Analyse: "Volk" und "Macht" - Die schwache Verankerung des Systems Putin in der Gesellschaft | Russland-Analysen | bpb.de

Ein Anschein von Demokratie

Herrschaft basiert im heutigen Russland auf Konsens. Gewiss werden von "der Macht" – der Obrigkeit, dem politischem Establishment – gegen Gegner und Konkurrenten mitunter auch repressive Mittel eingesetzt, doch beruht das System im Kern auf der Akzeptanz der Führungsgruppe durch die Mehrheit der Bevölkerung, einer Akzeptanz, die die Führung immer wieder neu erwerben und in Wahlen bestätigen lassen muss.

Insofern kann man das politische System der Putin- und der Medwedew-Ära als eine Form elektoralen Autoritarismus bezeichnen – ein System, das die Herrschaft der Führungsgruppe sichert, indem es ihr Legitimation durch Wahlen verschafft, die Wahlen aber so eingerichtet werdem, dass der Ausgang zugunsten der "Macht" gewährleistet ist. Wie es ein Politologe formuliert hat: "Elektoraler Autoritarismus ist ein System, in dem Oppositionsparteien Wahlen verlieren". Zur Sicherung des Wahlerfolgs steht den Eliten eine Vielzahl gesetzlicher und ungesetzlicher Kunstgriffe zur Verfügung, mit denen sie politische Konkurrenz ausschalten kann. Allerdings geht die Führung damit stets ein gewisses Risiko ein. Greift sie zu stark in den Wahlprozess ein, macht sie das gesamte Verfahren unglaubwürdig und verliert die Legitimation, wie es bei der Dumawahl im Dezember 2011 der Fall war. Lässt sie der gesellschaftlichen Willensbildung freie Hand, besteht die Gefahr, dass sich oppositionelle Kräfte durchsetzen, wie dies teilweise bei den Regionalwahlen im Herbst 2013 geschah.

Die "Lenkung" der Gesellschaft kann sich aber nicht nur auf die Zeit der Wahlen beschränken. Die "Macht"– die "wlast" – muss kontinuierlich mit dem "Volk" ("narod") kommunizieren, um gesellschaftliche Stimmungen aufzunehmen, politische Probleme und soziale Spannungen rechtzeitig zu erkennen. Sie muss Führungspersonal rekrutieren, politische Strategien formulieren, kurz, sie muss "Politik machen", wenn sie Staat und Bevölkerung sicher kontrollieren will. Die Stabilität des Systems hängt von der Fähigkeit der Führung ab, die Bevölkerung einzubinden, die Gesellschaft und das politische System zu integrieren.

Institutionen: Parteien und Volksfront

In parlamentarischen Demokratien westlichen Typs sind es gewöhnlich Parteien und Verbände, die die Interessen gesellschaftlicher Gruppen aggregieren, formulieren und sie in der Parlaments- und Regierungsarbeit in Politik umsetzen. Auch Russland verfügt mit der Duma, dem Föderationsrat und der Gesellschaftskammer sowie mit den regionalen Parlamenten über Gremien, die eigentlich dafür vorgesehen sind, eine institutionelle Verbindung zwischen Gesellschaft und Politik herzustellen. Tatsächlich aber ist das Vertrauen der Öffentlichkeit in Parlamente, Parteien oder Abgeordnete gering. Die Parlamente spielen im politischen Prozess eher eine untergeordnete Rolle. Und trotz mehrerer Anläufe ist es bisher nicht gelungen, ein Parteiensystem zu etablieren, das in der Gesellschaft breit verankert wäre.

Betrachtet man die Ergebnisse der Dumawahlen von 1993 bis 2011 [vgl. Grafik 2 und Tabelle 1], dann wird deutlich, dass sich über lange Jahre keine Partei oder Parteienkoalition durchsetzen konnte. Verschiedene Versuche, eine Regierungspartei zu etablieren, scheiterten. Die Reformpartei "Russlands Wahl", an deren Spitze der Wirtschaftsreformer Gajdar stand, erhielt bei den ersten Wahlen, bei denen sie antrat, gerade einmal 15,5 %. Die Partei "Unser Haus Russland", der Ministerpräsident Tschernomyrdin vorstand, erreichte nicht einmal diesen Wert und geriet rasch in Vergessenheit. Erst die Partei "Einheit", die der Politiker und Finanzjongleur Boris Beresowskij im September 1999 gründete, um den neuernannten Ministerpräsidenten Wladimir Putin eine Basis in der Duma zu verschaffen, hatte Erfolg und verzeichnete vier Monate nach ihrer Gründung immerhin einen Stimmenanteil von 23,3 %. Doch erst die Zusammenlegung dieser Partei mit der Gegengründung "Vaterland – Ganz Russland" zur Partei "Einiges Russland" schuf einen Mehrheitsblock, der die Regierung wirksam in der Duma unterstützen konnte. Die Reform der Parteiengesetzgebung 2004 und die Wahlreform 2005 führten dann zu einer Konsolidierung des Regimes, da nur noch die Systemparteien – neben "Einiges Russland" die Kommunisten und die Liberaldemokraten Shirinowskijs) die Chance hatten, sich bei Wahlen durchzusetzen.

Es war Wladislaw Surkow, der langjährige Stellvertretende Leiter der Präsidialadministration, der diese Konstruktion erdacht hatte und sie über lange Jahre erfolgreich handhabte. Sein Versuch, neben der Partei rechts der Mitte ("Einiges Russland") auch eine links der Mitte zu erschaffen, die Partei "Gerechtes Russland", und so eine funktionierende Zwei-Parteien-Demokratie zu simulieren, hatte allerdings keinen Erfolg, da die Wähler "Gerechtes Russland" nicht annahmen: Bei den ersten Wahlen, zu denen die Partei antrat, erreichte sie lediglich 7,8 %.

Bis auf die Kommunistische Partei der Russischen Föderation (KPRF) waren alle diese Parteien Kopfgeburten. Sie entstanden nicht von unten, sondern wurden am grünen Tisch erdacht. Viele Parteien hatten nur wenige Mitglieder und waren außerhalb der Hauptstadt nicht präsent. Erst das Parteiengesetz von 2004 zwang die Parteien, eine bestimmte Mitgliederzahl (50.000) nachzuweisen und regionale Strukturen aufzubauen. In diesem Kontext bezifferte "Einiges Russland" seine Mitgliedschaft auf 2 Mio. (1,4 % der Bevölkerung). Allerdings konnte die Organisation im Zentrum und in den Regionen auf massive Unterstützung durch die Machthaber rechnen. Die Mitgliederzahlen anderer Parteien waren niedriger: "Gerechtes Russland" gab 414.000 Mitglieder an (0,3 % der Bevölkerung), die KPRF und Shirinowskijs Liberaldemokraten 150.000 bzw. 180.000. Insgesamt waren etwa 2–3 % der russischen Bevölkerung in einer der Parteien registriert.

Vergleicht man das mit der Sowjetzeit, dann wird deutlich, dass die Erfassung der Bevölkerung nicht hoch ist. Die KPdSU hatte in den 1980er Jahren in der RSFSR, der russischen Sowjetrepublik, etwa 6 % der Bevölkerung in ihren Reihen. Hinzu kam noch der kommunistische Jugendverband Komsomol, der Ende der 1970er Jahre etwa 60 % der Jugendlichen erfasste. Im Vergleich mit KPdSU und Komsomol sind politische Strukturen im heutigen Russland schwach entwickelt.

Zudem misstraut die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung den Parteien – wohl ein Erbe der Sowjetzeit. Man erwartet nichts Gutes von Ihnen und bringt sie mit Korruption und Misswirtschaft in Verbindung. Das trifft insbesondere "Einiges Russland", die "Partei der Macht". Als Alexej Nawalnyj sie 2011 als "Partei der Gauner und Diebe" bezeichnete, war diese Charakterisierung alsbald in aller Munde. Dieses verheerende Image war auch verantwortlich für das schlechte Abschneiden der Partei bei den Dumawahlen 2011, das dann durch massive Fälschungen kaschiert werden sollte.

Angesichts des schlechten Images der Regierungspartei machte die Putinsche Führung im Mai 2011 den Versuch, eine überparteiliche Organisation zu schaffen, die "Allrussische Volksfront" (ONF). Sie sollte neben "Einiges Russland" und den anderen Dumaparteien auch Unternehmerverbände, Jugendorganisationen, Veteranenvereinigungen, Frauenvereine u.ä. zusammenfassen. Russische Beobachter interpretierten dieses Projekt sofort im Kontext der Präsidentenwahlen im März 2012. Nach ihrer Einschätzung ging es allein darum, eine breite Basis für die Wahl des Nachfolgers von Medwedew zu schaffen, und die Distanz des Kandidaten (Putin) zur ungeliebten "Partei der Macht" deutlich zu machen.

Doch das Projekt hatte keinen Erfolg. Ähnlich wie die russischen Parteien hat die ONF in der breiten Bevölkerung nicht Fuß gefasst. Daher fehlt in Russland nach wie vor eine institutionelle Verbindung zwischen "Macht" und "Volk". Das Regime verfügt nicht über das Instrument einer Massenpartei, wie es sie in der UdSSR gegeben hatte, es gibt aber auch kein funktionierendes Mehrparteiensystem, das der Gesellschaft politische Partizipation erlaubt. Das Defizit an Institutionen stellt eine strukturelle Schwäche des Putinschen Systems dar.

Regionale Strukturen: die Vertikale der Macht

Dieses institutionelle Defizit kann jedoch wenigstens teilweise – soweit es um Sicherung der Herrschafts und die Erzeugung von Wahlerfolgen geht – über die Integration der regionalen Eliten und der regionalen Verwaltungen in das System der "Macht" kompensiert werden. Über die "Vertikale der Macht", die Schaffung von Strukturen, die es der Führung in Moskau erlaubte, die Politik bis hinunter in die Regionen und Kommunen zu kontrollieren. Diese Absicht war bereits bei der Regionalreform in der ersten Amtszeit Putin deutlich geworden, als die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen neu geordnet wurden. Durch die Einrichtung von Föderalbezirken, an deren Spitze Bevollmächtigte des Präsidenten standen, die die Entwicklung in den Regionen beaufsichtigten, durch die Entfernung der Gouverneure und der Vorsitzenden der regionalen Parlamente aus dem Föderationsrat sowie durch die Angleichung der regionalen Gesetzgebung an die föderalen Normen wurde die Rolle des Zentrums wesentlich gestärkt.

Der nächste wichtige Schritt erfolgte im September 2004, nach der Geiselnahme in Beslan. Die Direktwahl der Gouverneure wurde abgeschafft, sie wurden nun auf Vorschlag des Präsidenten von den regionalen Parlamenten bestimmt. Damit wurde die eigenständige Rolle der Regionen weiter beschnitten. Die Gouverneure waren – und sind – vom guten Willen des Präsidenten abhängig. Zugleich sind sie das Bindeglied zwischen Zentrum und regionalen Eliten, sie sind verantwortlich für die soziale und ökonomische Entwicklung der Region und dafür, dass der Präsident und die "Partei der Macht" Wahlen gewinnen. Von Gouverneuren wird also verlangt, dass sie ihre Region wirtschaftlich voranbringen, soziale Probleme lösen und Wahlen gewinnen. Wahlerfolge erzielen die Regionen in der Regel durch Einsatz "administrativer Ressourcen". Die Verwaltungen haben viele Möglichkeiten, die Opposition zu behindern. Indem man Parteien und Kandidaten der Opposition die Registrierung verweigert, ihre Wahlveranstaltungen unterbindet, Unternehmer, die die Opposition unterstützen, durch Steuerbehörden und Feuerpolizei überprüfen lässt, oder Druck auf Verwaltungsangestellte ausübt, um sie zu "ermutigen", für die "Partei der Macht" zu stimmen, kann man regional Wahlsiege garantieren. Insofern sind die Gouverneure ein unverzichtbarer Teil des elektoralen Autoritarismus.

Am 18. September 2014 finden in 30 Föderationssubjekten Direktwahlen für den Gouverneursposten statt, in dreien werden Gouverneure vom Regionalparlament gewählt. 19 Gouverneure sind vorzeitig zurückgetreten, um in ihrer Region am einheitlichen Wahltag im September Wahlen zu ermöglichen. 13 davon stellen sich wieder zur Wahl. Offensichtlich wollen diese Gouverneure den Moment nutzen, in dem die von Patriotismus getragene Zustimmung zur Führung hoch ist, um die eigene Wiederwahl durchzusetzen. Das Zentrum wiederum ist daran interessiert, in den nächsten Jahren, in denen die wirtschaftlichen und sozialen Probleme möglicherweise zunehmen und die Stimmung der Bevölkerung sich gegen die Führung wenden könnte, mit einem stabilen Bestand an Kadern zu regieren, und die Irritationen regionaler Wahlkämpfe zu vermeiden.

Die "Vertikale der Macht" scheint in der Tat eine ihrer Funktionen zu erfüllen – sie garantiert dem Zentrum den Zugriff bis hinunter in die Regionen und sichert die Loyalität der regionalen Eliten. Die massiven Probleme einiger Regionen kann aber offenbar auch die Machtvertikale nicht lösen. Die Putin-Administration reagiert dabei bürokratisch: Sie richtet regionale Ministerien ein. Neben dem seit den neunziger Jahren bestehenden Ministerium für Regionalentwicklung wurden drei Ministerien für spezifische Regionen eingerichtet (Fernost, Nordkaukasus, Krim). Diese agieren neben und mit den Präsidialbevollmächtigten und den Gouverneuren. Die Verdoppelung und Verdreifachung von Apparaten als Reaktion auf soziale und ökonomische Schwierigkeiten wirkt nicht sehr überzeugend. Sie zeigt, dass die "Vertikale der Macht" zwar die Kontrolle von oben gewährleistet, dass sie aber keine Antworten auf regionale Strukturprobleme hat.

Die Inszenierung des Präsidenten

Angesichts der institutionellen Schwäche des politischen Systems, das zwar eine Interaktion zwischen Elitengruppen ermöglicht, die Masse der Bevölkerung aber nicht erreicht, mobilisiert das Regime das personale Element und inszeniert den Präsidenten als positive Identifikationsfigur. Die Rolle des anständigen, gesunden, kompetenten, unbestechlichen, ums Volk besorgten Präsidenten wurde 1999 für Putin kreiert, um ihn als Gegenbild zu Jelzin aufzubauen. Das funktionierte überraschend gut. Die von Polittechnologen geschaffene Kunstfigur Putin wurde 1999 angenommen und konnte die Sympathien und das Vertrauen der Bevölkerung über acht Jahre hinweg konservieren.

Dies war zum einen der Tatsache geschuldet, dass die Führung ein Monopol auf die elektronischen Medien und die Möglichkeit hatte, die Figur des Präsidenten im ganzen Lande positiv darzustellen. Zum anderen spielte der rasante Anstieg der Ölpreise eine Rolle, der Russland einen Wirtschaftsaufschwung bescherte, der auch den allgemeinen Lebensstandard verbesserte. Bis zum Juli 2008 bewegte sich das Vertrauensrating Putin auf hohem Niveau [vgl. Grafik 1]. Das erfolgreiche PR-Projekt Putin kompensierte die strukturellen Schwächen des politischen Systems. Das auf eine Person ausgerichtete plebiszitäre Element des Regimes garantierte lange Zeit Stabilität und Wahlerfolge.

Dabei war sich der Führungskreis der strukturellen Defizite des Systems durchaus bewusst. Die wiederholten Versuche, das Parteiensystem umzugestalten, die Wahlrechtsreform, die Ansätze zum Aufbau einer nationalen Massenorganisation – all das sind Versuche, einen institutionalisierten Konsens zu schaffen. Doch sind in der Vergangenheit alle Reformversuche gescheitert. Dies erscheint umso problematischer, weil die Anziehungskraft des PR-Projekts Putin seit der Finanzkrise 2008 zurückgeht. Es ist kein katastrophaler Absturz der Vertrauenswerte, eher eine fortgesetzte Erosion, die auch durch die massiven Kampagnen während der Duma- und Präsidentenwahlen 2011/2012 nicht zum Stillstand gebracht werden konnte.

Damit gerät aber das System Putin selbst in Gefahr. Wenn Putin nicht mehr als Integrationsfigur wirkt – und bei kontinuierlichem Sinken der Zustimmungswerte ist der Zeitpunkt absehbar, an dem Personenvertrauen die institutionellen Defizite nicht mehr kompensiert –, dann droht dem Regime der Verlust der gesellschaftlichen Akzeptanz – im extremsten Fall ein russischer "Maidan".

Alarmiert durch die politische Krise des Winters 2011/2012 suchte die Putin-Administration daher nach Möglichkeiten, die Bevölkerungsmehrheit positiv anzusprechen. Die Sanktionen, die die USA im Zusammenhang mit der Magnizkij-Liste erließen, boten einen Anlass, das Feindbild "Westen" herauszustellen, die Aktion der Punkband "Pussy Riot" in der Moskauer Erlöserkathedrale, die die Mehrheit der Russen als Angriff auf die eigene Identität empfand, zeigten, dass man mit antiwestlichen und slawophilen Parolen Konsens erzeugen konnte. Das innenpolitische Klima der Jahre 2012/2013 war daher von dem Versuch bestimmt, durch eine "rechte" Politik Mehrheiten für das Regime zu erzeugen. Diese Anstrengungen waren aber zunächst nicht von Erfolg gekrönt [vgl. Grafik 1 auf S. 10]. Erst die patriotische Mobilisierung im Rahmen der Ukraine-Krise und die Annexion der Krim machten Putin wieder zu der nationalen Integrationsfigur, die die Akzeptanz des Regimes durch die Bevölkerung sicherte. Doch Personalisierung kann auf die Dauer die institutionellen Defizite nicht wettmachen – zumal dann, wenn die Wirtschaft auf der Stelle tritt und Verbesserungen des Lebensstandards ausbleiben. Wenn das Regime aber von der Bevölkerungsmehrheit nicht mehr akzeptiert wird, dann bleibt der Führungsgruppe zum Machterhalt nur noch das Instrument der Repression. Damit wäre sie endgültig in der Sackgasse angekommen.