lösungsmodell öffentlich gemacht. Seitdem ist der Vorschlag von anderen Beobachtern aufgegriffen worden (z. B. Melnyk & Umland 2016, Kortunov 2017, Vershbow 2018). Allerdings wurde die Idee einer großen Friedensmission zur Lösung des Ostukrainekonflikts erst seit Putins Vorschlag der Entsendung einer kleinen und leicht bewaffneten UN-Truppe zum Schutz der bereits im Einsatz befindlichen unbewaffneten OSZE-Beobachter im September 2017 (Sherr 2017) von der westlichen Diplomatie in den Rang eines nun offiziell verfolgten Ziels erhoben. Damit besteht jetzt die Möglichkeit, einen praktikablen Fahrplan zur Umsetzung der für sich genommen unrealistischen Minsker Vereinbarungen zu entwickeln und zu implementieren.
Das fundamentale Problem des Lösungsvorschlags ist freilich, dass Russland als ständiges Sicherheitsratsmitglied ein Vetorecht hat. Moskau müsste seine Zustimmung zur Entsendung nicht nur einer symbolischen, sondern auch zahlen- und ausrüstungsmäßig relevanten sowie mit einem adäquaten Mandat ausgestatteten UN-Friedensmission von mehreren tausend bzw. sogar einigen zehntausend schwerbewaffneten Blauhelmsoldaten nebst begleitender Zivilverwaltung erklären. Nicht nur wird es – selbst bei Bereitschaft des Westens, eine solche aufwändige Friedensmission vollständig über etliche Monate zu finanzieren – schwierig sein, dieses Einverständnis vom Kreml zu erhalten. Man kann davon ausgehen, dass Moskau – falls es sich überhaupt auf die Entsendung einer vollwertigen Friedensmission einlässt – versuchen wird, die politische und organisatorische Ausgestaltung eines solchen UN-Einsatzes zu beeinflussen.
Der Kreml könnte etwa darauf bestehen, als "unbeteiligter Dritter" ein eigenes Truppenkontingent zu stellen bzw. eine Einheit mit Truppen aus Verbündeten des Kremls, so etwa aus den OKSV- und EEU-Mitgliedsstaaten oder auch aus kremlfreundlichen Dritte-Welt-Ländern, in die Mission einzuschließen. Solchen russischen und/oder mit Moskau inoffiziell verbündeten Blauhelmeinheiten könnte – so wird eventuell im Kreml kalkuliert – dann ein eigenes Kontrollgebiet innerhalb der derzeit besetzten ostukrainischen Gebiete zugesprochen werden. Womöglich würde dann dieser weiterhin de facto aus dem Kreml kontrollierte Teil der heutigen sog. "Lugansker" und/oder "Donezker Volksrepublik" zum Zufluchtsort und Sammelbecken der zuhauf im Donezbecken aktiven russischen paramilitärischen Abenteurer, Extremisten, Kosaken, Söldner usw. sowie ihrer am Besatzungsregime, Kampfgeschehen und Kriegsverbrechen beteiligten ukrainischen Kollaborateure werden. Eventuell würde dann dieses Teilgebiet über längere Zeit für die Ukraine verloren bleiben.
Probleme und Chancen einer Implementierung
Wahrscheinlich werden diese oder ähnliche Zugeständnisse der Preis sein, den der Kreml fordern wird, um sein Einverständnis für eine umfassende Friedensmission im UN-Sicherheitsrat zu geben. Ein für diesen Fall wahrscheinliches Folgeproblem wäre, dass entweder die ukrainische Regierung postwendend oder aber das ukrainische Parlament bzw. die ukrainische Gesellschaft im Anschluss derartige Moskauer Bedingungen für eine russische Zustimmung zu einer UN-Mission als inakzeptabel zurückweist. Es wird für jede ukrainische Führungsfigur – ob nun Präsident, Ministerpräsident, Außenminister, Fraktionschef usw. – angesichts der aufgepeitschten Anti-Putin-Stimmung in der Ukraine schwierig sein, auch nur auf minimale Kompromissformeln im Verhandlungsprozess öffentlich einzugehen. Für viele Ukrainer wird bereits der stillschweigende Ausschluss der Krimfrage aus den Verhandlungen mit Russland und dem Westen eine solch große zu schluckende Kröte darstellen, dass wenig politischer Raum für weitere Zugeständnisse Kiews an Moskau bleiben wird.
Trotz solcher Komplikationen, mit denen die westliche Diplomatie bei der Umsetzung eines UN-Friedensplans für das Donezbecken zu kämpfen haben wird, scheint dieser Ansatz die derzeit realistischste Chance für eine Lösung des Konflikts zu sein. Wenn man einmal von der Möglichkeit eines prinzipiellen Führungs-, Regime- und/oder Politikwechsels in Moskau in den nächsten Jahren absieht, bleibt eine internationale Übergangsverwaltung und Truppenstationierung für den Donbas vermutlich als einzige Möglichkeit, eine dauerhafte Befriedung der Ostukraine sowie eine damit einhergehende Stabilisierung der Ukraine (wenn auch ohne die Krim) zu erreichen. Ein großes UN-Truppenkontingent im Donezbecken würde die geopolitische Sicherheitslage der Ukraine merklich verbessern, es dem Staat und der Zivilgesellschaft des Landes erlauben, ihre Aufmerksamkeit wieder auf den inneren Reformprozess zu konzentrieren, sowie das politische Risikoempfinden potentieller aus- und inländischer Investoren in der Ostukraine senken. Eine sich daraufhin erfolgreich reformierende und wirtschaftlich dynamisch entwickelnde Ukraine würde auf den gesamten postsowjetischen Raum ausstrahlen – eine Perspektive, die freilich auch der Hauptgrund für die Aggressivität des Kremls gegenüber der Ukraine ist.
Westliches Verhalten gegenüber Moskau
Im Lichte von Gabriels Bestreben einer baldigen Sicherheitsratsentscheidung und im Falle westlicher Bereitschaft zur Finanzierung einer großen UN-Friedensmission wird die Hauptfrage der kommenden Monate darin bestehen, wie man die russische Führung zu einem Einverständnis mit diesem UN-Missionsplan bewegen kann. Knackpunkt dabei ist, inwieweit die EU und USA im Jahr 2018 fähig sein werden, ihre Sanktionspolitik gegenüber Moskau zu koordinieren und – falls nötig – zu verschärfen. Angesichts der außenpolitischen Schwerfälligkeit der EU als Gesamtheit müssen hier womöglich einzelne Mitgliedsstaaten – allen voran Deutschland – aktiver als bisher werden und gemeinsam mit den USA eine Art "good cop-bad cop"-Strategie entwickeln.
Womöglich kann das Zuckerbrot einer schrittweisen Aufweichung der Sanktionen im Falle substantieller und dauerhafter Lageverbesserungen im Donbas neben der Peitsche einer drohenden Sanktionsverschärfung bei weiterer Eskalation oder andauernder Stagnation weiterhelfen. Welche Mittel und Signale auch immer zum Einsatz kommen: Entscheidend wird sein, ob es gelingt, die russische Führung auf einen Entwicklungspfad zu bringen, der zu einer für die Ukraine annehmbaren sowie geopolitisch nachhaltigen Lösung – und nicht nur zu einem Einfrieren – des Donbas-Konfliktes führt. Da Putin inzwischen die ältere ukrainische Forderung einer Involvierung von UN-Blauhelmen vor Ort zumindest im Ansatz aufgegriffen hat (Sherr 2017), gibt es nun womöglich die Chance, einen Prozess zu starten, der zwar schwierig und lang sein wird, aber letztlich zum Ergebnis führt.
Im Text zitierte Literatur
Making Peace in Donbas? The Role of a Peacekeeping Mission [video of a panel discussion]. In: Atlantic Council, 19. Dezember 2017. Externer Link: www.atlanticcouncil.org/events/webcasts/making-peace-in-donbas-the-role-of-a-peacekeeping-mission
Andrey Kortunov: The Price of Peace. The Parameters of a Possible Compromise in Donbass. In: Russia in Global Affairs, 3. Oktober 2017. Externer Link: eng.globalaffairs.ru/book/The-Price-of-Peace-The-Parameters-of-a-Possible-Compromise-in-Donbass-19028
Oleksiy Melnyk & Andreas Umland: Beyond the Minsk Agreements. Why and How a Combined UN/EU Peacekeeping Mission Could Disentangle the Donbas Conundrum. In: European Council on Foreign Relations, 30. März 2016. Externer Link: www.ecfr.eu/article/commentary_beyond_the_minsk_agreements
Laurence Norman & Julian E. Barnes: U.S. to Seek Russian Approval for Peacekeepers in Eastern Ukraine. In: The Wall Street Journal, 9. November 2017. Externer Link: www.wsj.com/articles/u-s-to-seek-russian-approval-for-peacekeepers-in-eastern-ukraine-1510258304
Andrej Novak: What’s Peace in the Donbas Worth to Us? In: Osteuropa-Plattform der Grünen, 4. Dezember 2014. Externer Link: https://grueneosteuropaplattform.wordpress.com/2014/12/04/whats-peace-in-the-donbas-worth-to-us-by-andrej-novak/
James Sherr: Donbas Peacekeepers Proposal a Classic Putin Gambit. In: Chatham House, 16. Oktober 2017. Externer Link: www.chathamhouse.org/expert/comment/donbas-peacekeepers-proposal-classic-putin-gambit
Alexander Vershbow: How to Bring Peace to the Donbas. (Yes, It’s Possible). In: Atlantic Council, 5. Januar 2018, Externer Link: www.atlanticcouncil.org/blogs/ukrainealert/how-to-bring-peace-to-the-donbas-yes-it-s-possible