Krise der regionalen Haushalte
Die zusätzlich anfallenden Ausgaben für die Umsetzung der Präsidialerlasse über eine Erhöhung der Gehälter der öffentlichen Angestellten sind zu großen Teilen den regionalen Haushalten aufgebürdet worden (zu 70 % 2013–2014 und zu 80 % im Jahr 2015). Gleichzeitig stiegen die Einnahmen der Regionalhaushalte wegen der wirtschaftlichen Stagnation nur langsam, während die Transferzahlungen aus dem Föderalen Haushalt zurückgingen. Dadurch stieg das Defizit der regionalen Haushalte im Jahr 2013 auf 642 Milliarden Rubel, 77 regionale Haushalte waren defizitär. 2014 wiesen die Haushalte in 75 Regionen ein Defizit auf, 2015 war das in 76 Regionen der Fall. Nur die "reichsten" Regionen (Moskau, St. Petersburg, die Gebiete Tjumen und Sachalin sowie die ölfördernden autonomen Bezirke sind in der Lage, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen.
Zur Deckung der Haushaltsdefizite sind die Regionen genötigt, sich Gelder zu leihen. Im Verlauf des Jahres 2013 verdreifachten sich die Gesamtschulden der Regionen auf 1,8 Billionen Rubel, bis Ende 2014 stiegen sie auf 2,4 Billionen und bis Anfang 2016 um weitere 11 % auf 2,7 Billionen Rubel. Das Schuldenvolumen beträgt 35 % der regionalen Steuer- und anderen Haushaltseinnahmen (die Transferzahlungen aus dem Zentralhaushalt nicht mitgerechnet). Das ist jedoch nur ein Durchschnittswert: In 34 Regionen betrug die Verschuldung des Haushalts 70–165 % der Steuer- und anderer Einnahmen. Bei der Schuldenstruktur überwiegen Bankkredite, die zu hohen Zinssätzen vergeben werden (10–20 % per annum); ihr Anteil liegt bei 44 %. Haushaltskredite sind für die Regionen sehr viel komfortabler, der Zinssatz wurde dort auf 0,5 % p.a. gesenkt. Das russische Finanzministerium hat das Volumen der Haushaltskredite 2015 nahezu verdoppelt (von 160 auf 310 Milliarden Rubel). Ihr Anteil am Schuldenportfolio der Regionen ist im Verlauf des Jahres 2015 von 31 auf 34 % gestiegen, doch das ist für eine Milderung des Problems nicht ausreichend.
Die Haushaltskrise ist 2015 zum vordringlichsten Problem geworden. Zwei Drittel der Regionen weisen ein Haushaltsdefizit und gleichzeitig hohe Schulden auf, die die Steuer- und anderen Einnahmen um rund 50 % übersteigen (s. Graphik 1 auf der nächsten Seite). Im Vergleich mit den Schulden der Regionen und Kommunen in entwickelten Ländern ist das Verschuldungsniveau der Regionen in Russland nicht hoch. Doch ist es für die russischen Regionen wegen des schwach entwickelten Kreditmarktes, der hohen Zinssätze und der instabilen Haushaltseinnahmen sehr viel schwieriger, die Schulden zu bedienen.
Das Problem ist unmöglich durch eine Steigerung der Unterstützung durch den Föderalen Haushalt zu lösen, da dieser 2015 wegen der geschrumpften Ölrente wieder ein Defizit aufwies (2 Billionen Rubel bzw. 2,5 % des BIP). Der Hauptansatz besteht in einer Anpassung der Haushaltausgaben der Regionen. 2013 und 2014 waren die Regionen bemüht, bei jenen Ausgaben zu sparen, die nicht dem Sozialbereich galten. 2015 wurde dann eine noch stärkere Kürzung notwendig, die nun auch die Sozialausgaben betraf.
In den regionalen Haushalten ist das der größte Posten, im Schnitt sind es über 60 %; in jeder zweiten Region beträgt der Anteil der Sozialausgaben 65–78 %. Im Jahr 2015 haben zwei Drittel der Regionen nominell (nicht inflationsbereinigt) ihre Ausgaben für Kultur gekürzt, über die Hälfte der Regionen kürzten die Bildungsausgaben, ein Viertel kürzte die Gesundheitsausgaben und jede fünfte Region kürzte die Ausgaben für die soziale Sicherung der Bevölkerung (s. Tabelle 1). Durch die Anpassung stehen jetzt weniger soziale Dienstleistungen zur Verfügung und es haben sich politische Spannungen verstärkt, doch das wird kaum Auswirkungen auf die Wahlen zur Staatsduma 2016 und auf die Präsidentschaftswahlen 2018 haben. Die Mehrheit der Bevölkerung glaubt der Propaganda: Das Land ist von einem "Ring aus Feinden" umgeben, man muss durchhalten.
Rückgang der Einkommen und des Konsums
Der Anstieg der realen Einkommen hat seit Januar 2014 aufgehört, noch vor der Annexion der Krim, und zwar aufgrund innerrussischer Probleme. Äußere Faktoren (Sanktionen, Sinken der Ölpreise) und der anschließende Anstieg der Inflation sowie der Wertverfall des Rubel haben die negative Entwicklung dann verstärkt. 2014 sind die realen Einkommen der Bevölkerung um 0,5 % zurückgegangen, 2015 betrug der Rückgang 4,3 % und im ersten Quartal 2016 weitere 4 %. 2015 wurde in einer großen Mehrheit der Regionen (in 76 von 83, ohne die Krim) ein Rückgang verzeichnet. Die regionale Differenzierung ist dabei nur schwer zu analysieren, da die Einkommensstatistiken insbesondere in Krisenzeiten wegen des hohen Anteils von Einkommen aus der Schattenwirtschaft nicht genau genug sind.
Der Rückgang der realen Löhne und Gehälter fiel noch stärker aus: 2015 betrug er fast 10 % gegenüber dem Vorjahreszeitraum. Ein Rückgang der realen Löhne und Gehälter erfolgte in allen Regionen außer auf Sachalin (s. Grafik 2 auf der folgenden Seite). Starke regionale Unterschiede sind hier eher durch die geringe Genauigkeit der Statistiken zu erklären, doch ist die Tendenz offensichtlich: Für Russland ist eine Anpassung des Arbeitsmarktes an Krisenlagen typisch, bei der eher die Löhne und Gehälter sinken, als dass die Arbeitslosigkeit zunähme.
Der Rückgang der Einkommen der Bevölkerung sowie der Löhne und Gehälter hat zu einem Absinken des Konsums geführt. Im Laufe des Jahres 2015 ging der Einzelhandel um 10 % zurück, in 78 Regionen gab es eine negative Entwicklung. Im ersten Quartal hat sich diese Tendenz fortgesetzt (-5,4 %), auch wenn es nun weniger Regionen mit einem Rückgang gab (69 von 85, inkl. Krim). Die Entwicklung des Einzelhandels 2015–2016 ist negativer als alle anderen untersuchten Indikatoren. Das bedeutet, dass die Bevölkerung Russlands sich auf gewohnte Weite an die Krise anpasst, indem der Konsum verstärkt zurückgefahren wird. Das Sparen bei entgeltlichen Dienstleistungen (Urlaub, Unterhaltung, Alltag) erhöht darüber hinaus das Krisenrisiko für den Dienstleistungssektor, der sich auf die Großstädte konzentriert.
Der Rückgang der Investitionen setzte 2013 ein (-0,2 %). 2014 beschleunigte sich der Rückgang (2,7 % gegenüber 2014), betrug 8,4 % im Jahr 2015 und setzte sich auch im ersten Quartal 2016 fort (-5 %). 2015 war in zwei Dritteln der Regionen ein Investitionsrückgang zu verzeichnen, am schlechtesten standen die Dinge in den Föderalbezirken Süd, Sibirien, Nordwest und Ural sowie in über der Hälfte der Regionen Zentralrusslands und des Fernen Ostens. Die Entwicklung der Investitionen zeigt, dass die von der Zentralregierung verkündeten Entwicklungsvektoren, nämlich Importsubstitution und eine "Wende nach Osten", nur Schlagwörter bleiben. Importsubstitution ist ohne Investitionen nicht möglich, das gleiche gilt für eine forcierte Entwicklung der östlichen Regionen des Landes.
Das Nachlassen der Bautätigkeit begann 2014 (-4,5 %), erreichte 2015 7 % und betraf alle Regionen mit einem erheblichen Bauaufkommen. Am stärksten (um 16 %) reduzierte sich die Bautätigkeit im Südlichen Föderalbezirk (zum Teil wegen der abgeschlossenen Vorbereitungen zu den Olympischen Spielen in Sotschi), im Föderalbezirk Sibirien ging sie um 15 % zurück, im Ural um 13 %. Im Fernen Osten erfolgt im dritten Jahr in Folge ein Rückgang, der 2015 7 % betrug, was erneut die Schwierigkeiten einer "Wende nach Osten" bei ungünstigen institutionellen Voraussetzungen belegt.
Die negative Entwicklung beim Wohnungsbau bildete sich erst später, ab Sommer 2015 heraus. Im ersten Quartal 2016 verschlechterte sich die Entwicklung drastisch (Rückgang um 16 %), die Fläche des fertiggestellten Wohnraums ging in 62 Regionen zurück. Diese Tendenz wird sich verstärken, da das Volumen der Hypothekenkredite wegen erhöhter Zinsen und schwindender Realeinkommen der Bevölkerung um 40 % gesunken ist. Das Schrumpfen des Wohnungsbaus ist am problematischsten für die Großstädte, auf die sich der Wohnungsbau konzentriert. Besonders stark war der Rückgang in den Regionen des Föderalbezirks Ural (um 43–70 % im ersten Quartal 2016), und in Regionen, in denen in erheblichem Maße Wohnraum fertiggestellt wird: in den Gebieten Tjumen, Wolgograd, Tscheljabinsk, Tula, Kaluga, Samara und Nowosibirsk sowie in der Region Perm (um 39–55 %). Auf den größten Wohnungsmärkten (Moskau, Moskauer Gebiet und St. Petersburg) verringert sich der Wohnungsbau deutlich weniger rasant (10–44 %).
Rückgang der Industrieproduktion
Die Stagnation der Industrieproduktion setzte 2013 ein, der krisenbedingte Rückgang begann erst im Februar 2015. Die Talsohle wurde mit minus 5,5 % im Mai erreicht. Insgesamt betrug der Rückgang 3,4 % im Jahr 2015, erheblich weniger als bei den vorhergehenden Krisen. In der verarbeitenden Industrie war ein stärkerer Rückgang zu verzeichnen (–5,4 %), in der Förderindustrie gibt es weiterhin ein minimales Wachstum. Zu den Branchen mit den größten Problemen gehören der Transportmaschinenbau (Automobilbau, Waggonbau), eine Reihe anderer Sparten des Maschinenbaus und die Textilindustrie. Im ersten Quartal 2016 verlangsamte sich der Rückgang (–0,6 %) – die Industrie passt sich allmählich den verschlechterten Bedingungen an.
Der Rückgang hat nicht alle Regionen betroffen, die Entwicklung hängt von der jeweiligen "Spezialisierung" einer Region ab. Die Industrieproduktion sank 2015 in 36 Regionen, bei der verarbeitenden Industrie sah es schlechter aus: Hier war in 43 Regionen ein Rückgang zu verzeichnen. Die meisten der betroffenen Regionen gehören zum Zentralen Föderalbezirk und zum Föderalbezirk Wolga. In Moskau und St. Petersburg lag der Rückgang über dem Durchschnitt (5–7 %) – die Krise beschleunigt die postindustrielle Transformation. Ein höheres Schrumpfungstempo ist in den semidepressiven Regionen des Landes festzustellen (in den Gebieten Iwanowo, Kostroma, Amur und dem Jüdischen Autonomen Gebiet mit 7–10 %), denen es in schwierigen Zeiten stets schlechter ergeht. Wegen des drastischen Einbrechens der zahlungsfähigen Nachfrage ist die Produktion in den Regionen erheblich zurückgegangen, die früher Investoren für Montagefabriken der Automobilindustrie hatten gewinnen können (Gebiete Kaluga und Kaliningrad mit einem Minus von 7–9 %).
In Regionen mit starker Rüstungsindustrie hält das Wachstum wegen erhöhter Staatsaufträge, die durch den Föderalen Haushalt finanziert werden, trotz der Krise weiterhin an: In den Gebieten Rostow, Brjansk, Tula und der Republik Marij El stieg die Industrieproduktion um 8–54 %. Auch in den öl- und gasfördernden Regionen im Norden und Osten Russlands (die Gebiete Sachalin und Irkutsk sowie der Autonome Bezirk der Jamal-Nenzen usw.) stieg die Produktion. In den wichtigsten Regionen des Öl- und Gaskomplexes (Autonome Bezirke der Chanten und Mansen sowie der Jamal-Nenzen) liegt das Wachstum der Industrieproduktion allerdings nahe Null. In den Regionen des Südens mit einer entwickelten Nahrungsmittelindustrie ist ein geringes Wachstum zu verzeichnen, da die Gegensanktionen Russlands und der fallende Rubelkurs zu einer Verdrängung ausländischer Konkurrenten vom Markt geführt haben.
Die Entwicklung der Industrie stellt sich also in exportorientierten Rohstoff-Regionen besser dar, besonders in den Regionen mit Öl- und Gasförderung, in den südlichen Regionen mit einer Spezialisierung auf die Nahrungsmittelindustrie und – erstmals in postsowjetischer Zeit – in den Regionen des Militär-Industriellen Komplexes. Für letztere hängen die Aussichten von der Finanzierung durch den Föderalen Haushalt ab.
Arbeitslosigkeit
Die Arbeitslosigkeit bleibt weiterhin auf dem niedrigsten Stand seit dem Ende der Sowjetunion (5,9 % im April 2016). In keiner der Regionen hat es einen merklichen Anstieg der Arbeitslosigkeit gegeben (s. Grafik 3 auf der folgenden Seite). Für die schwache Reaktion des Arbeitsmarktes auf die Krise lassen sich mehrere Gründe ausmachen.
Zum einen unterscheidet sich der Arbeitsmarkt Russlands durch ein eigenes Adaptionsmodell für wirtschaftliche Schwächeperioden, bei dem der Anteil der Teilzeitbeschäftigten zunimmt und die Löhne und Gehälter reduziert werden. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten steigt bisher noch langsam, im Maschinenbau liegt er allerdings höher. Regionale Unterschiede sind auf die jeweilige wirtschaftliche Spezialisierung einer Region zurückzuführen. Am größten war der Anteil der Teilzeitbeschäftigten und betriebsbedingt Zwangsbeurlaubten Ende 2015 in den Regionen mit Automobilindustrie (Gebiet Kaluga: 6 % gegenüber einem Durchschnitt in Russland von 3 %), wie auch in einer Reihe von Regionen mit Schwerpunkt Maschinenbau oder Textilindustrie (Gebiete Twer und Iwanowo: 5 %). Der Anteil Zwangsbeurlaubten ist in den Metallurgie-Regionen des Ural größer (Swerdlowsker Gebiet, Gebiet Tscheljabinsk: 10–12 % gegenüber 8 % im russischen Durchschnitt), ebenso in einigen Maschinenbau-Regionen des Wolgagebiets.
Zweitens sorgt ein demographischer Faktor für Stabilität: Es tritt jetzt die zahlenschwache Generation der in den 1990er Jahren Geborenen auf den Arbeitsmarkt, während die erheblich zahlenstärkere Generation der in den 1950er Jahren Geborenen den Arbeitsmarkt verlässt. Aufgrund der Spezifika der demographischen Pyramide Russlands wird sich die Zahl der Menschen im erwerbsfähigen Alter bis zum Ende der 2010er Jahre um jährlich 600–800.000 verringern. Für die wirtschaftliche Entwicklung ist das eine höchst ungünstige Tendenz, in der Krise jedoch mildert sie den Druck auf den Arbeitsmarkt.
Drittens sind in der Wirtschaft Russlands viele Arbeitsmigranten tätig (nach unterschiedlichen Einschätzung zwischen vier und acht Millionen Menschen), die vor allem im Bauwesen und im Dienstleistungsbereich konzentriert sind. Ein Teil der Arbeitsmigranten zieht bei fehlender Arbeitsmöglichkeit fort, was die Arbeitslosigkeits-Risiken verringert. Viertens ist die Zahl der in großen und mittleren Betrieben Beschäftigten seit längerem rückläufig (von 42 Millionen Beschäftigten Anfang der 2000er Jahre auf 33 Millionen 2015), während gleichzeitig die Zahl der in der Schattenwirtschaft Tätigen zunimmt. Nach unterschiedlichen Einschätzungen sind in der informellen Wirtschaft zwischen 15 und 20 Millionen Menschen tätig, also rund 20 % aller Erwerbstätigen in Russland. Die Beschäftigungsrisiken in der informellen Wirtschaft liegen auf der Hand: Es bedeutet ein geringeres und instabiles Einkommen, geringe soziale Absicherung; aber die Betroffenen müssen schließlich ihren Lebensunterhalt verdienen und sind daher nicht zu Protesten bereit.
Die Gesamtwirkung dieser Faktoren trägt dazu bei, die Auswirkungen der Krise abzumildern, wenngleich die lokalen Arbeitsmärkte zunehmend angespannt sind. Empfindlicher sind in der Krise die Arbeitsmärkte der Monostädte; auch wenn bis Ende 2015 die Rate der registrierten Arbeitslosigkeit in 15 Monostädten angestiegen war, so handelte es sich bei allen um kleine oder mittelgroße Städte. Zur Reduzierung der Risiken auf lokalen Arbeitsmärkten setzten die russischen Behörden unterschiedliche Instrumente ein: administrative Beschränkungen für Massenentlassungen, Finanzierung von Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung usw. Während der Krise 2009 sind verbreitet öffentliche Arbeiten eingesetzt worden, deren Finanzierung für den Föderalen Haushalt keine besonders hohen Belastungen bedeuten (40–50 Milliarden Rubel jährlich). Bei einer länger währenden Krise bedeuteten solche Maßnahmen allerdings beträchtlich höhere Haushaltsaufwendungen.
Es wird immer deutlicher, dass die Krise in eine träge Phase getreten ist. An die neue Realität passen sich allmählich alle an: die Industrie, die Arbeitsmärkte und die Bevölkerung, die nach dem Rückgang der Einkommen den Konsum zurückfährt. Regionen, die von der Krise stark getroffen wurden, haben die Phase des Niedergangs hinter sich und gewöhnen sich allmählich an das schlechtere Leben. Ein aufholendes Wachstum in den Regionen bleibt aus.
Fazit
Die Perspektiven sind ungünstig. Der Rückgang der Investitionen und der Einkommen der Bevölkerung wird sich fortsetzen, wodurch die Zahl der Armen sich erhöhen und die Krise mit Verzögerung überwunden sein wird. Das Industriewachstum in den Regionen des Militär-Industriellen Komplexes wird mit großer Wahrscheinlichkeit wegen des zunehmenden Defizits des Föderalen Haushalts aufhören, was die Arbeitslosigkeit erhöhen dürfte. Die Anpassung der regionalen Haushalte wird sich verstärken, was den Zugang zu sozialen Dienstleistungen reduziert. Den Gürtel enger zu schnallen und sich an verschlechterte Lebensbedingungen anzupassen, dürfte die allgemeine Tendenz sein, ohne merkliche regionale Unterschiede.
Übersetzung aus dem Russischen: Hartmut Schröder
Lesetipps
Zubarevich, Natalia: Crisis in the Regions: The Time Has Come to Pay for "Crimea Is Ours!", in: Russian Politics & Law, 53.2015, Nr. 4, S. 45–56
