Die Korruptionsproblematik im ukrainischen Hochschulsystem
Mit der Unabhängigkeit der Ukraine ging nach 1991 ein tiefgreifender Reformbedarf des Hochschulsystems einher – drängende Aufgabe war die Anpassung an die neuen Bedingungen von Marktwirtschaft, Demokratie und globaler Wissensgesellschaft. Das Land befand sich allerdings über weite Strecken der 1990er Jahre in einer wirtschaftlichen Krisensituation, die dringend notwendige Reformen verhinderte. Stattdessen musste der Bildungsetat Kürzungen von bis zu 400 % hinnehmen. Darunter litten allen voran die Lehrkräfte, deren Gehälter nicht einmal zur Existenzsicherung reichten und die nicht selten für längere Zeiträume gar nicht ausgezahlt wurden. Gleichzeitig stiegen die Studierendenzahlen stark an und das Studium geriet immer mehr zur sozialen Norm. Um den Hochschulbetrieb in dieser Situation überhaupt zu ermöglichen, entwickelten die Hochschulen formelle Strategien und erhoben z. B. Studiengebühren, setzten aber gleichzeitig auch auf informelle Lösungen und forderten zunehmend Bestechungszahlungen und Dienstleistungen von den Studierenden ein. Korruption gehörte bald an vielen Hochschulen zum Studienalltag und wurde als Notwendigkeit oder gar Normalität betrachtet. In Umfragen wird das Bildungswesen regelmäßig als einer der am meisten von Korruption betroffenen Bereiche des Landes genannt. Laut aktueller Studien hat rund ein Drittel aller Studierenden persönlich Erfahrungen mit Korruption während des Studiums gemacht. Korruption tritt nicht nur im administrativen Bereich auf, sondern auch bei der Hochschulzulassung und im Studienverlauf bzw. nach dem Studium: Studierende bezahlen Geld für bessere Prüfungsnoten oder gar Diplome. Um an einer prestigeträchtigen Hochschule einen "kostenlosen" Studienplatz zu erhalten, wurden im letzten Jahrzehnt an einigen Universitäten Bestechungssummen von bis zu 10.000€ pro Student gezahlt, die jährlich aufgewendeten informellen Zahlungen summierten sich nach Schätzungen auf bis zu 130 Mio. €. An vielen Hochschulen existierten sogenannte "Rektorenlisten", auf die man durch Beziehungen oder Bestechung gelangte und dank derer man garantiert an der Hochschule zugelassen wurde. In einem bekannten Fall wurden 2006 an einer Kiewer Universität von 120 Studienplätzen 96 bereits im Voraus über die Listenplätze vergeben. Bewerber aus einkommensschwachen Haushalten oder ländlichen Gebieten ohne Beziehungen zur Hochschuladministration hatten durch dieses systematisch intransparente System kaum Chancen, einen Studienplatz an einer guten Universität zu erlangen.
Einführung der Unabhängigen Externen Prüfung und erste Erfolge
Etwa mit der Jahrtausendwende begann die Ukraine, wie viele andere postsowjetische Länder, den Hochschulzugang neu zu regeln. Dies war auch deshalb notwendig, um die Studienplatzvergabe für die in einer Dekade um das Zweieinhalbfache gestiegenen Studierendenzahlen effektiver zu gestalten – fast alle Schulabgänger nahmen mittlerweile ein Studium auf. In der Ukraine ging die Initiative allerdings nicht vom Staat aus, sondern die International Renaissance Foundation (IRF), die zum Open Society Netzwerk von George Soros gehört, begann ab 1999 gegen Korruption bei der Studienplatzvergabe vorzugehen. IRF entwickelte ein neues Auswahlverfahren, das ähnlich dem deutschen Abitur am Ende der Schulzeit absolviert wird, gleichzeitig als Hochschulzulassung dient und so die Auswahlprüfungen an den Hochschulen überflüssig macht. Anfangs akzeptierte nur eine Handvoll progressiver, sich an westlichen Standards orientierender Hochschulen das neue Zulassungsverfahren. Der Großteil der ukrainischen Universitäten sprach sich dagegen aus, da sie auf informelle Einnahmen nicht verzichten wollten. Nach der Orangen Revolution befürworteten sowohl der neue Präsident Viktor Juschtschenko als insbesondere auch Bildungsminister Iwan Wakartschuk das neue Prüfungssystem und sie setzten sich mit ihrer Forderung nach einem landesweiten Verfahren gegen die Rektoren durch. 2005 wurde das Ukrainische Zentrum zur Evaluation der Bildungsqualität (UCEQA) gegründet und löste die Renaissance-Stiftung bei der Durchführung der Examen ab. Durch einen Präsidentenerlass wurde die Unabhängige Externe Prüfung (in der Ukraine als ZNO bekannt) schließlich 2008 landesweit als alleiniges Hochschulzulassungskriterium eingeführt. Die Abiturienten bewarben sich von nun an mit den Testergebnissen an bis zu fünf Universitäten und diese nahmen die Bewerber mit den besten Abschlüssen auf. Tatsächlich zeigte sich bereits kurz nach der Einführung, dass die Korruption signifikant zurückging: In Umfragen des renommierten Kiewer Internationalen Instituts für Soziologie berichtete 2007 vor der Einführung noch jeder fünfte Abiturient von persönlichen Erfahrungen mit Korruption während des Auswahlprozesses – nach der landesweiten Einführung 2008 nur noch jeder zwanzigste Abiturient. Berücksichtigt man nur die ZNO-Prüfung (ohne den anschließenden Immatrikulationsprozess, bei dem es teilweise weiterhin zu Unregelmäßigkeiten kommt), machte 2008 lediglich 1 % der Abiturienten Korruptionserfahrungen während ihrer Prüfung. Ein weiterer Indikator dafür, dass die Korruption gesunken ist, ist der Anteil von Studierenden aus ländlichen Regionen, der insbesondere an den prestigeträchtigen Hochschulen in den Universitätszentren des Landes stark anstieg. Unabhängige zivilgesellschaftliche Organisationen wie OPORA oder das Wählerkomitee der Ukraine, die ansonsten Wahlbeobachtungsfunktionen im Land wahrnehmen, erstellen jährliche Monitoringberichte auf Grundlage der Erfahrungen ihrer entsendeten Beobachter. Diese protokollieren in der Regel einige Verfahrensprobleme, stellen aber grundsätzlich kaum Verstöße im Zusammenhang mit Korruption fest.
Das Examen in den Augen der Bevölkerung
Auch wenn es vor allem in den ersten Jahren einige Probleme wie z. B. fehlerhafte Tests gab, ist das ZNO ein in der Ukraine bis heute einmaliger Erfolg, weder Antikorruptionskampagnen noch andere tiefgreifende Bildungsreformen waren derart erfolgreich. Dieser Erfolg wirkt sich auch positiv auf die Einstellung der Bevölkerung aus, und das in einem Land, in dem Reformen meist mit einer gewissen Skepsis begegnet wird und in dem das Bildungswesen insgesamt nach wie vor oft als korrupt empfunden wird. Das ZNO schneidet in der öffentlichen Meinung sehr gut ab: Umfragen der renommierten Stiftung Demokratische Initiative zeigen ein hohes Vertrauen in das Testverfahren und belegen den Rückhalt in der Bevölkerung: 2013 befürworteten 53,4 % der Gesamtbevölkerung die Reform, während nur 24,9 % sich dagegen aussprachen. In den direkt betroffenen Zielgruppen (Eltern, Abiturienten, Studierende) ist die Zustimmung mit 65 % sogar noch höher, während 24 % sich dagegen aussprechen. Über die Hälfte (57,5 %) der Zielgruppe ist der Meinung, dass durch das ZNO die Korruption im Hochschulzulassungsprozess gesenkt wurde, ein gutes Viertel (27,7 %) sieht das nicht so. Aussagekräftig sind auch die Antworten auf die Frage, wo es am ehesten zu Korruption kommt: Abiturprüfungen an den Schulen, unabhängiges ZNO oder Aufnahmeprüfungen der Universitäten. Fast drei Viertel der Zielgruppe sind der Ansicht, dass es die meiste Korruption bei universitären Aufnahmetests gibt, knapp die Hälfte meint, dass Korruption eher während der Abiturprüfungen auftritt, und etwa ein Viertel glaubt, dass es während des ZNO zu Korruption kommt. Das unabhängige Examen wird also als der am wenigsten von Korruption befallene Auswahlmechanismus empfunden. Auch mit der Durchführung des Examens, die in anderen postsowjetischen Ländern wie z. B. Russland große Probleme bereitet, zeigen sich zwei Drittel der ukrainischen Zielgruppe zufrieden.
Die Degradierung des ZNO unter Tabatschnyk
Mit Präsident Wiktor Janukowytsch und dem von ihm ernannten Bildungsminister Dmytro Tabatschnyk gelangten 2010 zwei erklärte Gegner des Examens an die Macht. Obwohl die Einführung des ZNO sich als großer Erfolg erwiesen hatte und sie großen Zuspruch in der Bevölkerung genoss, wurde das Examen unter dem neuen Minister sukzessiv wieder zurückgefahren. Der langjährige UCEQA-Direktor Ihor Likartschuk wurde Anfang 2011 entlassen – offiziell aufgrund von Problemen bei der Administration der Tests; inoffiziell hieß es, er habe dem Drängen einiger hochrangiger Personen nicht nachgeben und deren Sprösslingen gute Testergebnisse ausstellen wollen. Um mehr Kontrolle über das UCEQA zu erhalten, ersetzte das Ministerium ihn durch eine weniger kritische Nachfolgerin aus den eigenen Reihen – Iryna Saizewa, die sich zuvor als Vizebildungsministerin unter Tabatschnyk als ZNO-Gegnerin profiliert hat. Zu weitaus größeren negativen Auswirkungen führte jedoch die Tatsache, dass die Zulassungskriterien verändert und zahlreiche Schlupflöcher für informelle Einflussnahme geschaffen wurden. Neben der ZNO-Note, die sich aus drei Prüfungsfächern mit jeweils bis zu 200 Punkten zusammensetzt, wird nun auch die durchschnittliche Schulabschlussnote mit ebenfalls bis zu 200 Punkten berücksichtigt. Kurz nachdem Tabatschnyk diese Novelle bekanntgab, wurde ein Anstieg beim Kauf von Zeugnisheften in Höhe von 30–40 % verzeichnet. Dieser lässt darauf schließen, dass Zeugnisse gegen eine entsprechende Bestechung verbessert wurden. Das lässt sich auch in Zahlen belegen: Der Anteil der "Medaillisten", so werden die besten Abiturienten genannt, hat sich seither mehr als verdoppelt: Gab es 2009 noch 4,6 % Medaillisten, stieg ihr Anteil bis 2011 auf 8,1 % und in einigen Regionen sogar auf 14 %. Allein durch bessere schulische Leistungen ist ein solcher Anstieg innerhalb dieser kurzen Zeit nicht zu erklären – durch Bestechungsleistungen jedoch schon. Laut ukrainischen Medienberichten kann man Schulnoten für 300–500€ umschreiben lassen und somit die Chancen auf einen Studienplatz wesentlich verbessern. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, an den Schulolympiaden teilzunehmen, die als Bonus bei der Bewerberauswahl zählen. Ursprünglich erhielten die Sieger der Olympiaden das Privileg, sich unabhängig von ihrem ZNO-Ergebnis an jeder beliebigen Hochschule einschreiben zu können. Das führte jedoch zu viel Unmut, da in einigen beliebten Studiengängen nur noch Olympiadengewinner studierten und selbst die besten ZNO-Absolventen keine Möglichkeit besaßen, in diesen Fächern zu studieren. Zudem gelten die Olympiaden als korrupt, insbesondere seit die Tochter des Vize-Bildungsministers 2011 gleich zwei Olympiaden gewann, bis dato eine einmalige "Leistung". 2012 wurde dieses Privileg abgeschafft und seither erhalten Erstplatzierte 50 zusätzliche Punkte, Zweitplatzierte 40 und Drittplatzierte 30, also immer noch einen Bonus, der allerdings nicht mehr so gewichtig ausfällt. Einen weiteren Mechanismus stellt die Gewährung von Privilegien an ausgewählte Gruppen dar. In weiten Teilen des Landes stieß das populistische Vorgehen Janukowytschs im Frühjahr 2012, Kinder von Schachtarbeitern ohne Berücksichtigung ihrer ZNO- oder Schulnoten bevorzugt zu Universitäten zuzulassen, auf Kritik. Der Präsident zielte mit dieser Kampagne darauf ab, sich für die bevorstehenden Parlamentswahlen Stimmen im bevölkerungsreichen Osten des Landes zu sichern. Andere Gruppen, wie z. B. Invaliden, Waisen, Kinder von Tschernobyl-Opfern oder Armeeangehörigen, werden ebenfalls bevorzugt behandelt. Bescheinigungen über einen solchen Status können allerdings für 1.500–2.000€ relativ einfach illegal gekauft werden – ein plötzlicher Anstieg von Studierenden mit Waisen-/Invalidenstatus etc. an den Hochschulen war die Folge. Obwohl diese und einige weitere Maßnahmen des Bildungsministeriums zu einem Rollback geführt und der Korruption wieder Tür und Tor geöffnet haben, wirbt der Minister selbst in der Öffentlichkeit gerne mit dem Erfolg seiner Politik. Auf einer Pressekonferenz Ende Juli 2013 sagte er, es sei sein Verdienst, dass Korruption bei der Vergabe von Studienplätzen endgültig besiegt sei. Dabei war nur wenige Tage zuvor der Rektor der renommierten Nationalen Universität für Steuerwesen, Petro Melnyk, auf frischer Tat ertappt worden, als er von zwei Eltern Bestechungsgelder in Höhe von umgerechnet 4.000€ und 8.000€ annahm, um deren Kinder an seiner Universität zuzulassen. Da innerhalb kürzester Zeit sechs weitere Korruptionsskandale bekannt wurden, forderte die Opposition abermals die Absetzung des Ministers. Dieser habe die Korruption entweder nicht unter Kontrolle oder stehe gar selbst an der "Spitze der Korruptionspyramide", so der Vorwurf.
Zukunftsperspektiven: Die Rolle des ZNO in der aktuellen Reformdebatte
Seit Jahren wird eine emotional aufgeladene Debatte zur Neuausrichtung der ukrainischen Hochschulpolitik geführt, dies wird an keinem Gegenstand so deutlich wie am neuen Hochschulgesetz. Gegenwärtig sind im Parlament drei Gesetzesentwürfe registriert und es ist äußerst unklar, welcher letztlich verabschiedet wird, da sich bisher für keinen der Entwürfe eine Parlamentsmehrheit abzeichnet. Eine zentrale Position innerhalb der Gesetzesentwürfe nimmt das ZNO ein. Da dessen Rolle in den drei Fassungen allerdings sehr unterschiedlich definiert wird, hängt die Zukunft des Examens maßgeblich davon ab, welche Version sich letztlich durchsetzt. Den Entwurf der Partei der Regionen haben drei konservative Hochschulrektoren verfasst. Es ist daher nicht verwunderlich, dass dieser vor allem den Interessen der Rektorenlobby nachkommt, die sich tiefgreifenden Reformen verweigert und das ZNO weiter nivellieren will, um selbst wieder die Kontrolle über den lukrativen Auswahlprozess zu erlangen. Ihr Text sieht vor, das ZNO nur noch für kostenfreie Studienplätze zur Bedingung zu machen, wer dazu bereit ist, Studiengebühren zu zahlen, benötigte das Examen dann nicht mehr. Das würde bedeuten, dass keine Mindeststandards zur Aufnahme eines Studiums mehr nötig wären, und ginge letztlich zu Lasten der Qualität. Zudem sieht dieser Entwurf vor, den 116 Universitäten mit dem Status "Nationale Universität" wieder das Recht auf eigene Auswahlprüfungen einzuräumen, was de facto zu einer Situation wie vor der Einführung des ZNO und damit zu einem Anstieg der Korruption führen würde. Seit Bekanntwerden dieses Gesetzesvorschlags gibt es daher auch heftigen Protest von Studentengruppen. Als Gegenkonzept haben die Oppositionsparteien einen gemeinsamen Entwurf entwickelt, der sich eher an westlichen Modellen der Hochschulgovernance orientiert und die Rolle des ZNO stärken will. Zusätzlich zum ZNO soll ein analoger "akademischer Kompetenztest" eingeführt werden, der weniger den Wissensstand, sondern vielmehr die für ein erfolgreiches Studium notwendigen Kompetenzen erfasst. Der Entwurf sieht außerdem ein weiteres unabhängiges Examen am Studienende zur Qualitätssicherung vor. Die Opposition erhofft sich davon, Korruption auch im universitären Lehrbetrieb zu senken. Weiterhin sollen sämtliche Ausnahmeregelungen und Privilegien im Auswahlprozess wegfallen, um Schlupflöcher wieder zu schließen. Stattdessen will man sozial benachteiligte Personen mit Stipendien unterstützen. Der dritte Entwurf stammt von einer Gruppe aus Bildungsexperten, zivilgesellschaftlichen Initiativen und Studierenden und gilt aufgrund dieses Zustandekommens und der Berücksichtigung vieler Interessen als konsensfähig. Er genießt auch in der Öffentlichkeit den stärksten Rückhalt. Das ZNO bleibt laut diesem Entwurf das entscheidende Auswahlkriterium, den Hochschulen werden allerdings mehr Freiräume eingeräumt, beispielsweise bei der Festsetzung und Gewichtung der Prüfungsfächer; die Abiturdurchschnittsnote wird zu 10 % berücksichtigt und für einzelne Fächer wie Kunst oder Sport, die gesonderte Anforderungen benötigen, dürfen weiterhin Auswahlprüfungen stattfinden und bis zu 30 % in die Gesamtnote eingehen. Gegenwärtig hat der Entwurf der Expertengruppe die größten Chancen, verabschiedet zu werden: Das parlamentarische Bildungskomitee hat diesen zur Lesung im Parlament empfohlen und auch die Opposition hat angeboten, den eigenen Entwurf zurückzuziehen und dem Expertenentwurf zuzustimmen, wenn die Regierungspartei dies ebenfalls tut. Bisher zeigt sich diese dazu jedoch nicht bereit und die Zukunft des ZNO ist weiterhin ungewiss. Die aktive Einmischung von Studentenorganisationen und der Zivilgesellschaft und der gesellschaftliche Zuspruch lassen hoffen, dass die weitere Degradierung einer der erfolgreichsten Reformen der jüngeren ukrainischen Geschichte aufgehalten werden kann.
Über den Autor:
Eduard Klein ist Stipendiat der Heinrich-Böll-Stiftung und Doktorand der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen. Er forscht zu Korruption und Antikorruptionsmaßnahmen im postsowjetischen Hochschulsektor mit Fokus auf Russland und der Ukraine.
Lesetipps
Florian Küchler, Matthias Guttke und Oksana Schwajka: Rolle vorwärts oder rückwärts? Hochschulreform in der Ukraine, in: Ukraine-Analysen, Nr. 90, 2011, S. 2–6, online abrufbar
Kvit, Serhiy: An anti-education Ministry of Education, in: University World News, Nr. 280, 2013, Externer Link: online abrufbar
Zaloznaya, Marina: Organizational cultures as agents of differential association: explaining the variation in bribery practices in Ukrainian universities, in: Crime, Law and Social Change 58 (3), 2012, S. 295–320, DOI 10.1007/s10611-012-9386-x.
