Zusammenfassung
Die seit einigen Jahren von der russischen Regierung verfolgte Substitutionspolitik bei Agrarimporten, welche 2014 in die Lebensmittelsanktionen gegenüber den westlichen Ländern gipfelte, vermochte zwar die Entwicklung des Schweinefleischsektors in Russland zu forcieren, konnte jedoch keine Dynamik im Milchsektor katalysieren. Die Persistenz der Probleme in der Milchwirtschaft hängt mehr mit der hohen makroökonomischen und politischen Instabilität zusammen, welche ein hohes Marktrisiko und damit Geschäftsrisiko bergen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Erhöhung der makroökonomischen Stabilität und Stärkung der politischen Stabilität geeignetere Maßnahmen darstellen als eine protektionistische Handelspolitik, um die Entwicklung der Milchwirtschaft zu fördern. Im Unterschied zu den Importsektoren der russischen Agrarwirtschaft ist die Getreidewirtschaft nicht direkt von der Agrarimportsubstitutionspolitik betroffen. Vielmehr hat der Weizenexport von der Abwertung des russischen Rubels im Jahr 2015 stark profitiert und den Aufstieg Russlands zum weltweit größten Weizenexporteur forciert.
Einleitung
Zur Modernisierung der heimischen Agrar- und Ernährungswirtschaft und der Mobilisierung bisher ungenutzter Produktionspotenziale verfolgt die russische Regierung eine Politik der Importsubstitution mit dem Ziel der weitgehenden Selbstversorgung. Mehr noch, die russische Regierung strebt an, dass der russische Agrarsektor zu einem der weltweit größten Exporteure landwirtschaftlicher Erzeugnisse und Nahrungsmittel und zum Global Player im internationalen Agrarhandel aufsteigt.
Die zum einen auf den Binnenmarkt und zum anderen auf den Weltmarkt ausgerichteten Ziele werden im Wesentlichen mittels zweier Instrumente verfolgt: eine protektionistische Agrarhandelspolitik basierend auf Zöllen, aber auch nichttarifären Handelshemmnissen bis hin zu Importverboten soll Einfuhren vom russischen Markt fernhalten. Dies gipfelte im August 2014 in der Errichtung eines Importverbots für Agrargüter und Lebensmittel gegenüber westlichen Ländern im Kontext der Ukraine-Krise.
Gleichzeitig sind zusätzliche Anreize für Investitionen in den einheimischen Agrar- und Lebensmittelsektor geschaffen worden, denn eine inländische Erzeugung soll die Importe ersetzen. Zu diesem Zweck dienen umfangreiche Finanzhilfen im Rahmen von Agrarförderprogrammen.
Jedoch birgt diese Politik eine ganze Reihe von Risiken. So erhöht Protektionismus die Gefahr, dass sich ein ineffizienter einheimischer Agrarsektor entwickelt, der sich durch relativ hohe Produktionskosten oder niedrige Produktqualität, verglichen mit den Konkurrenten auf dem wettbewerbsintensiven Weltmarkt, auszeichnet. In diesem Falle kann erwartet werden, dass ein Abbau der Importbeschränkungen wieder zu einem Rückgang der heimischen Produktion durch günstige Importe führen würde.
Dieser Artikel gibt einen Überblick über die Entwicklungen in den russischen Sektoren für Schweinefleisch und Milch, welche im Zentrum dieser protektionistischen Handelspolitik stehen, sowie Weizen. Mit dem russischen Importverbot für Lebensmittel aus westlichen Ländern im August 2014, das nun zum vierten Mal bis Ende 2019 verlängert wurde, kam es zu einer drastischen Änderung des Handelsmusters bei Schweinefleisch. Abschließend wird ein Ausblick auf erwartete zukünftige Entwicklungen nach einer möglichen Aufhebung des russischen Importverbots gegeben.
Die Handelspolitik für Schweinefleisch
Die Politik der Importsubstitution bei Schweinefleisch begann eigentlich schon 2004 mit der Erhebung eines Importzolls in Höhe von 40 % (Quoten-Zoll), der im Rahmen von Russlands WTO-Betritt 2012 wieder auf 5 % gesenkt wurde. Zwischen 2004 und 2012 kamen Russlands Schweinefleischimporte hauptsächlich aus Deutschland, Dänemark, Kanada, den USA und Brasilien (s. Grafik 1).
Trotz des Zollabbaus sind die Schweinfleischimporte nicht angestiegen, sondern diese haben sich seit 2012 stark verringert. Denn mit dem WTO-Beitritt begann die russische Regierung die Importe mit alternativen Instrumenten, sogenannten nicht-tarifären Handelshemmnissen, zu beschränken. Zum Beispiel wurden bereits im Dezember 2012 einzelne Exportunternehmen in Deutschland von der russischen Regierung sanktioniert und ein selektives Exportverbot auferlegt. Dieses Exportverbot wurde auf weitere Unternehmen und gar ganze Bundesländer in Deutschland ausgeweitet. Schließlich erließ die russische Regierung im Januar 2014 ein Verbot von Schweinefleischimporten aus der gesamten EU. Dies führte dazu, dass der Import von Schweinefleisch aus Kanada stark angestiegen ist. Diese Maßnahmen wurden typischerweise mit der angeblichen Nichteinhaltung russischer phytosanitärer und hygienischer Standards seitens der Exportunternehmen rechtfertigt.
Mit den Lebensmittelsanktionen gegenüber westlichen Ländern im August 2014 wurden auch Schweinefleischimporte aus den USA und Kanada verboten. Heute exportiert im Wesentlichen nur noch Brasilien Schweinefleisch nach Russland.
Der Boom der Schweinefleischproduktion
Im Schweinefleischsektor ist die Importsubstitutionspolitik insofern erfolgreich als dass selbst gesteckte agrarpolitische Ziel einer Erhöhung des Selbstversorgungsgrades bei Schweinefleisch auf 85 % bereits 2015 erreicht wurde (s. Grafik 2). Es zeigt sich, dass dies tatsächlich das Ergebnis einer steigenden inländischen Produktion bei gleichzeitigem Rückgang der Importe von Schweinefleisch darstellt.
Die Expansion der heimischen Schweinefleischproduktion ging mit umfassenden regionalen Verlagerungen von der Südlichen Region in die Zentralregion einher. Seit 2006 konzentriert sich die Schweinefleischproduktion dabei zunehmend in Belgorod. Auf diese Oblast von der Größe Brandenburgs, ca. 600 km südlich von Moskau, entfallen heute fast 20 % der gesamten Schweinefleischproduktion Russlands. Auf der anderen Seite ist die Produktion in den früher führenden Schweinefleischproduktionsregionen Krasnodar und Rostow in der Südlichen Region bedeutend zurückgegangen.
Diese Entwicklung wird von einer starken Ausbreitung hochintegrierter Agroholdings begleitet. Demnach kontrollieren Agroholdings mehrere Stufen der Wertschöpfungskette, von der Futterproduktion über die Schweinemast, Schlachthäuser, Fleischverarbeiter und manchmal sogar bis hin zur Verteilung an die Endverbraucher über eigene Supermarktketten. Der Anteil der Agroholdings an der russischen Schweinefleischproduktion ist im Durchschnitt von 31 % in 2002 auf knapp 70 % in 2016 angestiegen. Die Produktion in Belgorod entfällt heute vollständig auf Agroholdings, wobei die beiden größten Holdings "Miratorg" und "Agro-Belogorje" hier fast zwei Drittel der Produktion ausmachen.
Zukünftige Entwicklung des russischen Schweinefleischsektors
Gegenwärtig ist nicht absehbar, wann der bis Ende 2019 verlängerte russische Einfuhrstopp aufgehoben und der russische Schweinesektor der internationalen Konkurrenz voll ausgesetzt wird. Generell gibt es starke Hinweise, dass die großen, integrierten Agroholdings durch die Verwendung moderner Technologien sehr effizient produzieren und international wettbewerbsfähig sind.
Daher kann vielmehr erwartet werden, dass diese zukünftig verstärkt als Exporteur von Schweinefleisch auf den internationalen Märkten auftreten und vor allem Märkte in Südostasien, insbesondere in China, dem weltweit größten Schweinefleischimporteur, beliefern. Somit werden sich nach der Aufhebung des Importverbots nur beschränkt Chancen für die erneute Vermarktung von Schweinefleisch aus Deutschland und der EU in Russland ergeben. Diese protektionistische Handelspolitik ging einher mit einer umfangreichen Förderung von Investitionen in die Schweinefleischerzeugung durch verschiedene Programme zur Modernisierung der russischen Landwirtschaft.
Persistenz der Probleme in der Milchwirtschaft
Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion ist die Zahl der Milchkühe in Russland dramatisch gesunken und bis heute nicht wieder substantiell angestiegen. Die Produktion von Milch umfasste im Jahr 2016 30 Millionen Tonnen (Rosstat 2017). Charakteristisch für die Milchproduktion in Russland ist die, wenn zwar abnehmende, aber noch immer große Bedeutung der Haushaltsökonomien, die in 2016 mit durchschnittlich 5 Kühen pro landwirtschaftlichem Haushalt noch immer ca. 44 % der gesamten in Russland erzeugten Milch produzierten. Auch der Anteil der großen landwirtschaftlichen Unternehmen, die oftmals gut vertikal über viele Stufen der Wertschöpfungskette hinweg integrierten Agroholdings mit durchschnittlich fast 800 Kühen, ist im Zuge der Transformation bis heute gesunken. Der Anteil der Agroholdings betrug 2016 ca. 48 % der Milchproduktion (s. Grafik 3). Wenn auch der Anteil der Bauernhöfe und Einzelunternehmen mit durchschnittlich ca. 60 Kühen an der Gesamtproduktion gering ist, so ist dies doch der einzige Unternehmenstyp, dessen Bedeutung für die russische Milchproduktion zugenommen hat.
Der Anteil der 10 größten milchproduzierenden Unternehmen belief sich im Jahr 2016 auf nur ca. 7 %. Im Gegensatz zur Milchproduktion ist die Milchverarbeitung stark konzentriert und teilt sich auf wenige große Molkereien auf. Die zehn größten Unternehmen verarbeiteten zusammen ca. 31 % der gesamten Milch in Russland im Jahr 2015, wobei die beiden größten Unternehmen "Danone" und "PepsiCo" zusammen 18 % ausmachten.
Im Unterschied zu den Entwicklungen im Schweinesektor hat sich die Produktion von Milch mit dem Importverbot 2014 nicht wesentlich verändert. Auch die Produktion von Butter, welche ähnlich wie Milch nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion stark zurückgegangen war, konnte mit dem Importverbot von 2014 nicht gesteigert werden. Die Produktion von Butter belief sich im Jahr 2016 auf 250 Tausend Tonnen (Rosstat 2017). Anders als bei Milch und Butter hat die Produktion von Käse im Jahr 2006 wieder das Niveau von 1990 erreicht. Auch das Importverbot von 2014 hat sich positiv auf die Produktionsmenge von Käse ausgewirkt, das im Jahr 2016 auf etwa 600 Tausend Tonnen angestiegen ist. Zu den bedeutendsten Milchproduktionsregionen Russlands zählen Wolga, Zentralrussland und Sibirien. Während die Region Wolga die größte Milch- und Butterproduktion umfasst, konzentriert sich die Käseproduktion in Zentralrussland.
Mit dem russischen Importverbot von 2014 ist jedoch der Binnenhandel mit Käse zwischen einzelnen Regionen stark angestiegen. Hierbei ist die Moskauer Oblast der größte Exporteur von Käse und Moskau-Stadt der größte Importeur von Käse. Allerdings wird von einem starken Rückgang der Käsequalität berichtet, die teilweise auf die stark gestiegene Verwendung von Palmöl als Ersatz für das zu geringe Angebot an Milchfett zurückzuführen ist.
Mit dem Importverbot sind die Preise von Milchprodukten zwar stark angestiegen. Jedoch muss berücksichtigt werden, dass zeitgleich auch die allgemeine Inflation infolge der starken Währungsabwertung des Rubels überdurchschnittlich angestiegen ist.
Der Import von Milchprodukten
Die Entwicklung der russischen Importe von Milchprodukten ist durch zwei große Turbulenzen beeinflusst worden: Die Einrichtung der Zollunion zwischen Russland, Weißrussland und Kasachstan im Jahr 2010 und das russische Importverbot von Nahrungsmitteln von 2014. Es zeigt sich, dass die Einfuhr von Rohmilchprodukten und Butter aus westlichen Ländern seit dem Verbot von 2014 mehr oder weniger durch entsprechende Importe aus Weißrussland ersetzt wurden. Hingegen konnten die Käseimporte aus Weißrussland nicht den starken Rückgang der Käseimporte infolge des Importverbots ausgleichen. Es muss hinzugefügt werden, dass sich für Weißrussland eine Zunahme des Imports von Milchprodukten aus der EU seit 2012 beobachten lässt. Insbesondere ist die Einfuhr von Rohmilchprodukten (HS-Code 401) von Weißrussland aus der EU seit 2014 in erheblichem Umfang angestiegen (s. Grafik 4). Es fällt auf, dass im Jahr 2016 Weißrussland mehr als 300 Tausend Tonnen an Rohmilchprodukten (ohne Käse, Butter und Milchpulver) nach Russland exportiert und zugleich jedoch über 100 Tausend Tonnen dieser Milchprodukte aus der EU importiert hat.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass infolge des Importverbots im Jahr 2014 der russische Import von Käse stark zurückgegangen ist und dieser nicht durch entsprechende Käseimporte aus Weißrussland ausgeglichen wurde. Hingegen ist bei den anderen Milchprodukten die Importmenge Russlands im Wesentlichen konstant geblieben bei zugleich starkem Anstieg der Importe aus Weißrussland.
Zukünftige Entwicklung des Milchsektors
Auch das Importverbot von 2014 vermochte es nicht, eine dynamische Entwicklung des russischen Milchsektors zu katalysieren. Während die Milch- und Butterproduktion quasi konstant geblieben ist, zeigte sich nur ein Anstieg in der Käseproduktion. Die heimische Käseproduktion zeichnet sich jedoch infolge des Ersatzes von Milchfett durch Palmöl durch eine niedrige Qualität aus. Die Integration der regionalen Käsemärkte hat infolge des gestiegenen regionalen Käsehandels zugenommen.
Ähnlich wie im Schweinefleischsektor lässt sich mit dem Importverbot in einigen Regionen ein starker Anstieg der Preisschwankungen von Rohmilch beobachten. In anderen Regionen hingegen ist kein Anstieg der Preisvolatilität von Rohmilch festzustellen. Dort zeigt sich, dass die vertikale Integration der Preise in der Milch-Käse-Wertschöpfungskette infolge des Importverbots zugenommen hat.
Diese jüngsten Entwicklungen im russischen Milchsektor lassen kurzfristig kein starkes Wachstum der Milchproduktion oder der Produktion von verarbeiteten Milchprodukten erwarten. Wenn auch die Produktion von Käse angestiegen ist, so kann jedoch erwartet werden, dass diese infolge von Qualitätsproblemen nicht international wettbewerbsfähig ist. Daher kann bei einer Aufhebung der Importsanktionen davon ausgegangen werden, dass sich wieder Vermarktungsmöglichkeiten für die milchverarbeitende Industrie Deutschlands bzw. der EU insbesondere für Käse ergeben werden. Unsere Analysen legen nahe, dass sich zukünftig nach der Aufhebung des Importverbots Käseexporteure der EU bzw. Deutschlands insbesondere auf die Metropolen Moskau und Swerdlowsk konzentrieren, die sich offensichtlich durch eine relativ unelastische Käsenachfrage auszeichnen.
Der Aufstieg zum weltweit größten Weizenexporteur
Die Entwicklung der russischen Weizenproduktion ist weniger im Zusammenhang der Agrarimportsubstitutionspolitik zu sehen. Denn bereits mit der Jahrtausendwende begann Russland Weizen zu exportieren. Begünstigt durch die starke Abwertung des russischen Rubels, mit dem Aufgeben der Wechselkursfixierung und dem Übergang zu einem freien Wechselkursregime Anfang 2015 überstiegen die russischen Weizenexporte die der USA und Russland avancierte schließlich zum weltweit größten Weizenexporteur (s. Grafik 5). Der Anteil Russlands an den Weltweizenexporten lag 2017/18 bei 21 % (USDA 2018). Diese Entwicklungen im Getreidesektor setzten sich trotz wiederholter Beschränkungen der Getreideexporte seitens der russischen Regierung durch Exportsteuern (z. B. durch eine 40%-Steuer in 2007/8) und sogar eines Exportverbots (2010/11) durch. Exportbeschränkungen zielen auf die Dämpfung der Nahrungsmittelpreisinflation, deren Wirksamkeit ist jedoch gerade hinsichtlich Brot infolge des geringen Kostenanteils von Weizen an den Brotproduktionskosten höchst fraglich (Götz et al. 2015). Hingegen sind Getreideproduzenten und -händler von starken Einkommenseinbußen betroffen, da diese nicht von höheren Weltmarktpreisen profitieren können, während die Fleischproduzenten von niedrigen Produktionskosten profitieren. Charakteristisch für die russische Getreideproduktion ist ferner die Verteilung über eine große Fläche, die sich durch unterschiedliche Klimabedingungen und große Entfernungen auszeichnen. Während die größte Getreideproduktionsregion Nordkaukasus direkten Zugang zu Häfen am Schwarzmeer hat, sind die abgelegenen Ackerflächen in Westsibirien bis zu 4000 km vom Schwarzmeer entfernt. Hinzu kommen generell ausgeprägte Produktionsschwankungen als Folge der Klimabedingungen, die zu großen regionalen Ernteeinbußen, beispielsweise in den Jahren 2010/2011 bis zu 60 % in der Wolgaregion führten (s. Grafik 8).
Es kann erwartet werden, dass zukünftig die russische Getreideproduktion durch die technologische Verbesserung von Maschinen und die Steigerung der Erträge weiter ansteigen wird. Zusätzlich verfügt Russland über ungenutzte Brachflächen, welche zu Zeiten der Sowjetunion bewirtschaftet und im Laufe der Transformation aus der Bewirtschaftung herausgenommen wurden. Wissenschaftlichen Schätzungen zufolge lassen sich die Getreideerträge in Russland von derzeit durchschnittlich 2 Tonnen pro Hektar zukünftig auf durchschnittlich 3 bis 5 Tonnen pro Hektar steigern (Swinnen et al. 2017). Die genutzte Ackerfläche könnte so durch Wiederbewirtschaftung der aufgegebenen Ackerflächen von ca. 80 Millionen Hektar (2015; Rosstat) um ca. 42,5 Millionen Hektar (Lesiv et al. 2018) auf insgesamt 122,5 Millionen Hektar ansteigen. Daraus ergibt sich ein Getreideproduktionspotenzial von zwischen 120 und 160 Millionen Tonnen insgesamt (Swinnen et al. 2017), was ungefähr einer Verdopplung der Getreideproduktion in 2017/18 entspricht. Wenn auch infolge von schlecht entwickelter Marktinfrastruktur (insbesondere Warenterminmärkte) und großer Entfernung ungenutzter Ackerflächen die Exportpotenziale auf dem Weltmarkt deutlich niedriger ausfallen als die Produktionspotenziale und auch der Klimawandel wichtige Getreideproduktionsregionen negativ beeinflussen wird, lassen diese Schätzungen Getreideproduzenten und -händler in Deutschland erschrecken. Denn schon heute stellen nach deren Aussage russische Händler die wichtigsten Wettbewerber für deutsche Getreidehändler auf sämtlichen Weizenexportmärkten dar.
Fazit
Die seit einigen Jahren von der russischen Regierung verfolgte Agrarimportsubstitutionspolitik, welche 2014 in die Lebensmittelsanktionen gegenüber den westlichen Ländern gipfelten, vermochte zwar eine dynamische Entwicklung des Schweinefleischsektors in Russland zu forcieren. Diese Politik konnte jedoch keine Dynamik im Milchsektor katalysieren. Dort sind seit dem Importembargo die Produktion von Milch und Butter quasi konstant geblieben. Die Käseproduktion ist zwar angestiegen, zeichnet sich jedoch durch verminderte Qualität aus. Daher müssen die Entwicklungen im Milchsektor stärker im Lichte makroökonomischer und politischer Entwicklungen gesehen werden. Die Persistenz der Probleme in der Milchwirtschaft, welche durch einen deutlich längeren Produktionszyklus gekennzeichnet ist als die Schweineproduktion, hängen mehr mit der hohen makroökonomischen und politischen Instabilität zusammen, welche ein hohes Marktrisiko und damit Geschäftsrisiko bergen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Erhöhung der makroökonomischen Stabilität und Stärkung der politischen Stabilität geeignetere Maßnahmen darstellen als eine protektionistische Handelspolitik, um die Entwicklung der Milchwirtschaft zu fördern. Im Unterschied zu den Importsektoren der russischen Agrarwirtschaft ist die Getreidewirtschaft nicht direkt von der Agrarimportsubstitutionspolitik betroffen. Vielmehr hat der Weizenexport von der starken Abwertung des russischen Rubels im Jahr 2015 stark profitiert und den Aufstieg Russlands zum weltweit größten Weizenexporteur forciert.
Lesetipps
Götz. L., U. Koester, T. Glauben and R. Bulavin (2015): The Rouble Crisis and Russian Wheat Export Controls, Intereconomics – Review of European Economic Policy, Vol. 50(4): 227–233. https://www.researchgate.net/publication/280668480_The_Rouble_Crisis_and_Russian_Wheat_Export_Controls
Götz, L., T. Jaghdani, M. Heigermoser and M. Kopsidis (2018): Russlands Agrarimportsubstitutionspolitik: Die Entwicklung des Russischen Schweinefleischsektors, IAMO Annual 2018: 31–38. https://www.iamo.de/fileadmin/user_upload/Bilder_und_Dokumente/04-forschung/Forschungsprojekte/starlap/Goetz_et_al._IAMO_Annual_2018.pdf
Lesiv, M et al. (2018): Spatial distribution of arable and abandoned land across former Soviet Union Countries. Scientific Data, 5.
Swinnen, J., S. Burkitbayeva, F. Schierhorn, A. Prishchepov and D. Müller (2017): Production potential in the "bread basket” of Eastern Europe and Central Asia, Global Food Security: 28–53.
Tleubayev, A., Jamali Jaghdani, T., Götz, L. and Svanidze, M. (2018): The effects of trade policy on domestic dairy market: the case of Russian food import ban on regional cheese market integration in Russia, Contributed Paper, ICAE "New Landscapes and New Mandates for Agriculture”, July 28–August 2, Vancouver, Canada. https://ageconsearch.umn.edu/record/277373?ln=en