Die Vergiftung von Nawalny als Testfall
Der gescheiterte Versuch, den russischen Oppositionspolitiker Alexei Nawalny mit dem Nervenkampfstoff Nowitschok zu ermorden wird zum Testfall für das Verhältnis Russlands zum Chemiewaffen-Übereinkommen (CWÜ). Der weitere Umgang des Kremls mit Vorwürfen, für den Anschlag verantwortlich zu sein, wird zeigen, wie groß Moskaus Interesse noch ist, multilaterale Rüstungskontrolle als Instrument der globalen Zusammenarbeit zu nutzen. Die internationale Gemeinschaft sollte Russlands Regelverstöße weiterhin klar benennen, die Tür für eine Mitarbeit Moskaus im Chemiewaffenregime aber zugleich offenhalten. Dabei gilt es, die im CWÜ festgeschriebenen Regeln mit Augenmaß zu nutzen, um den Kreml zu einer stringenten Umsetzung der Verbotsnormen zu bewegen.
Vom Licht in den Schatten. Russland und das Chemiewaffen-Übereinkommen
Die Unterstützung Moskaus bleibt von zentraler Bedeutung für die erfolgreiche Umsetzung des Chemiewaffenverbots. Als Russland 1997 dem Abkommen beitrat, war es vor den USA der größte Chemiewaffenbesitzerstaat. Die sichere Vernichtung (Externer Link: https://www.armscontrol.org/) von rund 40.000 Tonnen russischer Chemiewaffen erfolgte im Rahmen des CWÜ unter internationaler Kontrolle und wurde von vielen Staaten, insbesondere auch von Deutschland, unterstützt. Trotzdem benötigte Russland rund 20 Jahre um diese gefährliche Aufgabe erfolgreich und unfallfrei abzuschließen.
Zwischen 2013 und 2015 kooperierte Russland dann eng und intensiv mit den USA bei der Abrüstung von 1.300 Tonnen syrischer Chemiewaffen. Diese Zusammenarbeit war in Moskau durchaus umstritten. Das geteilte strategische Ziel einer Sicherung syrischer Chemiewaffen drängte aber die geostrategische Konkurrenz mit den USA in den Hintergrund. Die Kooperation war Voraussetzung dafür, dass die internationale Gemeinschaft in einer echten Teamleistung syrische Chemiewaffen reduzieren, wenn auch nicht eliminieren, konnte. (Externer Link: https://www.swp-berlin.org/).
Mit dem militärischen Eingreifen Russlands in Syrien Ende 2015 aber verschob sich Moskaus Interessenlage. Geopolitische Faktoren gewannen an Gewicht. Der Kreml gibt Syrien nicht nur militärisch, sondern auch politisch Rückendeckung, obwohl das Assad-Regime immer wieder chemische Waffen gegen die eigene Bevölkerung eingesetzt hat.
Schlimmer noch: Auch Russland setzt nun Chemiewaffen ein, um politische Gegner zu töten und durch solche Vergiftungen Regierungskritiker abzuschrecken. Der stümperhafte Nowitschok-Anschlag russischer Agenten auf den ehemaligen Spion Sergei Skripal im März 2018 im britischen Salisbury und der ebenfalls mit einem Nervengift aus der Nowitschok-Gruppe ausgeführte Mordversuch an Nawalny machen deutlich, dass in Russland weiter an Chemiewaffen gearbeitet wird. Es ist unvorstellbar, dass diese Anschläge mit einem der modernsten Nervenkampfstoffe ohne Wissen, Billigung und aktive Unterstützung staatlicher russischer Stellen durchgeführt wurden. Sanktionsbeschlüsse der EU (Externer Link: https://eur-lex.europa.eu/) und unabhängige Untersuchungen (Externer Link: https://www.bellingcat.com/) beschreiben die Rolle staatlicher Institutionen mittlerweile detailliert. Tragikomische Vertuschungsversuche (Externer Link: https://www.youtube.com/) und groteske Ablenkungsmanöver Moskaus verstärken den Eindruck der Komplizenschaft.
Can’t live with or without you: Das CWÜ und Russland
Russlands Vertragsverletzungen konfrontieren den Westen mit einem Dilemma. Einerseits besteht Interesse an einem funktionierenden CWÜ (https://www.opcw.org/media-centre/opcw-numbers), das mittlerweile fast universelle Gültigkeit hat und in dessen Rahmen mehr als 98 % der weltweit deklarierten Chemiewaffen bereits abgerüstet wurden. Eine effektive Umsetzung des Abkommens hängt aber wesentlich von der Mitwirkung Russlands ab.
Als ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats kann Moskau Beschlüsse zur Sanktionierung von Vertragsverstößen blockieren und hat das im Fall Syriens bereits getan. Russland kann immer wieder Stöcke in die Speichen der internationalen Diplomatie werfen, auch indem es China, Indien, Iran und andere wichtige Staaten an sich bindet. Bis zum Streit über die Chemiewaffeneinsätze in Syrien (Externer Link: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2018A39_mro.pdf) wurden wichtige Entscheidungen in der Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OVCW), die überwacht, dass das Chemiewaffenverbot ordnungsgemäß implementiert wird, im Konsens getroffen. Westliche Staaten setzen angesichts der russischen Blockadehaltung nun zunehmend auf Mehrheitsbeschlüsse, etwa um die Aufklärung solcher Einsätze voranzubringen. Langfristig könnte damit aber die Legitimität der Den Haager Behörde unterminiert werden.
Eine Politik, die nur auf Isolierung Russlands und Druck setzt, droht daher das Kind mit dem Bade auszuschütten. Am Ende könnte das im CWÜ verankerte umfassende Verbot der Entwicklung, der Produktion, des Besitzes und des Einsatzes von Chemiewaffen dauerhaften Schaden nehmen.
Flexible Antworten. Für eine Wiederannäherung Moskaus an das CWÜ
Wie aber kann der Weg aus der gegenwärtigen Krise dann aussehen? Zwei Randbedingungen sind klar.
Ohne wirtschaftlichen und politischen Druck wird es erstens nicht gehen, das zeigt die russische Resilienz gegenüber Gesprächsangeboten und diplomatischen Charmeoffensiven. Die Bestrafung von Chemiewaffeneinsätzen ist zudem nötig und sinnvoll, weil die internationale Staatengemeinschaft so zum Ausdruck bringt, wie wichtig ihr Ächtung von Chemiewaffen ist. Unwahrscheinlich erscheint allerdings auch, dass Druck allein zu einer Verhaltensänderung Moskaus führen wird.
Voraussetzung für eine Rückführung Russlands an das CWÜ ist zweitens ein Interesse Moskaus an einem Erhalt des Chemiewaffenregimes. Bisher hat der Kreml zu einer Aufklärung des Anschlags gegen Nawalny nicht beigetragen und durch aktive Verschleierungsmaßnahmen versucht, eine Aufklärung zu behindern. Wenn Moskau diese Politik nicht ändert, sind Versuche einer Überwindung der Konflikte im CWÜ um die Aufklärung von Chemiewaffeneinsätzen von vornherein zum Scheitern verurteilt.
Immerhin gibt es kleine Hoffnungsschimmer, dass Russlands Politik nicht in Stein gemeißelt ist. So hat Moskau im November 2019 an einem Beschluss der CWÜ-Mitglieder mitgewirkt, (Externer Link: https://www.armscontrol.org/act/2020-04/features/updating-cwc-we-got-here-what-next) in dessen Folge einige Nowitschok-Varianten gegenüber der OVCW meldepflichtig geworden sind. Die erste russische Meldung über laufende Arbeiten an Nowitschok und bestimmte historische Aspekte des bisher geheim gehaltenen Programms war demnach im Juni 2020 fällig. Solche Deklarationen der Vertragsstaaten sind streng vertraulich. Daher ist nicht bekannt, ob und welche Aktivitäten oder Bestände an Nowitschok Russland nach Den Haag gemeldet hat.
Moskau sollte daher seine eigene Nowitschok-Meldung an die OVCW freiwillig veröffentlichen und damit eine öffentliche Überprüfung der Angaben ermöglichen. Die Wirkung eines solches vertrauensbildenden Schritts würde verstärkt, wenn Moskau in diesem Zusammenhang auch beschreibt, welche weiteren Maßnahmen es unternimmt oder unternommen hat, um die gemeldeten Aktivitäten dauerhaft und nachprüfbar einzustellen und vorhandene Kampfstoffe sowie Anlagen zu ihrer Herstellung zu vernichten.
Zwar ist Alexei Nawalny offenbar mit einer Nowitschok-Variante vergiftet worden, die nicht auf der im November verabschiedeten Liste meldepflichtiger Stoffe steht (Externer Link: https://www.opcw.org/). Der Verdacht allerdings, dass Moskau ein geheimes Programm zur Entwicklung und Produktion modernster Nervenkampfstoffe betreibt, muss aus der Welt geschafft werden, wenn das CWÜ keinen Schaden nehmen soll.
Die westlichen Staaten sollten Russland den Weg für eine Bereinigung der Situation offenhalten. Die russische Abrüstung des Nowitschok-Programms muss verifizierbar sein und überprüft werden. Die muss aber nicht notwendigerweise im vollen Licht der internationalen Öffentlichkeit erfolgen. Zum Beispiel könnten Mitglieder des UN-Sicherheitsrats stellvertretend für die Staatengemeinschaft die russischen Angaben verifizieren. Eine derartige Mission kann bis zu einem gewissen Grad im vertraulichen Rahmen erfolgen, solange sichergestellt bleibt, dass die Ergebnisse für die OVCW und alle 193 Vertragsstaaten nachzuvollziehen sind. Wie schwierig es ist, Inspektoren zu täuschen, hat Russland selbst Anfang der 1990er Jahre erfahren, als es erfolglos versuchte, Fachleuten aus Großbritannien und den USA vorzugaukeln, das eigene Programm zur Entwicklung von Biowaffen sei bereits eingestellt und abgerüstet worden (Externer Link: https://www.vertic.org/media/Archived_Publications/Yearbooks/2002/VY02_Kelly.pdf)
Sinnvoll wäre es zudem, eine schrittweise Aufhebung der in der Folge des Mordversuchs gegen Nawalny verhängten EU-Sanktionen mit konkreten Schritten in Richtung einer Offenlegung und Abrüstung des Nowitschok-Programms zu verknüpfen. Für eine solche flexible Sanktionierung kann es von Vorteil sein, dass der Anschlag auf Nawalny selbst nicht unbedingt als Chemiewaffeneinsatz im Sinne des CWÜ gewertet werden muss, wenn die Frage der Täterschaft des russischen Staates nicht abschließend geklärt werden kann. Das CWÜ verbietet jeden Einsatz chemischer Waffen. Es obliegt jedem Vertragsstaat selbst, dieses Verbot über sogenannte Ausführungsgesetze im Innern durchzusetzen, indem er Verstöße durch seine eigenen Bürger oder auf seinem Staatsgebiet strafrechtlich verfolgt und ahndet. Dieser Verpflichtung ist Moskau nicht nachgekommen. Die mangelhafte innerstaatliche Umsetzung des CWÜ macht aber eine Befassung des UN-Sicherheitsrats nicht zwingend notwendig. Dieser diplomatische Spielraum, kann aber genutzt werden, um Russlands Wiederannäherung an das CWÜ zu erleichtern.
Ziel wäre es, der internationalen Gemeinschaft Gewissheit zu verschaffen, dass es in Russland kein Nowitschok-Programm mehr gibt. Dafür aber muss Moskau zunächst seinen Verpflichtungen nachkommen, eigene Chemiewaffenprogramme nachprüfbar offenzulegen.
Lesetipps
Jakob, Una, Fortschritt mit Nebenwirkungen. Neue Untersuchungsergebnisse zu Chemiewaffeneinsätzen in Syrien, Frankfurt am Main 2020 (PRIF Spotlight 4/2020), Externer Link: https://www.hsfk.de/fileadmin/HSFK/hsfk_publikationen/Spotlight0420.pdf.
Meier, Oliver, Yes, we can? Europäische Antworten auf die Krise der Rüstungskontrolle, Hamburg 2020 (IFSH Policy Brief 07/20), Externer Link: https://ifsh.de/file/publication/Policy_Brief/20_07_Policy_Brief.pdf.
Trapp, Ralf, Compliance Management under the Chemical Weapons Convention, Geneva: UNIDIR 2019 (WMD Compliance & Enforcement Series Paper Three), Externer Link: https://unidir.org/sites/default/files/2019-12/UNID%20WMD%20CE%20-%20Paper%203%20v3.pdf.
Meier, Oliver, Chemiewaffenangriffe: Das Ende der Namenlosigkeit. Organisation für das Verbot von Chemiewaffen soll Verantwortliche identifizieren, Berlin 2018 (SWP Aktuell 2018/A 39), Externer Link: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2018A39_mro.pdf.