Analyse: Externe Einflüsse auf den ukrainischen Reformprozess: Wer bekommt was, wann und wie? | Ukraine-Analysen | bpb.de

Einleitung

Berlin, Genf, Paris und Minsk waren bisher die Städte, die wir mit Bemühungen in Verbindung brachten, die Konfrontation zwischen der Ukraine und Russland bzw. zwischen der EU sowie den USA und Russland zu lösen. Seit Oktober des vergangenen Jahres findet sich auch Wien auf dieser Liste, nachdem sich eine illustre Gruppe von elder statesmen in der prächtigen Hofburg der österreichischen Hauptstadt versammelt hat – eingeladen von der Plattform "Future Business Ukraine" und dem "Deutsch-Ukrainischen Forum" (DUF). Anspielungen auf den Wiener Kongress vor 200 Jahren, auf dem die Weichen für das nächste Jahrhundert in Europa gestellt wurden, waren anscheinend nur halb im Scherz gemeint.

Eine neue europäische Ordnung

Im März 2015 wurde dann berichtet, dass die "Agentur zur Modernisierung der Ukraine" (AMU) in Wien eingetragen wurde. Gründungsmitglieder waren der französische Philosoph Bernard-Henry Lévy, der britische Konservative Lord Risby (Vorsitzender der Britisch-Ukrainischen Gesellschaft) und der deutsche CDU-Bundestagsabgeordnete und Vorsitzende der Deutsch-Ukrainischen Parlamentariergruppe Karl-Georg Wellmann. Acht Berater sollen im Auftrag der Agentur innerhalb von 200 Tagen ein Reformprogramm für die Ukraine erarbeiten. Ursprünglich war der Beirat mit Włodzimierz Cimoszewicz, Laurence Parisot, Bernard Kouchner, Lord Mandelson, Lord Macdonald, Peer Steinbrück, Günter Verheugen und Rupert Scholz namhaft besetzt. Nach öffentlicher und interner Kritik seitens des Bundeskanzleramtes hat Steinbrück inzwischen verkündet, er werde erst einmal "innehalten", Rupert Scholz sagte seine Teilnahme endgültig ab.

Evhen Vorobyov vom polnischen Think-Tank PISM gehörte zu den Ersten, die die AMU als "Augenwischerei" bezeichneten. Die Agentur, mehrere Wiener Konferenzen und der Beirat werden von dem ukrainischen Milliardär Dmytro Firtasch gesponsert. Firtasch ist derzeit in Wien ansässig, ihm droht eine Auslieferung in die USA, über die das Wiener Bezirksgericht am 30. April ein Urteil fällen wird. Im März 2014 hatte Firtasch eine Kaution von 125 Millionen Euro hinterlegt, nachdem er von den österreichischen Behörden aufgrund von Bestechungsvorwürfen durch US-amerikanische Strafverfolger verhaftet worden war (allerdings geht es hier um ein Indien-Geschäft, nicht um die Ukraine).

Firtasch hat zu den wichtigsten Unterstützern Wiktor Janukowitschs im Präsidentschaftswahlkampf 2010 gehört und konnte nach dessen Wahlsieg seinen Einfluss in der Chemie- und Düngemittelindustrie deutlich ausweiten. Recherchen von Reuters demonstrierten überzeugend, dass Firtasch in den 2000er Jahren von Gazprom-Gasverkäufen weit unter dem Marktpreis profitiert und gleichzeitig als Mittelsmann für Russland in der Ukraine fungiert hatte. Deswegen bezeichneten Maidan-AktivistInnen wie Switlana Salischtschuk und Serhij Leschtschenko, die inzwischen zu Abgeordneten der Rada gewählt worden sind, Firtaschs Aufruf zur Erstellung eines europäischen Marshall-Plans in Höhe von 300 Milliarden Euro als PR-Gag, der dazu dienen solle, Firtaschs Ansehen im Westen reinzuwaschen. Die offensichtliche Diskrepanz zwischen Firtaschs hehren Absichten für die Ukraine und seiner Persönlichkeit veranlassten einige Mitglieder des AMU-Vorstandes zu wohlüberlegter Wortakrobatik. So bezeichnen der britische Lord und die deutschen Parlamentarier Firtasch konsequent als Vorsitzenden des ukrainischen Arbeitgeberverbandes. Bernard-Henry Lévy begab sich sogar auf einen Exkurs in die Philosophie und erläuterte, dass ihm die Schule von Emmanuel Levinas besonders nahe läge, weil hier ethische Aspekte wirtschaftlichen Handelns im Vordergrund stünden.

Firtasch ist nicht der einzige, der sich für einen Marshall-Plan für die Ukraine ausspricht. George Soros, der in Ungarn geborene Financier und Philanthrop, forderte ein 50 Mrd. US-Dollar schweres Hilfspaket für die Ukraine, das im ersten Quartal 2015 von der EU ins Leben gerufen werden soll. Beide Vorschläge unterscheiden sich wesentlich, nicht nur weil Firtasch sechsmal höher angesetzt hat (was vielleicht auch als Anspielung auf Junckers Investitionsplan zu lesen ist). Soros plädiert für einen zweigleisigen Ansatz, mit Sanktionen gegen Russland als notwendiges Übel bei gleichzeitiger weitreichender finanzieller Unterstützung für die Ukraine. Firtasch hingegen beschreibt Sanktionen und die Lieferung defensiver Waffen an die Ukraine als "dumm". Außerdem sollten sich seiner Meinung nach auch russische Investoren gleichberechtigt am Hilfspakt beteiligen.

Firtasch im deutschen Kontext

Der alleinige Fokus auf die Person Firtasch verstellt jedoch den Blick auf einige wesentliche Aspekte des Reformvorhabens. Die Organisation und die Agenda der Wiener Konferenzen, die den Weg für die AMU geebnet haben, wurden laut Webseitendokumentation zum Großteil an das Deutsch-Ukrainische Forum (DUF) delegiert. Dessen Vorstandsbesetzung spricht dafür, dass bei AMU die Positionen der wichtigsten Nichtregierungsorganisationen in den deutsch-russischen Beziehungen hinlänglich vertreten sein werden. Der Vorsitzende des DUF, Rainer Lindner, ist in Personalunion Direktor des "Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft", die die Sanktionspolitik der Bundeskanzlerin konsequent kritisiert hat. Ein weiteres Ausschussmitglied ist Alexander Rahr, Lobbyist für Wintershall und Forschungsdirektor des "Deutsch-Russischen Forums" (DRF). Matthias Platzeck, Vorsitzender des DRF, bezeichnete es als ehrenwerte Aufgabe, beim Wiederaufbau der Ukraine helfen zu können, und betonte, dass auch Oligarchen ihren Teil dazu beitragen müssten. Firtasch kündigte an, dass 25 % des Marshall-Plans für die Ukraine von russischen Investoren getragen werden sollten. Zumindest von dieser Warte erscheint die Anbindung von Akteuren wie dem Ost-Ausschuss und dem DRF nachvollziehbar. Oberflächlich könnte man die AMU als eine Versöhnungsgeste, als Teil der vielbeschworenen gesichtswahrenden Exit-Strategie für Russland auslegen. Aber tatsächlich ist nicht plausibel, wie ein Land, welches sich geradezu in einem Prozess umfassender Demodernisierung befindet, zur Modernisierung der Ukraine beitragen kann. Außerdem betonen WissenschaftlerInnen wie Margarita Balmaceda, dass Russland in der Vergangenheit die Energieabhängigkeit der Ukraine bewusst als eine Form von transnationaler Patronage eingesetzt hat, um die ökonomische und die politische Elite des Landes zu korrumpieren. Sanktionen waren ein bestimmendes Element russischer Außenwirtschaftspolitik in den Jahren 2013 und 2014. Wie diese Politik von Zuckerbrot und Peitsche ohne einen grundlegenden Kurswechsel in Moskau mit EU-Konditionalität kompatibel sein soll, bleibt offen. Im Gegenteil könnte auch argumentiert werden, dass Russland anstelle von Investitionen und Krediten Reparationszahlungen für die Kriegsschäden leisten sollte, die in der Ostukraine entstanden sind.

Gleichzeitig bedeutet die wachsende Zusammenarbeit des DRF mit dem vom russischen Eisenbahn-Tycoon Wladimir Jakunin gegründeten "Dialog der Zivilisationen", einem jährlich auf Rhodos stattfindenden Forum (die Organisation ist in Wien registriert, der ehemalige österreichische Kanzler Alfred Gusenbauer ist Vorsitzender), nichts Gutes für die Ukraine. Auf einer DRF-Konferenz in Berlin beschuldigte Jakunin, der zu diesem Zeitpunkt bereits auf der Sanktionsliste der USA stand, den Westen eines "vulgären Ethnofaschismus" und bei einer öffentlichen Vorlesung im März in Sankt Petersburg verkündete er, dass Korruption eben "ein unabdingbarer Bestandteil der Globalisierung" sei. Bei der jährlichen Konferenz auf Rhodos steht eine multipolare Welt im Vordergrund, ideologisch ist dieser Ansatz von Jakunin sicherlich nichts weniger als ein Gegenentwurf zur Troika, die sich im Laufe der Eurokrise herauskristallisiert hat. Günther Verheugen, Vize-Vorsitzender des DUF, war für Štefan Füle eingesprungen, der seine Absage damit begründete, dass die Ukraine schon genug Modernisierungsprogramme und die EU-Kommission Vorrang habe sowie vor allem damit, dass die Initiative von der ukrainischen Regierung ausgehen sollte.

Die Rahmenbedinungen

Der Beirat der AMU nimmt gerade erst seine Arbeit auf, aber die zwei Memoranden, die auf der DUF-Website nach den Konferenzen im Oktober und November veröffentlicht wurden, geben zumindest eine grobe Richtung vor. Das erste Memorandum setzt den Rahmen, in dem die acht Senior-Berater ihre Vorschläge für Integration, Wirtschaft, Handel, Verfassungsreformen, Polizei und Justiz, Gesundheit, Korruptionsbekämpfung, öffentliche Finanzen und Steuern darlegen werden. Unter diesen weitgefassten Thesen finden sich eine politische Lösung der Ukraine-Krise gemäß dem Minsker Abkommen, Kredite für die Ukraine von der EU und Russland (beide Kreditgeber sollen dabei gleichberechtigt sein), ein von der EU und der Eurasischen Union ausgehandelter gemeinsamer Wirtschaftsraum von Lissabon bis Wladiwostok, ein blockfreier Militärstatus der Ukraine, die Modernisierung des Gastransportsystems der Ukraine, die von einem trilateralen Konsortium geleitet wird (EU, Russland und die Ukraine), und eine konsequente Dezentralisierung der Ukraine. Weitere Punkte sind eine graduelle Rücknahme der Sanktionen gegen Russland und eine gemeinsame russisch-ukrainische Kommission für schwierige historische und politische Fragen. Das Framing dieser Positionen signalisiert somit vornehmlich eine diskursive Koalition zwischen Firtasch, deutschen Wirtschaftsvertretern sowie Anhängern der Ostpolitik, verstanden als Appeasement-Politik (Sigmar Gabriel plädiert beispielsweise noch immer für eine "Modernisierungspartnerschaft" mit Russland), und teilweise auch der Verhandlungsposition Russlands bei den Minsker Gesprächen, weniger jedoch mit der der Ukraine.

Trotz aller angeführten Bedenken gegenüber der Person Firtaschs ist es theoretisch immer noch denkbar, dass dieser sich vom Räuberbaron zum Modernisierungsmäzen wandelt und die acht Berater, die alle über langjährige Erfahrung in den jeweiligen Politikbereichen verfügen, eine unabhängige Reformagenda aufstellen. Dennoch sind jetzt schon mindestens drei Problembereiche zu identifizieren.

1. Parallele Außenpolitik eines neuen "transnational advocacy network"?

Zunächst einmal waren weder die österreichische Regierung noch das deutsche Bundeskanzleramt über das Auftreten der AMU erfreut. Eine deutsche Regierungsquelle erklärte, dass sie einen Beirat präferiert hätte, der von der ukrainischen Regierung initiiert wurde – und nicht von einem Oligarchen.

Zudem zeigt sich die deutsche Regierung aufgrund ihrer Austeritätspolitik skeptisch gegenüber einer übermäßigen Finanzspritze. Erich Vad, ehemaliger Sicherheitsberater der Bundeskanzlerin, erklärte vor kurzem einem Münchner Publikum, dass die Erfahrung mit Griechenland zudem gezeigt habe, dass der Nutzen von großangelegten Finanzspritzen marginal sei, solange die institutionellen Rahmenbedingungen es nicht erlauben, diese adäquat zu absorbieren.

Auf einer abstrakteren Ebene stellt die AMU die Grundannahme des außenpolitischen Realismus in Frage, nach der es bei internationalen Beziehungen hauptsächlich um Staaten und Regierungen geht. Anders gesagt: Die AMU und ihre unabhängige Agenda der Wirtschaftsdiplomatie in Form einer transnationalen Akteurskoalition stellen das bisher praktizierte Prärogativ der französischen, deutschen und ukrainischen Regierungen in Frage.

2. Mangelnde frühzeitige Einbindung von ukrainischen Reformakteuren in Regierung und Zivilgesellschaft

Zweitens unterscheidet sich die AMU von anderen Initiativen, die sich mit Reformprogrammen für die Ukraine befassen, insbesondere dadurch, dass ukrainische Reformakteure nicht frühzeitig teilhabend mit einbezogen wurden, wobei regionalspezifisches Wissen und lokale Kapazitäten für die Umsetzung und Kontrolle von Regeltransfers, wie sie die AMU vorsieht, unabdingbar sind. Zwar waren der ehemalige Präsident Juschtschenko, der ehemalige Minister für Brennstoff und Energiewirtschaft Bojko sowie Kiews Bürgermeister Klitschko in Wien. Diese zeichnen sich jedoch eher durch ihre Bekanntschaft mit Firtasch aus, während tatsächliche Reformer fehlten. Derzeit am aktivsten ist wohl das "Reanimation Package of Reforms", bei dem es sich um eine große Reformkoalition handelt, die während des Maidans entstanden ist, inzwischen über eine ausgearbeitete Reformagenda verfügt und bemüht ist, diese legislativ umzusetzen. Weiterhin könnte man auch die "politische Dezentralisierungsinitiative" nennen, eine Debatte, die im Februar 2014 von Roger B. Myerson, Wirtschaftsnobelpreisträger 2007, und dem Wirtschaftswissenschaftler Tymofiy Mylovanov ins Leben gerufen wurde. Ebenfalls aktiv ist "Vox Ukraine", ein loses Netzwerk von im Westen ausgebildeten Wirtschaftswissenschaftlern ukrainischer Herkunft, oder die "Nestor Gruppe", die aus ukrainischen Wissenschaftlern, zivilgesellschaftlichen Aktivisten und Politikberatern besteht. Außerdem hat die Jazenjuk-Regierung vier freiwillige Berater berufen (Daron Acemoglu, Anders Aslund, Oleh Havrylyshyn und Basil Kalymon), die die Ukraine bei Einsparungsprogrammen beraten haben.

Die AMU ist in einigen Aspekten anders. Sie ist weniger akademisch ausgerichtet und stärker an der Praxiserfahrung von Politikern interessiert, weniger in der ukrainischen innenpolitischen Reformdebatte verwurzelt und weniger kohärent, was die Ansichten ihrer Mitglieder angeht. Ein Beispiel für die divergierenden Ansichten war Bernard-Henri Lévys Erklärung während der ersten Wiener Konferenz, wonach "die Diskussion über sprachlichen Nationalismus eine verrückte Diskussion" sei, "an der sich die Intellektuellen Europas nicht hätten beteiligen sollen", wohingegen im ersten Memorandum festgehalten worden war, dass die "russischsprachige Bevölkerung" durch die ukrainische Regierung vor "radikalen Gruppen" geschützt werden müsse.

Ähnlich der inzwischen zurückgetretene Rupert Scholz, der 2012 noch die EU für ihre überraschende und unbegründete "Beckmesserei" gegenüber Ungarns Verfassungsreform kritisiert und für die nationale Souveränität in Verfassungsfragen plädiert hatte. Zwar argumentierte er in dem Bewusstsein, dass der Begriff Föderalisierung in der Ukraine negativ belegt sei. Dennoch scheint das von ihm gewählte Beispiel der deutschen Wiedervereinigung und der Eingliederung der zentralistischen DDR in die föderal organisierte Bundesrepublik als wenig überzeugend, weil Russland selbst im Fall einer anhaltenden Waffenruhe über genügend nicht-militärische Mittel verfügt, um die gewonnenen Rechte der selbsternannten Volksrepubliken nach einer Devolution gerade nicht zu einem steigenden integrierenden Pflichtbewusstsein gegenüber dem Zentrum werden zu lassen. Spannung dürfte es auch mit Personen wie Lord Mandelson geben, der Kontakte zu russischen Oligarchen wie Oleg Deripaska pflegt, wohingegen die ehemalige Präsidentin des französischen Arbeitgeberverbandes Laurence Parisot dazu aufrief, dass sich "Europa vereint hinter die Ukraine stellen sollte, um russischen Bestrebungen entgegenzutreten". Und zuletzt ist die Beratergruppe insgesamt enger an europäische Interessengruppen gebunden, als dies bei anderen Reformgremien der Fall gewesen ist.

3. Fehlender Elitenkonsens

Drittens hat die Transformationserfahrung anderer postkommunistischer Länder gezeigt, dass ein Elitenkonsens für Reformen unabdingbar ist. Zunächst wurde die AMU als gemeinsame Bemühung der Oligarchen Dmytro Firtasch, Rinat Achmetow und Wiktor Pintschuk dargestellt. Achmetow und Pintschuk distanzierten sich jedoch schnell öffentlich von der Agentur. In einer Pressemitteilung, die von Achmetows Holding "System Capital Management" herausgegeben wurde, bekundet er, lediglich Interesse am "Wiederaufbau des Donbas" zu haben. Seine Einstellung ist insofern nachvollziehbar, als Achmetow dort sein Wirtschaftsimperium aufgebaut hat, wo auch Wiktor Janukowitsch und die Partei der Regionen ihre Machtbasis hatten. Obwohl Achmetow anfangs separatistische Bestrebungen in Donezk als Trumpfkarte gegen die neue Interimsregierung in Kiew eingesetzt hat, wurde der Oligarch zu einer zentralen Figur, um die Kontrolle der Regierung über Mariupol am Asowschen Meer aufrechtzuerhalten. Die De-facto-Kontrolle der selbsternannten Volksrepublik stellt jedoch zunehmend eine Bedrohung für seine Aktiva dar. Achmetow spielt, was die humanitäre Hilfe betrifft, nach wie vor eine wichtige Rolle.

Der Oligarch Wiktor Pintschuk, Schwiegersohn des zweiten Präsidenten der Ukraine Leonid Kutschma (und ein Philanthrop, der für sein Kunstzentrum in Kiew bekannt ist), hat die neue Regierung in einem Leitartikel als reformerisch und pro-europäisch bezeichnet (wohingegen Firtasch die Regierung als schlecht abtut). Pintschuk forderte die internationale Gemeinschaft auf, "tough love" gegenüber der Ukraine zu zeigen und nicht gutgläubig auf den deklarierten Willen der Regierung zu bauen. So sollten IWF- und EU-Kredite streng an Konditionalität gebunden sein. Während also Achmetow nur an regionalem Wiederaufbau Interesse gezeigt hat, ist Pintschuks Konditionalitätsansatz kaum mit Firtaschs Grundsatz "from Russia with love" vereinbar. Im Gegenteil liegt geradezu die Vermutung nahe, dass er mit der Agentur versucht, möglichst viel Kontrolle über Finanzströme seitens der EU und des IWF zu bekommen.

Igor Kolomojskij, Gouverneur von Dnipropetrowsk, machte aus seiner Abneigung gegen die AMU von Anfang an keinen Hehl, indem er falsche PR-Mitteilungen verbreitete, die die Agentur diskreditierten. Kolomojskij finanziert private Freiwilligenbataillone, die im Donbas kämpfen, und profitiert angeblich vom Kriegshaushalt der Ukraine. Derzeit befindet er sich in einem Machtkampf mit Poroschenko und einigen Parlamentariern um die Kontrolle der Ölunternehmen Ukrtransnafta und Ukrnafta. Außerdem verschärft sich Kolomojskijs Konflikt mit Pintuschuk, der ursächlich auf die Privatisierung des Unternehmens Ukrrudprom zurückgeht.

Wie zugespitzt die Lage zwischen verschiedenen oligarchischen Gruppen ist, zeigt auch der Fall Euronews. Die Ukraine hatte dem ukrainischsprachigen Dienst des Senders die Lizenz entzogen, vorgeblich wegen rechtlicher Probleme. Eigentlicher Grund war wohl jedoch, dass Firtasch finanzielle Kontrolle über den ukrainischen Dienst erlangt hatte. Während das Argument, Oligarchen müssten einen Beitrag zur Reform leisten, allgemein gesprochen richtig sein mag, hat die AMU nur die Unterstützung eines Oligarchen, während mindestens drei andere vergrätzt wurden.

Insgesamt könnte das Unterfangen somit zu einer Partnerschaft für Neopatrimonialisierung werden, anstatt der Ukraine einen Modernisierungsanschub zu geben. Um es mit Thomas Carothers zu halten: Die Mission ist entscheidend, zuweilen hapert es jedoch bei den Missionaren.

Übersetzung aus dem Englischen: Christina Riek