Zusammenfassung
Diese Analyse befasst sich mit der Rolle und der Zukunft der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS). Die Organisation ist zwar als Instrument zur Beeinflussung der Sicherheitslage im postsowjetischen Raum nützlich für Russland. Deswegen hat Russland ihre Rolle und Aktivität ausgeweitet, doch bleibt ihre Bedeutung begrenzt. Trotz des unerwarteten Eingreifens der OVKS in Kasachstan im Januar 2022 deuten andere Ereignisse darauf hin, dass sich dies wohl kaum ändern wird.
Im Januar 2022 führten Massendemonstrationen gegen die Regierung in Kasachstan zur Entsendung von russischen Truppen unter Federführung der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS). Das war die erste bedeutende Friedensmission in den 20 Jahren, die die OVKS besteht. Sie sorgte bei Beobachter:innen für erhebliche Aufmerksamkeit; viele hatten die Organisation seit langem als irrelevant abgetan.
Diese Analyse analysiert die Entwicklung der OVKS und ihre Bedeutung für Russlands Außen- und Sicherheitspolitik im postsowjetischen Raum. Es wird untersucht, was uns die jüngsten Ereignisse in Kasachstan und Bergkarabach wie auch das Verhältnis zu Belarus (so wie es sich entwickelt) über den Wert und die Aussagen der Organisation verraten. Schließlich werden die Auswirkungen betrachtet, die Russlands Krieg gegen die Ukraine auf die Geschlossenheit der OVKS und ihre zukünftige Lebensfähigkeit hat.
In der Gründung der OVKS im Jahr 2002 spiegelten sich sowohl Russlands Ambitionen für eine militärische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion als auch das Scheitern solcher Ambitionen in den 1990er Jahren wider. Unmittelbar nach dem Zusammenbruch der UdSSR hatte für die russische Regierung die Aufrechterhaltung der Verbindungen zwischen Russland und dem sogenannten nahen Ausland Vorrang. Die erste regionale postsowjetische Institution, die Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS), wurde von der russischen Regierung als Mechanismus betrachtet, um in Schlüsselbereichen einen möglichst hohen Grad an Verflechtung aufrechtzuerhalten, insbesondere bei militärischen Fragen sowie in einem möglichst großen Teil des postsowjetischen Raumes. Die GUS wurde von der russischen Regierung wie auch von den anderen postsowjetischen Staat als ein Instrument verstanden, mit dem der Einfluss oder gar eine Dominanz Russlands in der Region fortgeführt werden sollte.
Daher zogen es einige postsowjetische Staaten vor, mit der GUS nur deshalb zu interagieren, um damit eine friedliche Trennung ihrer wirtschaftlichen, militärischen und anderer Aktivitäten von Russland voranzubringen.
Zum Teil war das der Grund, warum sich die GUS nicht zu einer koordinierenden Organisation für den postsowjetischen Raum entwickelte. Gegen Ende der 1990er Jahre wurde sie als eine Organisation betrachtet, die nur auf dem Papier bestand, und die anstelle bedeutsamer Aktivität lediglich die Ausweitung nicht funktionierender Unterstrukturen vorantrieb. Im Sicherheitsbereich bestand das einzige bedeutsame Vorgehen, das unter den Bestimmungen des Vertrags über kollektive Sicherheit (VKS; Externer Link: https://docs.cntd.ru/document/1900489) der GUS erfolgte, in einer multilateralen Friedensmission in Tadschikistan (Externer Link: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/unmot/UnmotB.htm).
Die OVKS wurde anscheinend so ausgestaltet, dass die Fehler der GUS korrigiert würden. Sie wurde aus dem VKS heraus entwickelt und sollte die Sicherheitsbeziehungen zwischen den Mitgliedern vertiefen und ausbauen. Das war zu einem beträchtlichen Teil eine Antwort auf die doppelte Herausforderung durch die Situation in Afghanistan und die Präsenz der USA und anderer NATO-Truppen in der Region während des "Globalen Kriegs gegen den Terror" (Externer Link: https://www.georgewbushlibrary.gov/research/topic-guides/global-war-terror). Dieser zweite Faktor gewann Ende der 2000er Jahre an Bedeutung, als nach den farbigen Revolutionen in Georgien, der Ukraine und in Kirgisistan die Besorgnis über eine von den Vereinigten Staaten betriebenen Gefährdung der Stabilität der autoritären Regime in der Region zunahm.
Die Mitglieder der OVKS sind gegenwärtig die gleichen wie bei der Gründung: Russland, Belarus, Armenien und die drei zentralasiatischen Staaten Kasachstan, Kirgisistan und Tadschikistan. Ein vierter zentralasiatischer Staat, Usbekistan, hatte sich zwar 2006 angeschlossen, zog sich aber 2012 wieder zurück, nachdem Befürchtungen zugenommen hatten, dass die Organisation als Kontrollinstrument Russlands dienen könnte.
Ungeachtet dieses Verlustes konzentriert sich die OVKS vorwiegend auf Zentralasien als wichtigstes Operationsgebiet. Eine Reihe von Funktionen sind als Antwort auf die besonderen Herausforderungen für die Sicherheit in der Region entwickelt worden, die sich für die Mitgliedsstaaten der OVKS ergeben.
Während die Mitgliedschaft der OVKS im Großen und Ganzen stagnierte, sind die Organisationsstrukturen seit der Gründung beträchtlich ausgebaut worden. Neben der Ausweitung von bürokratischen Strukturen, die an die GUS erinnern, hat die Organisation auch Truppen für Friedensmissionen und schnelle Einsatzkräfte geschaffen. Es wurde auch ein gemeinsames Luftverteidigungssystem angekündigt, dessen Einrichtung allerdings nach mehr als einem Jahrzehnt immer noch aussteht.
Das weist darauf hin, dass die OVKS größtenteils den Mustern anderer postsowjetischer Regionalorganisationen folgen könnte (GUS, Eurasische Wirtschaftsunion – EAWU sowie der Unionsstaat von Russland und Belarus), bei denen die Schaffung von subsidiären Organisationen und die Ankündigung von Schritten für eine Zusammenarbeit in der Praxis nicht mit den Entwicklungen in der realen Welt zu vereinbaren sind. Daher wurde die OVKS von den meisten westlichen Experten fast schon für eine Papierorganisation gehalten, und somit nicht als ein wichtiges Element der russischen Außen- und Sicherheitspolitik betrachtet. Gleichwohl ist die OVKS aus einer Reihe von Gründen von Bedeutung.
Zum einen funktioniert die OVKS – wie andere regionale Organisationen wie die GUS oder die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) – als Instrument für eine russische Hegemonie in der Region. Die OVKS fördert und legitimiert die Projektion der militärischen Fähigkeiten Russlands. Sie stärkt auch die Verbindungen zwischen den Streitkräften Russlands und denen der anderen Mitgliedstaaten durch bestimmte Maßnahmen, unter anderem durch russische Ausbildungsprogramme für Offiziere und vergünstigte Waffenverkäufe.
Die OVKS ist allerdings nicht nur für das praktische Vorgehen im Rahmen der russischen Sicherheitspolitik bedeutsam, sondern auch für die nationale Identität, wie sie von Wladimir Putin und der politischen Elite in seiner Umgebung verstanden wird. Für diese ist die Vorstellung von Russland als einer Großmacht von zentraler Bedeutung für dessen Identität. Die Fähigkeit Russlands, den postsowjetischen Raum zu dominieren, gilt dabei als eine wichtige (wenn nicht gar die wichtigste) Säule für diesen Großmachtstatus. Von allen Einflussmechanismen in der Region, die seit dem Zusammenbruch der UdSSR entwickelt wurden, sind die militärischen Beziehungen zu seinen Nachbarn wohl am stärksten ausgeprägt und am effektivsten. Für Russland ist die OVKS wegen ihrer symbolischen Bedeutung als von Russland dominierter regionaler Militärorganisation also auf einer Weise bedeutend, die über ihre praktischen Funktionen hinausgeht.
Eine zweite politische Funktion, die die OVKS in diesem Zusammenhang für Russland erfüllt, besteht darin, zu verhindern, dass andere Mächte ihr sicherheitspolitisches Engagement in Richtung Zentralasien ausweiten. Ganz wie die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU), hat die OVKS – zumindest in der Theorie – als Gegengewicht zu den entsprechenden westlichen Institutionen funktioniert. Die Spiegelung des Namens der NATO und die Nachahmung von Strukturen wie der Parlamentarischen Versammlung und den Schnellen Einsatzkräften scheint erfolgt zu sein, um die NATO aus der Region herauszuhalten und der Allianz im Bereich der OVKS keinen Raum zu gewähren. Viele dieser Strukturen sind Ende der 2000er Jahre geschaffen worden, als die Sorge vor den auf Zentralasien gerichteten Absichten der USA ihren Höhepunkt erreichte. Zumindest einige dieser Schritte sind eher als Reaktion auf diese Befürchtungen zu sehen, dann als Folge operativer Notwendigkeiten.
Die OVKS scheint auch – zumindest in der Anfangsphase – für Russland den wichtigen Zweck gehabt zu haben, als Barriere für eine potenzielle Ausweitung des sicherheitspolitischen Einflusses Chinas in Zentralasien zu dienen.
Russland scheint zwar gewillt zu sein (weil es dies nicht verhindern kann), das weitreichende wirtschaftliche Engagement Chinas in der Region zu akzeptieren, doch sind einige Experten der Ansicht, dass die Sorge vor einem zukünftigen Interesse Chinas an einer Weiterentwicklung der militärischen Beziehungen zu den zentralasiatischen Staaten einer der Gründe ist, warum Russland versucht, letztere in eine gemeinsame Struktur einzubinden. Diese Funktion der OVKS scheint aber mit der Zeit in den Hintergrund gerückt zu sein, da die russische Partnerschaft mit China gestärkt wurde. So hatten etwa an den umfangreichen "Zentr"-Manövern 2019 auch chinesische Truppen teilgenommen. Es markierte eine deutliche Abkehr von der früheren Haltung Moskaus gegenüber jedweder Form eines militärischen Engagements Chinas in der Region.
Es wäre jedoch verfehlt, die OVKS lediglich als Verlängerung der militärischen Stärke Russlands im postsowjetischen Raum aufzufassen. Die OVKS hat sich in den Jahren seit ihrer Gründung auf eine Weise entwickelt, dass ihre Rolle über die einer kollektiven Sicherheitsorganisation hinausgewachsen ist, die konventionelle Bedrohungen durch Konkurrenten mit vergleichbaren Kapazitäten abwenden soll. Seit Ende der 2000er Jahre scheint sich die Organisation darauf konzentriert zu haben, ihre Strukturen und die Ausbildung mit Blick auf die Terrorismusbekämpfung, den Katastrophenschutz und den Drogenhandel weiterzuentwickeln. Hierin spiegeln sich die Sicherheitsbedürfnisse insbesondere der zentralasiatischen Mitgliedstaaten wider, da diese den destabilisierenden Folgen der Situation in Afghanistan ausgesetzt sind. Wichtige Dokumente der OVKS konzentrieren sich auf die Gefahren einer Manipulierung der öffentlichen Meinung und das Anlegen doppelter Standards sowie auf eine drohende Destabilisierung der Regierung durch Staaten außerhalb der Region. Darin spiegelt sich die Furcht nicht nur Russlands, sondern auch anderer autoritärer Mitgliedstaaten wie Belarus oder Kasachstan vor einer westlichen Einmischung wider.
Es wäre auch nicht richtig, die OVKS auf Organigramme und gelegentliche Ministertreffen zu reduzieren. Die Entwicklung der OVKS ist auch dadurch geprägt gewesen, dass die Frequenz und mitunter auch der Umfang der Militärmanöver zugenommen haben. Die Zahl der Manöver ist seit den nur jährlichen Manövern Anfang der 2000er Jahre beträchtlich gestiegen. So hielt die OVKS Ende 2021 innerhalb von sechs Wochen ein Grenzschutzmanöver in Kirgisistan und eine Übung zur Terrorismusbekämpfung in Tadschikistan ab.
Die Aktivität der OVKS nahm zwar zu, und es wurden nicht nur die Prioritäten Russlands, sondern auch die der anderen Mitgliedstaaten berücksichtigt. Doch bleibt die Funktion der OVKS als echte kollektive Sicherheitsorganisation höchst zweifelhaft. Ein offensichtlicher Grund hierfür ist darin zu sehen, dass Russlands militärische Fähigkeiten einen ganz überwältigenden Teil des Gesamtpotenzials der OVKS darstellen (selbst verglichen mit dem Verhältnis des US-Potenzials zur Gesamtstärke der NATO). Russland gewährt für die anderen Mitgliedstaaten nur deshalb Sicherheit, weil dies einen institutionellen Kanal eröffnet, über den Moskau agieren kann. Allerdings hängt dieses Agieren wiederum von dem Willen und der Fähigkeit Russlands ab.
Die Tatsache, dass es die OVKS nicht vermocht hat, auf ernste sicherheitspolitische Herausforderungen zu reagieren vor denen Mitgliedstaaten standen, hat für zunehmende Skepsis nicht nur in Bezug auf das effektive Funktionieren der Organisation selbst gesorgt, sondern auch hinsichtlich einer begrenzten Bereitschaft Moskaus, für die Sicherheit der schwächeren Partner zu sorgen. Diese Frage wurde erstmals 2010 zu einem wichtigen Thema, als die provisorische Regierung von Kirgisistan nach den ethnisch motivierten Gewaltausbrüchen in Osch um Unterstützung bat und die OVKS ein Eingreifen ablehnte. Die Organisation kam in der Folge überein, den Spielraum zum Eingreifen in Mitgliedsländern zu erweitern, wenn dies von einem Staat erbeten wird. Für viele Beobachter:innen war dies jedoch kaum mehr als Schachzug, um rückwirkend das Gesicht zu wahren.
2020 blieb die OVKS erneut untätig, als die armenische Regierung die OVKS wegen des wieder aufgeflammten Krieges in Bergkarabach um Unterstützung bat. Die OVKS bot keine Unterstützung und begründete das damit, dass die Region rechtlich nicht Teil des armenischen Territoriums sei. Deshalb würden die Eingriffsmöglichkeiten, auf die man sich nach den Ereignissen in Osch geeinigt hatte, nicht auf Bergkarabach anwendbar sein und erst dann greifen, wenn sich der Konflikt auf das armenische Kernland ausweiten sollte. Es wurde berichtet, dass die russische Regierung die Regierung von Armenien gebeten habe, von einer formalen Bitte um Unterstützung nach Artikel 4 des OVKS-Vertrags abzusehen (dieser entspricht dem Artikel 5 des NATO-Vertrags). Die Wahrnehmung, dass Russland aktiv eingegriffen hat, um einen Einsatz des Prinzips der kollektiven Sicherheit der Organisation zu verhindern, warf weitere Fragen in Bezug auf den Zweck und die Lebensfähigkeit der OVKS auf. Diese Fragen wurden im folgenden Jahr deutlicher, als die OVKS keinerlei Anstalten machte, in dem gewaltsamen Grenzstreit zu vermitteln, der zwischen Tadschikistan und Kirgisistan ausgebrochen war; beide Länder sind OVKS-Mitglieder.
Als der 20. Jahrestag der OVKS näher rückte, schien die Organisation vollkommen damit gescheitert zu sein, ihre zu erwartende Kernfunktion der kollektiven Sicherheit in die Realität umzusetzen. Im Januar 2022 jedoch reagierte die Organisation zur Überraschung vieler Beobachter:innen auf eine Anfrage des kasachstanischen Präsidenten, der Unterstützung bei der Unterdrückung eines umfangreichen Aufruhrs angefordert hatte. Die OVKS entsandte ihre erste Friedensmission. Der Aufruhr war ursprünglich als Reaktion auf steigende Treibstoffpreise ausgebrochen und hatte sich dann zu regierungskritischen Protesten ausgeweitet, die das politische Überleben von Präsident Tokajew in Frage stellten. Die Truppen, die zur Unterdrückung des Aufruhrs entsandt wurden, bestanden vorwiegend aus Russ:innen, umfassten aber Berichten zufolge auch Kräfte aus sämtlichen anderen Mitgliedstaaten. Es war eine markante Demonstration von Multilateralismus.
Bemerkenswerterweise stellte die OVKS ihre Einmischung als Reaktion auf eine von außen initiierte terroristische Bedrohung der kasachstanischen Souveränität dar, ungeachtet des offensichtlich innenpolitischen Charakters der Proteste. Diese Charakterisierung verlieh der Intervention eine Legitimität, die sie sonst nicht durch die OVKS-Charta erhalten hätte. Im Gegensatz zu dem früheren Ausbleiben eines Einschreitens bei Fällen mit undurchsichtigen regionalen Komplexitäten schien nun ein kurzes Eingreifen zur Unterdrückung innenpolitischen Unmuts akzeptabel. Nämlich für eine Organisation, in deren Mitgliedstaaten nahezu ausschließlich autoritäre Regime herrschen.
Während das Eingreifen in Kasachstan nahelegte, dass die OVKS letztlich doch einen Zweck hat, zeigten andere Aspekte des postsowjetischen Sicherheitsraums die begrenzte Bedeutung der Organisation auf. Als sich die Proteste gegen die gefälschten Präsidentschaftswahlen in Belarus 2020 zu einer großen Protestbewegung entwickelten, wandte sich der amtierende Präsident Aljaksandr Lukaschenka bilateral an Russland mit der Bitte um militärische Unterstützung, um Versuche zu unterbinden, ihn zu stürzen. Seitdem hat sich die Sicherheitszusammenarbeit auf das Bilaterale konzentriert, das im Rahmen des Unionsstaat erfolgt. Man einigte sich auf ein Dokument und umfangreiche russisch-belarusische Manöver, die Ende 2021 stattfanden. Lukaschenka versicherte im Kontext der Manöver, dass Russland und Belarus "praktisch eine gemeinsame Armee haben, wobei das belarusische Militär das Rückgrat Richtung Westen bildet". Allerdings wirft die vermeldete Zurückhaltung Putins hinsichtlich einer direkten Beteiligung der belarusischen Streitkräfte am Krieg in der Ukraine die Frage auf, ob Lukaschenkas Behauptung voll zutrifft. Jedenfalls ist klar, dass unabhängig von der Frage, wie weit die russischen und belarusischen Streitkräfte derzeit integriert sein mögen, diese Integration bilateral erfolgt, und zwar ohne nennenswerten Bezug auf die OVKS.
Die Reaktion 2020 in Belarus und die Konzentration auf die Integration im Unionsstaat scheinen darauf hinzuweisen, dass Russlands Engagement im Sicherheitsbereich trotz der Entwicklungen hinsichtlich des Umfangs und der Tätigkeit der OVKS weiterhin zuvorderst bilateral ist. Wie auch immer die OVKS als Legitimierungsinstrument für Russlands militärische Dominanz im postsowjetischen Raum eingesetzt wird, wo die wichtigsten regionalen Interessen Moskaus auf dem Spiel stehen, so scheint es doch, als ob der Kreml weiterhin einen direkteren Ansatz bevorzugt.
Die Grenzen der Kooperation in der OVKS sind durch Russlands Krieg gegen die Ukraine 2022 auf vielfache Weise erneut deutlich geworden. Es hat keinen sichtbaren Versuch gegeben, die Organisation in irgendein militärisches Potenzial einzubinden, obwohl die angebliche Gefahr für die Krim – die annektierte Halbinsel, von der Moskau behauptet, sie sei russisches Territorium – theoretisch als Grundlage für einen multilateralen Ansatz hätte dienen können. Die fehlende diplomatische Unterstützung anderer Mitgliedstaaten für den Krieg ist bemerkenswert gewesen. Bei der Abstimmung in der Vollversammlung der Vereinten Nationen, bei der ein Ende der Invasion gefordert wurde, haben sich bis auf Belarus sämtliche Mitgliedstaaten der OVKS der Stimme enthalten.
Das war ein Mangel an Solidarität, der wohl die Furcht vor den breiteren Implikationen widerspiegelt, die eine russische Aggression für die Region haben könnte. Markanterweise hat die Regierung von Kasachstan eine neutrale Position eingenommen, wobei zu Zurückhaltung und diplomatischen Anstrengungen von beiden Seiten aufgerufen wurde, obwohl sich Kasachstan noch im Monat vor dem Krieg auf von Russland geführte Truppen gestützt hatte.
Die OVKS weist schließlich nach wie vor die Mängel und Einschränkungen auf, die seit dem Ende der UdSSR für regionale Organisationen unter Moskauer Führung typisch sind. Die jüngsten Ereignisse zeigen wohl auch, dass die Mitgliedstaaten die OVKS zwar als nützlichen Mechanismus zur Stärkung der Kontrolle im Innern betrachten mögen, dass aber die komplexe Situation in der Region und das Problem der russischen Dominanz wohl die zukünftige Entwicklung der OVKS einschränken werden. Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder
