Die zunehmende Zahl sicherheitspolitischer, diplomatischer und politischer Abkommen sowie die erweiterte militärische Zusammenarbeit, steigende Finanzpartnerschaften und die Zunahme des Handels deuten auf eine Stärkung der Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der Islamischen Republik Iran hin. Diese Entwicklung ist seit der Zusammenarbeit im syrischen Bürgerkrieg im Jahr 2015 und insbesondere nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine am 24. Februar 2022 besonders bemerkenswert. Eine Dimension dieses Trends ist der Export von Getreide, insbesondere Weizen, aus Russland in den Iran. Dieser Aspekt der Zusammenarbeit zwischen den beiden Ländern ist jedoch nach wie vor unbeständig und weist keinen stetig steigenden Trend auf. In diesem Beitrag untersuchen die Autoren die iranische Agrar- und Lebensmittelproduktion, die Abhängigkeit von Importen und die wachsenden Handels- und Nichthandelsbeziehungen zwischen dem Iran und Russland. Die Autoren kommen zu dem Schluss, dass die Weizenimporte aus Russland trotz des beobachteten Aufwärtstrends aufgrund der von der Islamischen Republik verfolgten Selbstversorgungspolitik weiterhin unstetig sein werden.
1. Weder Ost, noch West
Die Islamische Republik Iran (IRI) wurde 1979 während des Kalten Krieges gegründet, einer Zeit, die durch verstärkte geopolitische Spannungen zwischen den Vereinigten Staaten und ihren Verbündeten (dem Westblock) auf der einen Seite und der Sowjetunion und ihren Verbündeten (dem Ostblock) auf der anderen Seite gekennzeichnet war. Das neu errichtete islamische Regime im Iran verfolgte eine Außenpolitik, die sich von der des vorangegangenen Pahlavi-Regimes unterschied, das pro-westlich orientiert war. Bei ihrem Amtsantritt verfolgte die IRI den außenpolitischen Grundsatz "Weder Ost noch West" (auf Persisch: " na sharghi, na gharbi ") und schloss sich der Bewegung der blockfreien Staaten an (Keddie & Gasiorowski, 1990). Aufgrund der Politik der Selbstisolierung ist das Prinzip der Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln, insbesondere mit Weizen, seit der Gründung der IRI ein zentraler ideologischer Grundsatz. Dieser Grundsatz wurde vom Gründer und ersten obersten Führer der IRI, Ayatollah Khomeini, und später von seinem Nachfolger, dem zweiten obersten Führer, Ali Khamenei, vertreten (Babai, 2020). Ursprünglich wurde die Autarkie angestrebt, um die Unabhängigkeit von den widerstreitenden geopolitischen Blöcken des Kalten Krieges zu gewährleisten. Auch nach dem Ende des Kalten Krieges wurde diese Politik mit Hilfe mehrerer Förderprogramme für Landwirte fortgesetzt (Denkfabrik Widerstandswirtschaft, 2023) und große Investitionen in die Bewässerungsinfrastruktur im Iran (Nouri et al., 2023) wurden getätigt.
Dennoch sind die landwirtschaftliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit und Selbstversorgung im Iran selten, wenn überhaupt, vollständig verwirklicht worden (Lob, 2020). Das kontinuierliche Streben nach Nahrungsmittelselbstversorgung wird durch zwei Hauptfaktoren in Frage gestellt: Bevölkerungswachstum und abnehmende verfügbare Wasserressourcen für die Bewässerung. Zum einen hat die IRI seit 1979 weitgehend eine Politik verfolgt, die das Bevölkerungswachstum fördert und keine minimale Familienplanung vorsieht. Infolgedessen ist die im Land lebende Bevölkerung Irans von 35 Millionen vor der Islamischen Revolution 1979 auf 83,2 Millionen angewachsen, mit weiteren 4 bis 4,5 Millionen in der Diaspora bis zum Jahr 2023 (Entekhab, 2024). Aufgrund des raschen Bevölkerungswachstums in kurzer Zeit ist die Nachfrage nach einheimischen Nahrungsmitteln, die zur Gewährleistung der Ernährungssicherheit benötigt werden, erheblich gestiegen.
Zum anderen erfordert die landwirtschaftliche Produktion im Allgemeinen und die Weizenproduktion im Besonderen eine ausreichende Verfügbarkeit von Wasserressourcen. Da der Iran jedoch überwiegend durch ein arides und halbtrockenes Klima gekennzeichnet ist, sind die Schwankungen bei den Niederschlagsmengen groß. Darüber hinaus wirken sich Dürren, Überschwemmungen und extreme Temperaturen aufgrund des Klimawandels sowohl auf regengespeiste als auch auf bewässerte landwirtschaftliche Systeme, einschließlich der Weizenproduktion, nachteilig aus (Zamanialaei et al., 2023). Zusätzlich haben sich die Grundwasserressourcen verschlechtert, da die IRI den Schwerpunkt auf die Nahrungsmittelproduktion und Selbstversorgungsprogramme legt (Shah, 2023). Der massive Ausbau von Brunnen für die Bewässerung seit der Islamischen Revolution in Verbindung mit erheblichen Energiesubventionen für das Pumpen von Bewässerungswasser hat die Grundwasserressourcen stark erschöpft (Jaghdani & Kvartiuk, 2021). Die iranische Selbstversorgungspolitik ist auch finanziell belastend, da sie aus Subventionen sowohl für die Erzeuger (z. B. Subventionen für die Produktion von Bewässerungswasser oder landwirtschaftlicher Energie, garantierte Preise für die Erzeuger usw.) als auch für die Verbraucher (z. B. billiges Mehl für Bäckereien und feste Billigpreise für Brot) besteht und den Mehlschmuggel in die Nachbarländer gefördert hat (Fardayeeghtesad, 2024). Staatliche Institutionen haben die uneingeschränkte Kontrolle über die Weizenversorgungsketten, indem sie garantierte Weizenpreise festlegen, den Weizen von den Bauern kaufen, Weizen importieren, ihn an die Mehlproduzenten (sowohl private als auch staatliche) verteilen, das Mehl an die Bäckereien verteilen und den Brotpreis festlegen (Hasheminezhad et al., 2020).
2. Produktion und Einfuhr von Weizen
Wenn man die Daten zur Weizenproduktion zwischen 1979 und 2023 betrachtet, kann man feststellen, dass die Weizenproduktion zwischen einem Minimum von 5,6 Millionen Tonnen im Jahr 1981 und einem Maximum von 15,9 Millionen Tonnen im Jahr 2007 schwankte (siehe Grafik 1). Während des Zeitraums, in dem die Selbstversorgung mit Weizen noch nicht erreicht war, importierte der Iran das Defizit in der Weizenproduktion aus verschiedenen Ländern der Welt, wobei der Umfang der Importe erheblich schwankte. In den Handelsdaten ist auch eine geringfügige Ausfuhr von Weizen zu erkennen, die in den Jahren 2007 und 2010, als die Weizenproduktion hoch war, ein Maximum von einer halben Million Tonnen erreichte.
Die jährlichen Weizenimporte Irans erreichten 2014 einen Höchststand von 7,4 Millionen Tonnen, während es 2018 keine Weizenimporte gab (Grafik 1). Dies deutet auf ein umgekehrtes Verhältnis zwischen der inländischen Weizenproduktion und den Einfuhren hin. Generell hat der Iran über seine zahlreichen Häfen im Persischen Golf und im Golf von Oman direkten Zugang zum Weltmarkt. Darüber hinaus ist der Handel mit humanitären Gütern wie landwirtschaftlichen Nahrungsmitteln trotz der Sanktionen der Vereinten Nationen und des Westens gegen den Iran im Zusammenhang mit seinen nuklearen Aktivitäten, der Unterstützung des Terrorismus und Menschenrechtsverletzungen von diesen Beschränkungen ausgenommen. Es muss eingeräumt werden, dass der Iran nicht alle seine Handelsstatistiken an UN Comtrade gemeldet hat, seit das Land 2011 mit schweren Sanktionen belegt wurde. Ein Vergleich zwischen den vom Iran gemeldeten Weizenimporten und den aggregierten Spiegelexporten von Weizen in den Iran durch andere Handelspartner zeigt mit Ausnahme einiger weniger Jahre keine signifikanten Abweichungen. Diese Übereinstimmung zwischen den beiden Quellen könnte auf die Tatsache zurückzuführen sein, dass der humanitäre Handel ohne Probleme gemeldet wird, da dieser Handel keinen Sanktionen unterliegt.
3. Die Entwicklung der dynamischen Beziehungen zwischen Iran und Russland und der "Blick nach Osten"
Obwohl die Sowjetunion das erste Land war, das die IRI anerkannte (Grisé & Evans, 2023), verschlechterten sich die Beziehungen zwischen den beiden Staaten in den 1980er Jahren aufgrund der Verfolgung marxistisch-leninistischer politischer Gruppen durch die IRI und der militärischen Unterstützung des Irak durch die Sowjetunion während des iranisch-irakischen Krieges von 1980 bis 1988 (Grisé & Evans, 2023; Keddie & Gasiorowski, 1990). Trotzdem begannen sich die Beziehungen zwischen den beiden Ländern in den letzten Jahren der Sowjetunion zu verbessern und wurden mit der Gründung der neuen Russischen Föderation nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion weiter gestärkt. Mit der Gründung der Russischen Föderation verloren die beiden Länder jedoch ihre gemeinsame Landgrenze, blieben aber über das Kaspische Meer direkt miteinander verbunden.
Obwohl der Gründer der IRI sein Engagement für die Außenpolitik "Weder Ost noch West" nie aufgegeben hat (Keddie & Gasiorowski, 1990), leitete sein Nachfolger Ali Khamenei nach 2005 einen Paradigmenwechsel in der Außenpolitik der IRI ein. Dieser Paradigmenwechsel wurde in erster Linie durch die nuklearen Ambitionen der IRI und die sich daraus ergebenden komplexen Verhandlungen des Landes mit der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEA) vorangetrieben. Diese neue Außenpolitik, die offiziell als "Blick nach Osten" (auf Persisch: " negah be shargh ") bezeichnet wird, zielte darauf ab, die handelspolitischen, wirtschaftlichen und technologischen Beziehungen zu östlichen Ländern, insbesondere zu Russland, China, Indien, Südkorea und den ehemaligen Sowjetrepubliken, zu stärken (Perletta, 2024). Innerhalb dieses außenpolitischen Rahmens erlangte der Iran den Beobachterstatus in der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO), der 2023 in eine Vollmitgliedschaft umgewandelt wurde (Perletta, 2024). Die Unterzeichnung eines präferenziellen Handelsabkommens mit der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAEU) im Jahr 2019 (Adarov & Ghodsi, 2021) kann als eine weitere Dimension dieses außenpolitischen Wandels betrachtet werden.
Die Zusammenarbeit zwischen der IRI und Russland hat sich seit Russlands Eingreifen in den syrischen Bürgerkrieg im Jahr 2015 intensiviert. Beide Länder haben es geschafft, ihre sich überschneidenden und abweichenden Interessen zu identifizieren und sie in Bereiche der Zusammenarbeit aufzuteilen, wie die Rettung des Bashar-al-Assad-Regimes in Syrien und den Widerstand gegen US-Sanktionen (Grajewski, 2020). Die russische Invasion in die Ukraine markierte einen Wendepunkt in der militärischen Zusammenarbeit zwischen der IRI und Russland, wobei der Iran Russland militärisch insbesondere durch die Bereitstellung von Kamikaze-Drohnen unterstützt (Lob, 2023; Mahmoudian, 2023). Die verstärkte Zusammenarbeit zwischen den beiden Ländern beschränkt sich nicht auf die militärische Unterstützung. Aufzeichnungen zeigen, dass Russland bereits vor dem Ukraine-Krieg mehrere Baggerarbeiten an der Wolga initiierte (Jaghdani & Ketabchy, 2023) um möglicherweise den Handel mit dem Iran über das Kaspische Meer zu erleichtern. Ein Anstieg der Zusammenarbeit in anderen Bereichen, wie der Informationssicherheit (Rajabi, 2023) oder dem Finanz- und Bankwesen (TASS, 2024b) ist seit 2022 zu beobachten.
Darüber hinaus steigt der Handel zwischen den beiden Ländern. Die Aussichten auf eine tiefere Handelsintegration bleiben jedoch begrenzt, da sowohl Russland als auch der Iran bedeutende Produzenten und Exporteure von Kohlenwasserstoffen und mineralischen Rohstoffen sind (Grisé & Evans, 2023). Zudem hat Russland die Meldung seines Handelsvolumens und -wertes an die UN Comtrade eingestellt, während der Iran diese Werte bis Ende 2022 weiterhin meldet. Es bestehen Diskrepanzen zwischen den von den beiden Ländern gemeldeten Handelswerten, wobei Russland in der Regel höhere Zahlen meldet als der Iran. Ausgehend von den nominalen Handelswerten, die Russland der UN Comtrade für den Zeitraum 2004 bis 2021 und anderen russischen Quellen für den Zeitraum 2022 bis 2023 gemeldet hat (siehe Grafik 2) ist ein allmählicher Anstieg des Umfangs des nichtmilitärischen Handels zwischen Iran und Russland zu verzeichnen. Der Gesamtumfang dieses Handels mit Waren und Dienstleistungen erreichte im Jahr 2022 4,9 Milliarden USD (TASS, 2023a). Einer offiziellen Erklärung der russischen Behörden zufolge soll der Gesamthandel im Jahr 2023 vier Milliarden USD betragen, wobei Russland einen Exportwert von 2,7 Milliarden USD und der Iran von 1,3 Milliarden USD verzeichnen konnte (TASS, 2024a).
Es ist offensichtlich, dass der Umfang dieses Handels im Vergleich zum Handel Russlands mit der Europäischen Union (EU) vor der Invasion in die Ukraine oder zum Handel des Irans mit China relativ gering ist. Nach Angaben der iranischen Regierung dominiert Getreide die iranischen Importe aus Russland, während Obst und Gemüse die wichtigsten Produkte sind, die der Iran in den Jahren 2021 und 2022 nach Russland exportierte. Neben Weizen importiert der Iran auch russischen Mais, Sonnenblumenöl und Gerste (IntelliNews, 2024). Obwohl es eine Handelsroute durch das Kaspische Meer gibt, erfolgt der Weizenhandel in erster Linie über das Schwarze Meer, das Rote Meer und den Persischen Golf, da die Transportinfrastruktur auf beiden Seiten der Länder auf der Handelsroute durch das Kaspische Meer begrenzt ist. Trotz zahlreicher Bemühungen bleibt die Route über das Kaspische Meer für den Getreidehandel von geringer Bedeutung (Heigermoser et al., 2022; IntelliNews, 2024).
Obwohl Russland im Jahr 2000 begann, Getreide, insbesondere Weizen, auf den Weltmarkt zu exportieren (Jaghdani et al., 2023), betrachtete der Iran Russland bis 2020 nicht als einen wichtigen Partner (siehe Grafik 3), während sich die bilateralen Beziehungen intensivierten. Die iranische Regierung verfolgt bei den Weizenimporten eine Diversifizierungsstrategie, um die Versorgung in Zeiten knapper einheimischer Ernten sicherzustellen, ein Trend, der durch Daten von UN Comtrade seit 2001 bestätigt wird. Dennoch haben die Weizenimporte aus Russland in den letzten Jahren zugenommen. Infolgedessen ist Russland zum wichtigsten Weizenlieferanten des Irans geworden, wobei sich die Einfuhren in den Jahren 2021 und 2022 auf etwa 2 Millionen Tonnen belaufen und 35 % der gesamten Weizeneinfuhren des Irans ausmachen. Grafik 3 zeigt die Herkunftsländer der iranischen Weizeneinfuhren von 2001 bis 2022, darunter sind Länder wie Australien, Österreich, Bulgarien, Kanada, Zypern, Dänemark, Frankreich, Deutschland, Italien, Irland, Lettland, Litauen, die Niederlande, Spanien, Schweden, die Schweiz, das Vereinigte Königreich und die USA, die zusammen als "westlicher Block" bezeichnet werden und deren Anteil rückläufig ist. Darüber hinaus sind in den Handelsdaten auch Zwischenländer wie die Vereinigten Arabischen Emirate, die Türkei, der Irak, Usbekistan und Singapur zu finden, die in der Kategorie "Sonstige" erfasst sind. Nach den letzten verfügbaren Angaben iranischer Beamter belaufen sich die gesamten Weizeneinfuhren im Jahr 2023 auf weniger als 1 Million Tonnen. Es wird davon ausgegangen, dass im Jahr 2024 keine Weizenimporte getätigt werden (TRIDGE, 2024) da der Iran aufgrund der ausreichenden Niederschläge nach Jahren der Dürre die Selbstversorgung mit Weizen erreicht hat. Die genauen Exportländer, die die geringen Weizenimporte liefern, wurden für 2023 noch nicht explizit ermittelt.
4. Die Zukunft des russisch-iranischen Weizenhandels
Verschiedene Analysten sind der Ansicht, dass die russisch-iranischen Beziehungen möglicherweise nicht so stark bleiben wie sie derzeit sind (z. B. Katz, 2024; Ramani, 2024). Auch wenn die Autoren dieser Analyse diese Hypothese weder bestätigen noch widerlegen können, deuten die Ergebnisse darauf hin, dass der Weizenhandel zwischen Russland und dem Iran wetterbedingt instabil ist und weitgehend von der Höhe der Weizenernten im Iran abhängt. Trotz der insgesamt zunehmenden Zusammenarbeit zwischen Russland und dem Iran, insbesondere nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Jahr 2022, scheint es, dass die IRI ihre Politik der Selbstversorgung mit Weizen fortsetzen wird, wann immer es das Wetter erlaubt.
Der oberste Führer der IRI hat die Weizenselbstversorgung durch mehrere offizielle "vorgelagerte Dokumente" (auf Persisch: " asnad baladasti ") institutionalisiert, die die wichtigsten politischen Maßnahmen in der IRI leiten und von denen nachrangige Beamte nicht abweichen dürfen. Seit 2021 müssen sich sogar die Kandidaten für die vom Regime kontrollierten Präsidentschaftswahlen an diese Dokumente halten, um kandidieren zu können (ISNA, 2024). In vorgelagerten Dokumenten wie dem "1404 Perspektivdokument", "Revolution der 2. Stufe" oder "Allgemeine Politik der Widerstandswirtschaft" hat die Selbstversorgung mit Weizen höchste Priorität (Babai, 2020).
Angesichts der Tatsache, dass die IRI von vielen Wissenschaftlern als autoritäres Regime eingestuft wird (z. B. Milani 2015; Golkar 2012; Heydemann und Leenders 2013)sind direkte Reden ein Instrument, das der autokratische Führer Ali Khamenei einsetzt, um seine Botschaften und seine Politik zu vermitteln. Die Analyse dieser Reden zeigt, dass die Selbstversorgung ein wiederkehrendes Thema ist, das er betont (Bazoobandi, 2023). Sein starkes Engagement für die Selbstversorgung mit Weizen wird in seinen Reden wiederholt. In einer Rede vor Staatsbeamten im Jahr 2019 sagt Ali Khamenei (Khamenei, 2019):
Zitat
Eine neue Idee, ein neuer Gedanke kam leider zu einem bestimmten Zeitpunkt in unsere Entscheidungssysteme, der uns von der Selbstversorgung entfernte, und diese Idee war ›wirtschaftliche Effizienz‹. Sie [die Regierungsbeamten] sagten, dass die Produktion von Weizen und die Erreichung der Selbstversorgung mit Weizen wirtschaftlich nicht Effizienz sei; die wirtschaftliche Effizienz liege im Import von Weizen. Nun, ja, es mag stimmen, dass die wirtschaftliche Effizienz manchmal für diese Option spricht. Aber was werden Sie tun, wenn sie [ausländische Mächte] Sie daran hindern, Weizen zu erwerben? Wenn sie die Einfuhr blockieren und sich weigern, Ihnen Weizen zu verkaufen? Was würden Sie dann tun? Welche vernünftige Regierung auf der Welt würde eine solche Entscheidung treffen? Sie [die Regierungsbeamten] sagten zum Beispiel, dass es besser sei, stattdessen Safran anzubauen und Weizen zu importieren, weil Safran weltweit einen höheren Preis erzielt; darin liegt die wirtschaftliche Effizienz. …
Diese Rede sowie andere und vorgelagerte Dokumente sind klare Hinweise darauf, dass die Abhängigkeit von Weizenimporten aus Russland nicht auf der Agenda der IRI steht. Ali Khamenei lehnt Marktmechanismen für die Weizenversorgung ausdrücklich ab und propagiert stattdessen seine Doktrin der "Widerstandswirtschaft". Die Doktrin der "Widerstandswirtschaft" ermöglicht es der Wirtschaft, die Macht des Staates aufrechtzuerhalten und die Kontrolle über die politischen Institutionen zu behalten, die vom Khamenei geführt werden. Mit anderen Worten, sie ermöglicht es der Wirtschaft, trotz aller Härten und Sanktionen, zu überleben. Folglich ist davon auszugehen, dass Russland seine Position als wichtigster Weizenexporteur in den Iran nur dann beibehalten wird, wenn die Niederschlagsmengen nicht ausreichen, um die Selbstversorgungsziele zu erreichen.
In einem der vorgelagerten Dokumente mit dem Titel "Allgemeine Politik der Widerstandswirtschaft", das 2014 veröffentlicht wurde, wird eine Diversifizierung der Exportpartner für Lebensmittelimporte empfohlen, wenn solche Importe unvermeidlich sind (Artikel 6). In diesem Dokument, das sich auf Lebensmittel- und Agrarimporte bezieht, wird keinem bestimmten Partner Priorität eingeräumt. Die Autoren dieser Analyse konnten keine offiziellen Dokumente oder Dekrete finden, die belegen, dass die iranischen Beamten verpflichtet waren, Weizen aus Russland zu kaufen. Dies schmälert jedoch nicht die starke Neigung der IRI-Beamten, bei Bedarf Weizen aus Russland zu kaufen. Die Autoren interpretieren den Anstieg der Weizenimporte aus Russland in Verbindung mit einem Rückgang der Importe aus westlichen Ländern als Ergebnis der sich entwickelnden geopolitischen Dynamik und als möglichen Hinweis auf eine Blockbildung im globalen Weizenhandel. Dennoch bleibt die Priorität des islamischen Regimes und seines obersten Führers, die Selbstversorgung mit Weizen zu erreichen, ungeachtet der Kosten für den Staatshaushalt oder die Umwelt.
Weitere Inhalte
Dr. Tinoush Jamali Jaghdani ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien (IAMO) in Halle (Saale), Deutschland. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen Wasserwirtschaft, Lebensmittelpreisvolatilität, Marktmacht, Handelsdauer und Steuerung der Lebensmittelversorgungskette.
PD Dr. habil. Linde Götz ist stellvertretende Leiterin der Abteilung Agrarmärkte am IAMO und Lehrbeauftragte an der Martin-Luther-Universität in Halle (Saale). Sie forscht zu Wertschöpfungsketten in der Agrar- und Ernährungswirtschaft, internationalem Handel und nachhaltigen Ernährungssystemen mit regionalem Fokus auf die Bedeutung der Schwarzmeer-Getreideexporteure Russland, Ukraine und Kasachstan.
Dr. Dr. Mahdi Ghodsi ist Senior Economist und Leiter der International Economics Group am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (wiiw), Adjunct Professor für Volkswirtschaftslehre an der Wirtschaftsuniversität Wien, Senior Fellow und Head of Economy Unit des Center for Middle East and Global Order (CMEG).
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