Zusammenfassung
Dieser Beitrag beschreibt die demographischen Perspektiven Russlands und die Bedeutung der Migration für die Existenz und die weitere Entwicklung Russlands. Zuwanderung ist die einzige Möglichkeit für das heutige Russland, seine demografische Balance zu bewahren, den sozialen Verpflichtungen des Staates nachzukommen und einen Bevölkerungsschwund im Land zu verhindern. Besondere Berücksichtigung erfährt das Wesen des Migrationsmanagements in Russland, wie auch die Frage, wie Institutionen des Migrationsrechts als Instrumente der Außenpolitik eingesetzt werden.
Das Humankapital Russlands
Das postsowjetische Russland hatte seinen demographischen Höhepunkt 1993 erreicht, als die Bevölkerungszahl des Landes 148,6 Millionen betrug. Die folgenden zwei Jahrzehnte erfolgte ein erheblicher natürlicher Bevölkerungsrückgang (zwischen -6,6 % im Zeitraum 2000–2001 und -0,03 % im Jahr 2012), der von einem dynamischen Migrationszuwachs begleitet wurde (zwischen 1,7 % im Jahr 2002 und 6,7 % im Jahr 1994; s. Sacharow, S. W. (Hg): Naselenie Rossii 2014, Moskau, 2016, S. 16).
Ab 2009 verzeichnete Russland einen schwachen natürlichen Bevölkerungszuwachs (+0,2 % im Jahr 2013, <Externer Link: http://demoscope.ru/weekly/2016/0677/barom01.php>[russ.]); 0 % im Jahr 2016, Föderale Statistikbehörde "Rosstat", 2017; s. >Externer Link: http://www.gks.ru/free_doc/2016/demo/edn12-16.htm<[russ.]),>Externer Link: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/).
Die Demographen haben im vergangenen Jahr in 41 Föderationssubjekten einen natürlichen Bevölkerungszuwachs festgestellt (2015 war das in 43 Regionen der Fall), wie auch eine anhaltende Tendenz eines Rückgangs des menschlichen Potentials in den meisten russischen Regionen. Von der negativen demographischen Entwicklung waren am stärksten die Regionen des Zentralen Föderalbezirks betroffen (-1,8 % im Jahr 2016, –1,7 % im Jahr 2015), der Föderalbezirk Nordwest (–0,7 % bzw. –0,9 %), der Föderalbezirk Süd (–1,0 % bzw. 0,8 %) und der Föderalbezirk Wolga (–0,7 % bzw. –0,6 %).
Gegenwärtig stellt Immigration – vor allem die aus den nun unabhängigen Republiken der ehemaligen UdSSR – das einzige Mittel zur Kompensierung der Bevölkerungsverluste Russlands dar. Die demographischen Perspektiven des Landes hängen unmittelbar von der Entwicklung der Migration ab. Den Berechnungen der Föderalen Statistikbehörde "Rosstat" zufolge bestehen für Russland drei Szenarien der demographischen Entwicklung bis 2050:
das erste geht von einem natürlichen Bevölkerungsrückgang um 36,9 Millionen aus, der zum Teil durch 7,7 Millionen Immigranten kompensiert werden würde;
das zweite nimmt einen natürlichen Bevölkerungsrückgang um 16,1 Millionen an, dem 13,6 Millionen Immigranten gegenüberstehen;
Migration
Die Bedeutung der Migration für die Demographie Russlands ist unbestritten. Migranten waren und sind für Russland ein notwendiges, ergänzendes Element. Russland wies 2016 im Austausch mit allen Staaten des postsowjetischen Raumes eine positive Migrationsbilanz auf (die Zahl der Zugewanderten überstieg die der Abgewanderten; s. Tabelle 2).
Die derzeitige Entwicklung der Migration nach Russland verläuft pendelartig. Arbeitsmigranten sehen in Russland keine neue Heimat und betrachten das Land lediglich als Einkommensquelle und/oder Beschäftigungsort. So verwundert es nicht, dass ein großer Teil der 2016 nach Russland eingereisten ausländischen Staatsangehörigen (4.284.181 Personen) als Aufenthaltszweck "Arbeit" angaben; "Tourismus" wurde von 2.245.217 Personen angegeben, private Zwecke oder Familienzusammenführung 1.907.378, Studium und Ausbildung von 406.052, und 835.082 Personen nannten andere Zwecke, darunter Beantragung eines Flüchtlingsstatus, vorübergehende Flucht und oder Teilnahme am staatlichen Programm zur Umsiedlung von Landsleuten (Statistische Daten des Innenministeriums zur Migrationssituation im Jahr 2016; s. >Externer Link: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/9359228/<[russ.]).>Externer Link: http://www.eabr.org/general//upload/EDB_Centre_Analytical_Report_33_Full_Rus.pdf< [russ.]). Erst in den Jahren 2014–2015 wurde die Migration aus Zentralasien von den Migrationsbewegungen aus der Ukraine verdrängt. Mit Stand vom 1. Januar 2016 waren auf dem Gebiet der Russischen Föderation 531.471 Bürger Aserbaidschans, 523.124 Bürger Armeniens, 741.453 Bürger von Belarus, 613.067 Kasachstaner, 582.863 Kirgistaner, 490.844 Bürger Moldaus, 999.035 Tadschikistaner, 1.779.002 Usbekistaner und 2.581.380 Bürger der Ukraine registriert (Aufenthalt von Staatsangehörigen der GUS-Staaten, Stand 1.10.2016, Statistische Daten der Hauptverwaltung für Migrationsfragen des Innenministeriums (GUWM MWD RF) und der "Zentralen Datenbank zur Registrierung ausländischer Staatsangehöriger und Staatenloser", ZBDUIG).
Gegenwärtig ist die Ukraine weiterhin das Herkunftsland, aus dem die meisten Zuwanderer nach Russland stammen. Zu erwähnen ist hier, dass humanitäre Migration (Flüchtlinge und Personen, die vorübergehend Zuflucht suchen), auch aus der Ukraine, für Russland keine dominante Migrationsbewegung darstellt.
Das heutige Russland braucht Migranten – zur Verbesserung der demographischen Bilanz des Landes, zur Umsetzung seiner Pflichten bei der sozialen Fürsorge und zur Auffüllung der Arbeitskräfteressourcen. Der Ansicht von Sergej Aleksaschenko zufolge wird sich das Arbeitskräftereservoir des Landes bis 2025 um 18–19 Millionen verringern und das Verhältnis von erwerbsfähiger und nicht erwerbsfähiger Bevölkerung höchst kritische Dimensionen erreichen: bis 2022 dürfte es 2:1 betragen und bis 2045 auf 1,6:1 zurückgehen (Aleksaschenko, S.: Kak wymirajet Rossija: wywody is nowogo demografitscheskogo prognosa, 30. 01. 2015; >Externer Link: http://daily.rbc.ru/opinions/economics/30/01/2015/54c8d2459a7947498564d371#%5Blenta<[russ.]).>Externer Link: http://pubdocs.worldbank.org/en/184311484167004822/Dec27-SCD-paper-eng.pdf<[engl.],>Externer Link: https://publications.hse.ru/books/147705451<[russ.,>Externer Link: https://www.hse.ru/data/2011/01/13/1208022144/Kapelushkin_Final_Web.pdf< [russ.], S. 37). Die Immigrationsbewegungen tragen gegenwärtig nicht zu einer Beseitigung des Mangels an Fertigkeiten auf dem russischen Arbeitsmarkt bei und werden zu einer sozialen Herausforderung, bei der nicht zuletzt die derzeit betriebene Migrationspolitik ein störender Faktor ist.
Institutionen des Migrationsrechts als Instrumente der Außenpolitik Russlands
Die Zahlenmäßig geringen und niedrigqualifizierten Zuwanderungsströme können die gegenwärtigen demografischen und sozialen Herausforderungen Russlands nicht lösen. Die Schwierigkeit besteht darin, dass ein in erster Linie geopolitisch geprägtes Migrationsmanagement andere Ziele verfolgt, als den demographischen Wandel effektiv zu kompensieren. Gegenwärtig reist der größte Teil der Migranten nach Russland aus wirtschaftlichen Gründen ein: Hohe Arbeitslosigkeit, fehlende Bildungschancen, Armut und Frustration treiben Bürger der postsowjetischen Staaten in sehr viel höherem Maße aus ihrer Heimat, als militärische Konflikte, schlechte Regierungsführung oder Auswirkungen des Klimawandels. Um diese Migrationsströme effektiv zu steuern, werden Regulationsmechanismen benötigt, die stärker wirtschaftliche oder demographische Aspekte berücksichtigen, als es das derzeit vorwiegend geopolitisch ausgerichtete Migrationsmanagement gewährleistet. In den letzten Jahren wird die Steuerung der Migration nach Russland und deren rechtliche Ausgestaltung im Handbetrieb vollzogen, wobei die Institutionen des Migrationsrechts – wie Erteilung eines Visums, Erteilung einer Arbeitserlaubnis, Anerkennung des Flüchtlingsstatus oder Vor-/Nachteile beim Einbürgerungsprozess – immer öfter zu Instrumenten der Außenpolitik geraten. Hierfür gibt es eine ganze Reihe Beispiele.
Die Abkühlung der russisch-belorussischen Beziehungen im Januar 2017 wurde durch die Einführung eines neuen Grenzregimes in den Gebieten Brjansk, Pskow und Smolensk entlang der russisch-belorussischen Grenze durch Russland – als Antwort auf eine von Belarus erlassene Visafreiheit für 80 Staaten, einschließend aller Länder der Europäischen Union, Brasiliens, Indonesiens, der USA, Japans usw. – versinnbildlicht. Im Widerspruch zu dem Abkommen von 2006 zwischen Russland und Belarus über Freizügigkeit sowie die freie Wahl des Aufenthaltsortes und Wohnsitzes auf dem Gebiet der beiden Staaten wird aufgrund von Anordnungen des Direktors des FSB vom Januar 2017 eine Kontrolle der Einreise (des Verkehrs) von Fahrzeugen und Privatpersonen durchgeführt werden (Verfügungen des FSB Nr. 301–303 vom 26. Januar 2017).
Die politischen Spannungen in den russisch-ukrainischen Beziehungen hatten ebenfalls ihre Folgen. Durch den Erlass des Präsidenten Russlands vom 18. Februar 2017 ("Erlass über die Anerkennung von Dokumenten, die Bürgern der Ukraine und Staatenlosen, die auf dem Territorium bestimmter Teile der Gebiete Donezk und Lugansk der Ukraine ansässig sind" [russ.], >Externer Link: http://kremlin.ru/acts/news/53895<) erhielten die von Russland de jure nicht anerkannten Republiken – die "Volksrepublik Donezk" (DNR) und die "Volksrepublik Lugansk" (LNR) – de facto eine Anerkennung der Dokumente, die durch diese Republiken ausgestellt wurden. Persönlichkeitsnachweise der LNR und der DNR, seien es nun Pässe, Führerscheine, Urkunden oder Bescheinigungen über die Geburt, den Tod, die Namensänderung, eine Ehe oder deren Auflösung, die durch Behörden dieser Republiken ausgestellt wurden, erwirken nun offiziell das Recht, sich auf dem Gebiet der Russischen Föderation zu bewegen, Flug-, Eisenbahn- und Fernbustickets zu erwerben, sich bei russischen Bildungseinrichtungen einzuschreiben usw.
Der russisch-türkische Konflikt hat das bisherige Migrationsmanagement Russlands gegenüber der Türkei auf den Kopf gestellt. Gemäß dem Erlass des Präsidenten Russlands vom 28. November 2015 sind russische Arbeitgeber nicht mehr berechtigt, auf dem Gebiet der Russischen Föderation türkische Staatsangehörige einzustellen, die Ende 2015 nicht in einem rechtlichen oder Arbeitsverhältnis zu russischen Arbeitgebern standen (Erlass des Präsidenten Nr. 583 vom 28. 11. 2015). Diese Einschränkungen sind nach wie vor gültig. Dass das Migrationsmanagement den Interessen des Landes dienen soll, ist nichts Neues. Allerdings sind einige Tendenzen, etwa der Einsatz des Instruments der Staatsbürgerschaft zu außenpolitischen Zwecken, beunruhigend und verdienen eine besondere Beachtung der Experten.
Im Dezember 2016 gab es einen Vorstoß der Duma-Abgeordneten Jaroslaw Nilow, Alexej Didenko, Alexandr Scherin und Sergej Iwanow (alle LDPR), durch den die Zuerkennung der russischen Staatsbürgerschaft für ausländische Staatsangehörige und Staatenlose erleichtert werden soll, falls bei einem Elternteil der Betroffenen in der Geburtsurkunde als Nationalität "russisch" vermerkt ist (Gesetzentwurf Nr. 54735-7). In der Erläuterung zum Gesetzentwurf, die vom Duma-Ausschuss für Staatsaufbau und Gesetzgebung der Russischen Föderation vorgelegt wurde, fordern die Parlamentarier "reale Maßnahmen zum Schutz der [ethnisch] russischen Bevölkerung, indem [diesen Menschen] die ungehinderte Einreise nach Russland ermöglicht wird und [sie] in kürzester Zeit die russische Staatsbürgerschaft erhalten", da "nationalistische ukrainische Bewegungen gegen die russischsprachige Bevölkerung kämpfen", "Einwohnern russischer Herkunft die ukrainische Staatsangehörigkeit entzogen wird" und "die Rechte und Freiheiten (das Recht auf Muttersprache, das Recht auf den Erhalt muttersprachlicher Bildung, politische Rechte) der [ethnisch] russischen Bevölkerung unter den gegebenen Umständen verletzt werden" (s. die Erläuterung: >Externer Link: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc<)?Openagent&addwork/scans.nsf/ID&92FD8CB9FF6FE165432580890042FF8A [russ.]).
Russische Parlamentarier, die ein Interesse an einer Rückkehr ethnischer Russen zeigen, haben eine Reihe von Gesetzesentwürfen angekündigt, durch die das Verfahren für den Erhalt der russischen Staatsangehörigkeit durch Landsleute, Träger der russischen Sprache und der russischen Kultur sowie durch direkte Nachkommen von Personen vereinfacht werden soll, die im Russischen Reich oder der Sowjetunion geboren wurden (Gesetzentwurf Nr. 69201-7). Diesem Gesetzentwurf von Konstantin Satulin ("Einiges Russland") vom Januar 2017 zufolge sollten Personen mit Herkunft aus den "historisch [ethnisch] russischen Ländern" das Recht haben, ein vereinfachtes Verfahren zur Anerkennung als Träger der russischen Sprache durch die "Kommission zur Anerkennung eines ausländischen Staatsangehörigen oder Staatenlosen als Träger der russischen Sprache" zu durchlaufen (das Verfahren wird durch Abs. 1 des 2014 eingeführten Paragraphen 33.1 des Gesetzes "Über die Staatsbürgerschaft der Russischen Föderation" vorgeschrieben) und von der Vorlage von Dokumenten der zuständigen ausländischen Behörden über das Verlassen der ausländischen Staatsangehörigkeit (Vorschrift nach Abs. 2.1 § 14 des Staatsbürgerschaftsgesetzes) befreit werden.
Nach Ansicht des Duma-Ausschusses für Staatsaufbau und Gesetzgebung sind "die Verfahren zum Erhalt eines Niederlassungstitels und der russischen Staatsangehörigkeit vom Voluntarismus ausländischer Bürokraten, politischen Problemen und den aktuellen Beziehungen zwischen Russland und dem Staat, dessen Staatsangehörigkeit der Träger der russischen Sprache innehat, abhängig […] Usbekistan erkennt die Krim nicht als Teil Russlands an und in der Botschaft dieses Landes werden Anträge auf eine Aufgabe der Staatsangehörigkeit durch Bürger Usbekistans, die auf der Krim als Träger der russischen Sprache anerkannt wurden, nicht entgegengenommen; das verbaut diesen das Recht auf den Erhalt eines Niederlassungstitels und die russische Staatsangehörigkeit. Bürgern der Ukraine, die Träger der russischen Sprache sind und sich auf der Krim aufhalten, wird das Recht auf die russische Staatsangehörigkeit ebenfalls praktisch verweigert" (Erläuterung zum Gesetzentwurf Nr. 69201-7; >Externer Link: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?Openagent&addwork/scans.nsf/ID&38D9AEEEA790B9864325809900454308< [russ.]).
Diese Initiativen von Parlamentariern sind mit aller Vorsicht zu genießen – die Frage ist noch nicht entschieden. Zum einen ist die Quote einer erfolgreichen Verabschiedung als Gesetz bei solchen Initiativen nicht hoch. Allerdings erhöht die stetig wachsende Zahl solcher Gesetzesinitiativen in der siebten Staatsduma die Wahrscheinlichkeit, dass eine von ihnen Realität wird.
Fazit
Die demografische Zukunft Russlands ist von der Qualität und Quantität der Einwanderer abhängig. Daher sind die Steuerung der demographischen Bilanz, die Vermeidung eines Bevölkerungsschwundes und eine Optimierung der Zuwanderungsströme die wichtigsten Aufgaben der staatlichen Verwaltung im heutigen Russland. Wer kommt – und wer geht –, sind Fragen, mit denen sich Russland in den kommenden Jahren stark zu beschäftigen haben wird. Es ist zu betonen, dass jede Entscheidung im Bereich des Migrationsmanagements sowie politisch ausgerichtete Migrationsmaßnahmen zur Kompensation des demographischen Wandels einen Preis verlangen, den die kommende Generation Russlands zu zahlen haben wird. Die Exekutive und die Legislative des Landes gelangen nur schwer zu einer solchen Erkenntnis. Derzeit dominieren in jedem Bereich der Staatsgewalt Russlands die sich wandelnden außenpolitischen Intentionen, weshalb das Migrationsmanagement des Landes auch kaum die Möglichkeit hat, sich adäquat an den demographischen und sozialen Herausforderungen auszurichten.
Übersetzung aus dem Russischen: Hartmut Schröder
