Analyse: Ein wirksames Mittel? Russlands kreativer Umgang mit Sanktionen | Russland-Analysen | bpb.de

Zusammenfassung

Sind Sanktionen ein geeignetes Mittel, um Russland zu einer Korrektur seiner Politik gegenüber der Ukraine zu bewegen? Die Antwort auf diese Frage ist umstritten. Uneinigkeit herrscht ebenfalls darüber, wie sehr Sanktionen die russische Wirtschaft tatsächlich beeinträchtigen. In der folgenden Analyse wird die Vielzahl an Methoden aufgezeigt, mittels derer russische Unternehmen versuchen, Sanktionen zu umgehen. Als besonders praktisch erweisen sich die Verbindungen russischer Unternehmen in nichtwestliche Länder – und in Steueroasen. Russlands Wirtschaft passt sich allmählich dem Sanktionsregime an, wodurch Sanktionen an Effektivität verlieren.

Was bedeuten die Sanktionen für die russische Wirtschaft?

Im August 2017 machte der Fall "Siemens" Schlagzeilen. Gasturbinen, die von diesem deutschen Konzern hergestellt wurden, waren auf die Krim gelangt. Das Unternehmen selbst sowie die deutsche Regierung versicherten, dass der Import von Gasturbinen auf die Krim ohne ihr Wissen stattgefunden hat. Um ihrer echten oder vorgespielten Empörung Ausdruck zu verleihen, setzte die deutsche Regierung bei der EU eine Erweiterung der Sanktionen auf jene russischen Firmen durch, die für diesen heimlichen Import verantwortlich waren. Dieser Fall ermöglichte es Deutschland, seine Position, der zufolge Sanktionen notwendig sind, zu festigen und ein Zeichen zu setzten, dass sie Forderungen nach deren Abschaffung nicht nachgibt. Gleichzeitig demonstrierte der Fall aber auch, dass das System der Sanktionen porös ist.

Wie sehr schaden Sanktionen Russland wirklich? Diese Frage wird von so manchem Experten aufgeworfen. Die Beschränkungen durch die Sanktionen haben zweifellos dazu beigetragen, dass das russische Bruttoinlandsprodukt nach 2014 schrumpfte. Zusammen mit anderen Faktoren – dem Rückgang des Ölpreises, der Rubelabwertung und den abwandernden ausländischen Investitionen – führten die Sanktionen dazu, dass der Standort Russland in den Jahren 2014–2016 unattraktiv wurde. Die Bemühungen der russischen Regierung, Sanktionen als unwirksam darzustellen, waren in dieser Zeit nicht sonderlich überzeugend. Ende 2016 wies die russische Wirtschaft allerdings wieder ein Wachstum auf und das wird 2017 voraussichtlich 2 Prozent betragen. Das könnte als ein Zeichen interpretiert werden, dass sich die russische Wirtschaft an die errichteten Beschränkungen angepasst hat. Gleichzeitig fordert die russlandfreundliche Lobby in den Ländern des Westens ununterbrochen die Abschaffung der Sanktionen. Wie wirksam sind die Sanktionen also wirklich? Und welche Strategien und Taktiken setzen russische Unternehmen, die von ihnen betroffen sind, ein?

Die Sanktionen umfassen eine Reihe von Instrumenten, die gegen unterschiedliche Personen und Unternehmen gerichtet sind. Die USA haben die Liste der sanktionierten Subjekte mehrmals erweitert, zuletzt im Juli 2017. Auch die EU hat Sanktionen gegen Russland verhängt, ebenso wie Kanada, Norwegen, die Schweiz, Australien und Japan. Diese Streuung führt dazu, dass nicht immer klar ist, welche Sanktionen welche Auswirkungen haben. Darüber hinaus werden im öffentlichen Diskurs die Sanktionen gegen Russland manchmal mit den Gegensanktionen, die Russland als Antwort gegen westliche Länder verhängt hatte, verwechselt. Letztere schaden den europäischen Firmen, insbesondere den Lebensmittelproduzenten, mehr als die ersteren.

Die Sanktionen gegen Russland lassen sich grob in solche unterteilen, die gegen Personen verhängt wurden – von denen viele der russischen politischen Elite angehören –, und jene, die systemrelevante Unternehmen und Banken treffen sollen. Beide Varianten der Sanktionen machen besonders den Oligarchen das Leben schwer, da sich die meisten der betroffenen russischen Holdings in ihren Händen befinden. Im Rahmen von Sanktionen der zweiten Variante wurde den betroffenen Banken der Zugang zu westlichen Krediten versperrt, die eine Laufzeit von über 30 Tagen haben. Unternehmen können sich nur noch maximal bis zu 90 Tagen verschulden. Darüber hinaus wurde den russischen Unternehmen des Rohstoffsektors der Zugang zu neuen Technologien erschwert, indem den westlichen Firmen eine Kooperation mit ihnen verboten wurde.

Sanktionsumgehung durch …

… Überschreibung von Unternehmen

Die einfachste Methode, Sanktionen zu umgehen, die gegen konkrete Personen gerichtet sind und die Abläufe in deren Unternehmen beeinträchtigen, ist, diese Unternehmen auf eine andere Person umzuschreiben. So übergab der Präsident Putin nahestehende Oligarch Arkadij Rotenberg die ihm gehörenden Unternehmen "TPS Real Estate Holding" und "Mostotrest" seinem Sohn Igor. Igor Rotenberg verkaufte seinerseits "Mostotrest" weiter, um in "Gazprom Burenije" zu investieren. "Gazprom Burenije" hatte ebenfalls Arkadij Rotenberg gehört, bevor er es an Igor verkaufte. Ein anderer mit Putin befreundeter Oligarch, Genadij Timtschenko ließ das Unternehmen "Gunvor" auf seinen schwedischen Geschäftspartner Sven Olsen umschreiben. Er verkaufte auch 30 Prozent seiner Holding "Russkoje More" ("Russisches Meer") an seinen Schwiegersohn Gleb Frank. 17 Prozent der Aktien der Holding "Sibur" verkaufte Timtschenko an Kirill Schamalow, den Sohn des ebenfalls von den Sanktionen betroffenen Nikolaj Schamalow.

Die beiden Oligarchen Timtschenko und Rotenberg sowie auch Arkadijs Bruder Boris einigten sich ebenfalls darauf, den Besitz an der finnischen Firma "Arena Events Oy" anders zu verteilen. Boris und Arkadij Rotenberg verkauften ihre 50 Prozent Anteile an Boris‘ Sohn Roman. Genadij Timtschenko verkaufte ihm weitere 0,5 Prozent. Auf diese Weise entzogen sich alle drei Oligarchen den Sanktionen gegen "Arena Events Oy", die in Kraft treten würden, weil diese jeweils zur Hälfte den mit Sanktionen belegten Oligarchen gehörte. Solche Operationen sind für US- und EU-Beamte relativ einfach nachzuverfolgen und die Sanktionen entsprechend leicht anzupassen. So wurde die Liste der personenbezogenen Sanktionen einfach um Igor und Roman Rotenberg sowie den schwedischen Partner von Genadij Timchenko erweitert.

… neue Finanzierungswege

Während Sanktionen gegen konkrete Oligarchen oder Funktionäre des Regimes diesen das Leben schwermachen, treffen die so genannten Finanzsanktionen nahezu die gesamte russische Wirtschaft. Betroffen sind sowohl die staatlichen Banken, die nun bei westlichen Banken nur kurzfristige Kredite bis zu 30 Tagen aufnehmen können als auch staatliche Unternehmen, die nur Kredite mit einer Laufzeit von bis zu 90 Tagen erhalten. Da die russischen Unternehmen, insbesondere die staatlichen, sich stark im Westen verschuldet haben, bedeutete diese Art von Sanktionen eine wichtige Einschränkung für sie. Es war zu erwarten, dass die russische Regierung nach Wegen suchen wird, neue Finanzierungsquellen zu erschließen. In der Tat wurden eine Reihe von Fonds geschaffen, die Investitionen in die russische Wirtschaft (mit)finanzieren sollen, sowohl inländische im Rahmen einer "öffentlich-privaten Partnerschaft", als auch ausländische. Abgesehen von diesen systematischen Mitteln, versuchten einige Banken, die Finanzierungsbeschränkungen individuell zu umgehen. Das betrifft insbesondere die engen Vertrauten von Putin gehörende Bank "Rossija" und die zweitgrößte staatliche Bank VTB. Die beiden Banken galten als "politisch", weil sie die für das Regime wichtigen Projekte finanzierten oder Unternehmen und Medien aufkauften, die politisch bedeutsam sind. Wie Banken für Regierungszwecke genutzten werden können, hat die Erfahrung der 1990er Jahre in Russland gezeigt. In der Ära Putin wurde diese Praxis in etwas abgewandelter Form fortgesetzt – der Staat war wieder mächtig und die Banken, die sich an solchen abgekarteten Geschäften beteiligten, waren staatlich oder mit der politischen Führung personell verbunden. An dem Grundmuster, dass die Banken ihre Macht zum Geldschöpfen nutzen, um in Besitz von bestimmten Unternehmen zu kommen oder die Unternehmen zu kontrollieren, hatte sich nicht viel geändert. Und so musste das Regime, nachdem die Sanktionen verhängt wurden, kreativ werden, um die politisch nutzbaren Banken mit zusätzlichen Krediten ausstatten zu können.

Die nicht von den Sanktionen betroffene private Bank "Otkritije" wurde so für kremlnahe Banken und Firmen zu einer wichtigen Finanzierungsquelle. Die Russische Zentralbank und das Finanzministerium halfen ihr dabei. Die Zentralbank stellte ihr einen Kredit von 21 Milliarden US-Dollar bereit und das Ministerium eine Milliarde US-Dollar Subvention. "Otkritije" erhielt auch Kredite von der staatlichen VTB, die auf der Sanktionsliste steht. Daraufhin verkaufte die VTB an "Otkritije" 10 Prozent ihrer Aktien. Insgesamt sind die Aktiva der Bank "Otkritije" seit der Einführung der Sanktionen auf das Fünffache gestiegen, was deutlich illustriert, dass sie als Finanzierungsinstrument genutzt wurde. Anders wäre ein solches Wachstum wirtschaftlich nicht zu erklären.

Eine Tochtergesellschaft der VTB auf Zypern – die Bank RCB – wurde ebenfalls zur alternativen Finanzierungsquelle für sanktionierte Banken und Unternehmen. Auch das wurde durch die Bank "Otkritije" möglich, indem sie zusätzlich emittierte Aktien der RCB aufkaufte. Dadurch verminderte sich der Anteil der RCB an der VTB von 60 Prozent auf 48 Prozent und die RCB fiel formal nicht mehr unter die Sanktionen. Die RCB finanzierte unter anderem die "International Media Overseas", eine Offshore-Firma von Sergej Roldugin. Roldugin ist Cellist, gehört zum Umkreis von Putin und ist einer der wenigen Vertrauten des russischen Präsidenten, gegen den keine Sanktionen verhängt wurden. Eine gewisse Bekanntheit hat Roldugin auch im Zusammenhang mit den Panama Papers erlangt. Roldugin war einer der Protagonisten dieses Berichts, weil er extensiv Steueroasen nutzte, um sein Vermögen, und womöglich das anderer Vertrauter von Putin, zu verschleiern. Viele der von der RCB vergebenen Kredite, die dazu dienten, Roldugins Firma und andere dubiose Geschäfte zu finanzieren, waren wirtschaftlich nicht zu erklären. Hinter den meisten dieser Kredite stand die VTB.

… Schattenwirtschaft und Steueroasen

Verbindungen russischer Unternehmen zu Steueroasen sind nicht erst eine Folge der Sanktionen. Sie waren nicht nur entstanden, um dem russischen Fiskus zu entfliehen, sondern auch, um den unsicheren Eigentumsrechten in Russland zu begegnen. Durch eine Registrierung in den Offshore-Staaten versuchen sich russische Firmen vor Enteignung zu schützen. Eine Folge dieser umfassenden Vernetzung der russischen Firmen mit Briefkastenfirmen in Steueroasen ist, dass die Wirtschaft Russlands eine starke extraterritoriale Komponente hat. Darüber hinaus erfolgt ein Großteil des russischen Wirtschaftslebens im Schatten. Eine solche Wirtschaft ist bestens gewappnet, um Sanktionen zu umgehen. Instrumente wie die Gründung von Scheinunternehmen in Steueroasen wurden über Jahre erlernt und entwickelt. So verwundert es nicht, dass solche Unternehmen auch als Mittel genutzt wurden, Geschäfte sanktionierter Firmen weiter zu betreiben.

Es war allerdings nicht immer nötig, neue Unternehmen in Offshore-Ländern zu gründen. Der Schusswaffenproduzent "Kalaschnikow", ein Teil des Konzerns "Rostech", hat eine Tochtergesellschaft in den USA gegründet, um US-amerikanische Sanktionen zu umgehen und weiter den amerikanischen Markt beliefern zu können. Diese Operation stellte sich als erstaunlich einfach heraus. In der Tat ist die 2015 gegründete amerikanische Tochtergesellschaft von "Kalaschnikow" – "Kalashnikov USA" – von den Sanktionen nicht betroffen. Die Produktion hat bereits begonnen.

… Täuschung der Handelspartner

Eine weitere Methode, Sanktionen zu umgehen ist es, Geschäfte mit westlichen Partnern unter veränderten Bedingungen fortzusetzen, ohne dass diese sich darüber im Klaren sind, dass sie mit sanktionierten Unternehmen kooperieren oder das Krim-Embargo unterlaufen. Eine in der russischen Zeitung "Wedomosti" zitierte französische Firma berichtet, dass sich nach Verhängung von Sanktionen gegen ihren russischen Handelspartner bei den Franzosen ein anderes russisches Unternehmen meldete, das das gleiche Produkt verkaufte. Die Franzosen standen dem misstrauisch gegenüber, gingen aber trotzdem eine Kooperation mit dem zweiten Unternehmen ein. Formal gesehen, taten sie nichts Verbotenes. Sie ahnten jedoch, dass sie dadurch Sanktionen umgehen, was an sich eine strafbare Tat ist. Unter den Fällen, in denen die Kooperation mit den russischen Partnern fortgesetzt wurde, sind auch solche, in denen westliche Firmen vermutlich wussten, dass sie getäuscht werden und solche, wo die ersteren glaubhaft zu machen versuchen, dass sie vom wahren Charakter der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit Russland keine Ahnung hatten. Zu den letzteren gehört der Fall der deutschen Firma "Siemens", deren Gasturbinen im Sommer auf der Krim landeten.

Die Gasturbinen hatte das Unternehmen "Siemens Technologii Gasowyych Turbin" hergestellt, das zu 65 Prozent Siemens gehört und zu 35 Prozent dem russischen Unternehmen "Silowyje Maschiny", das wiederum Eigentum des Oligarchen Aleksej Mordaschow ist. Sie wurden an "Technopromeksport" verkauft, das zum "Rostech"-Konzern gehört. Schon während des Produktionsprozesses hatte die ukrainische Zeitung "Serkalo Nedeli" den Verdacht, dass sie auf die Krim geliefert werden sollen. Nachdem die Turbinen bereits an "Technopromeksport" verkauft waren, schöpfte auch Siemens Verdacht, dass sie für die Krim bestimmt sind, und stoppte die Lieferung von zusätzlichen Teilen, die die Inbetriebnahme der Turbinen erst möglich machten. Daraufhin arbeitete die russische Firma "Interawtomatika" daran, die Turbinen so zu modifizieren, dass sie auch ohne zusätzliche Siemens-Komponenten funktionieren würden. Als die technologisch angepassten Turbinen auf die Krim gelangt waren, sah sich Siemens gezwungen, Technopromeksport und "Siemens technologii gaszowych turbin" vor einem russischen Wirtschaftsgericht zu verklagen. Weiterhin forderte Siemens den Rückkauf von Turbinen und untersagte weitere Exporte seiner Technologien auf die Halbinsel. Das Moskauer Wirtschaftsgericht wies allerdings die Klage zurück. In diesem Zusammenhang befand sich Siemens in Erklärungsnot zu der Frage, wie es überhaupt dazu kommen konnte, dass ihre Produkte auf die Krim geliefert wurden. Dass man von dem Vorgang nichts gewusst habe, war nicht für jeden überzeugend.

Russland täuscht westliche Firmen nicht nur, um das Krim-Embargo zu umgehen, sondern auch, um eine angebliche Wirkungslosigkeit der Sanktionen vorzugaukeln. Dazu diente das Manöver, Rosneft quasi zu privatisieren, indem 19,5 Prozent der Aktien des Konzerns an den Schweizer Trader "Glencore" und den staatlichen Investitionsfond aus Katar verkauft wurden. Verdächtig erschien den Beobachtern in diesem Zusammenhang die Tatsache, dass Rosneft sich tagszuvor auf dem russischen Finanzmarkt fast die gesamte Summe besorgte, die für den Deal benötigt wurde. Journalisten der russischen Zeitschriften "Nowoje Wremja" und "RBK" interpretierten das so, dass Rosneft sich selbst "privatisiere", um ein vermeintliches Interesse internationaler Investoren vorzutäuschen. In Wahrheit hatten nicht einmal die Firmen, die bereits Anteile an Rosneft besitzen, etwa die britische BP, Interesse an weiteren Aktien, sei es nun durch die Sanktionen bedingt oder nicht. Gerade die nichtwestlichen Investoren waren in ihrem Handeln nicht durch Sanktionen beschränkt – und interessierten sich trotzdem nicht für Rosneft.

China als Helfer bei der Sanktionsumgehung

Es ist wichtig zu betonen, dass nicht alle Länder, die in den Vereinigten Nationen vertreten sind, Sanktionen gegen Russland verhängt haben, sondern nur Länder des Westens. Zwar halten sich manche nichtwestliche Länder, wie zum Beispiel die Türkei, die gegen Russland eigene Sanktionen eingeführt hatte, an westliche Verbote, ohne sie formal zu teilen. Viele nichtwestliche Staaten, allen voran China, helfen aber Russland durchaus dabei, die durch den Westen initiierten Beschränkungen zu umgehen.

Am Beispiel des Investitionsprojektes "Yamal LNG" der Genadij Timtschenko gehörenden russischen Firma "Novatek" lässt sich zeigen, wie chinesische staatliche Banken Russland zusätzliche Investitionsressourcen bereitstellen. Die chinesische Export-Import Bank und die Entwicklungsbank der Volksrepublik stellten für das Projekt 12 Milliarden US-Dollar zur Verfügung, wobei sich die Gesamtkosten auf 27 Milliarden USD belaufen. An der Finanzierung beteiligten sich darüber hinaus die CNPC und der "Seidenstraßen-Fonds". Auch wenn die chinesischen Kreditanstalten, besonders die privaten Banken, in ihren Entscheidungen durchaus die Sanktionen berücksichtigen, steht es ihnen frei, an sanktionierte Unternehmen langfristige Kredite zu verleihen.

Die chinesischen Firmen sind auch schon bei der Umgehung des Krim-Embargos aufgefallen. Die ukrainische Zeitung "Serkalo Nedeli" berichtet, wie China Russland bei der Errichtung der Stromverbindung zwischen Russland und der Krim über der Straße von Kertsch half. Ähnlich wagten auch türkische Firmen, das Krim-Embargo zu unterlaufen, trotz der Export- und Importzölle und Beschränkungen, die Russland und die Türkei gegeneinander verhängt haben. Die Türkei bleibt ein wichtiger Handelspartner Russlands und türkische Firmen nutzen die Gelegenheit, um auch die Krim zu beliefern.

Fazit: Sind die Sanktionen wirksam?

Durch die obigen Ausführungen könnte man leicht zu der Schlussfolgerung gelangen, dass die Sanktionen gegen Russland in ihrer Wirkung harmlos sind. Dieser Eindruck muss jedoch differenziert werden. Die Sanktionen sind effektiv, weil sie für viele Unternehmen die Fortsetzung des business as usual unmöglich gemacht haben. Darüber hinaus muss betont werden, dass die Sanktionen sowie das Krim-Embargo in erster Linie politische Instrumente sind. Sie sollen die russische Regierung dazu bewegen, sich aus der Ukraine zurückzuziehen. Sie sind jedoch nicht gegen die russische Wirtschaft an sich gerichtet und sollen wirtschaftliche Beziehungen mit Russland – an denen viele westliche Firmen durchaus interessiert sind – nicht per se unterbinden. Auch besteht die russische Wirtschaft längst nicht nur aus den sanktionierten Unternehmen. Darüber hinaus ermöglichen die Verbindungen der sanktionierten Subjekte zu anderen in- und ausländischen Firmen (etwa in China und der Türkei, aber auch in Brasilien und Indien), die Sanktionen zu umgehen. Die Sanktionen waren von Anfang an auf eine Weise konzipiert, dass sie die russische Wirtschaft bestrafen, aber nicht lähmen würden.

Lesetipp

Secrieru, Stanislav: Russia under Sanctions: Assessing the Damage, Scrutinising Adaptation and Evasion, The Polish Institute of International Affairs: Warschau 2015.