Russland ist der zweitgrößte Exportmarkt für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus der EU. Die Handelsbeziehungen in diesem Sektor werden seit 2012 vom SPS-Abkommen der Welthandelsorganisation WTO reguliert. Dieses besagt u. a. dass Mitgliedstaaten, die auf nationaler Ebene abweichende Regelungen einführen, diese wissenschaftlich begründen müssen. Außerdem ist eine selektive Besser- oder Schlechterbehandlung einzelner Staaten nicht zulässig. Russland ist bislang jedoch noch nicht allen von der WTO auferlegten Verpflichtungen nachgekommen. Dies wird auch von europäischer Seite moniert. Die Einfuhrpraxis wird durch bisweilen intransparente und komplexe Vorgaben erschwert. Der partielle Übergang von Kompetenzen auf die Eurasische Union erschwert den Import landwirtschaftlicher Produkte zusätzlich.
Der Handel mit Russland
Im Jahr 2012 beliefen sich die Exporte der EU von Lebensmitteln sowie von Lebendvieh nach Russland auf 8,3 Mrd. €, ein Zuwachs von fast 30 % gegenüber dem Vorkrisenniveau von 2008. Damit ist Russland der zweitgrößte Exportmarkt für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus der EU. Bei Tieren und Tierprodukten sowie bei Obst und Gemüse ist Russland sogar der wertmäßig wichtigste Markt für EU-Exporteure. Während Deutschland mit Lebensmittelexporten von gut 1,4 Mrd. € wertmäßig an erster Stelle liegt, sind es vor allem die baltischen Staaten, Finnland und Polen, für die die Ausfuhr von Landwirtschaftserzeugnissen nach Russland in der Gesamtstruktur ihres Außenhandels große Bedeutung hat. Hervorzuheben ist insbesondere Litauen, dessen Lebensmittelexporte nach Russland 2012 mehr als 1 Mrd. € erreichten. Das heißt, dass fast ein Drittel der gesamten litauischen Lebensmittelexporte nach Russland gehen. Sie machen stolze 4,5 % der weltweiten Ausfuhren des Landes aus. Innerhalb der EU sind es daher vor allem die genannten Länder, die ein starkes unmittelbares Interesse an einem transparenten regulatorischen Rahmen für die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse nach Russland haben. Daran, dass das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Anfang 2013 eine eigene Stabsstelle "Export Russische Föderation" eingerichtet hat, lässt sich allerdings ablesen, dass die Realität, der sich Unternehmen ausgesetzt sehen, die landwirtschaftliche Erzeugnisse nach Russland exportieren, oft deutlich hinter dem Ideal eines stabilen und nachvollziehbaren Rechtsrahmens zurückfällt. Daran hat auch der Beitritt Russlands zur Welthandelsorganisation WTO im August 2012 nur bedingt etwas verändert.
Mehr Rechtsicherheit durch WTO-Beitritt?
Mit seinem Beitritt zur WTO hat sich Russland auch zur Beachtung des SPS-Abkommens der WTO von 1995 verpflichtet. Sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen (SPS) sind gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Art und dienen dem Schutz der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen vor Risiken in Zusammenhang mit dem Handel mit tierischen und pflanzlichen Erzeugnissen. Das SPS-Übereinkommen der WTO setzt die Regeln, denen WTO-Mitglieder folgen müssen, wenn sie von ihrem Recht Gebrauch machen, nationale Vorschriften im Hinblick auf Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit zu erlassen. Zur Erleichterung des internationalen Handels zielt das Abkommen auf eine Harmonisierung der entsprechenden Regelungen ab. Eine zentrale Überlegung, die seinerzeit im Rahmen der Uruguay-Runde hinter der Ausarbeitung des SPS-Abkommens stand, war, dem Einsatz nicht-tarifärer Maßnahmen zu de facto protektionistischen oder politischen Zwecken entgegenzuwirken, indem das Abkommen im Detail festlegt, in welchen Grenzen Mitgliedstaaten von ihrem grundlegenden Recht Gebrauch machen dürfen, nationale Maßnahmen in SPS-Belangen zu treffen. Neben Maßnahmen zum Schutz der Menschen vor unsicheren Lebensmitteln sowie tierisch oder pflanzlich übertragenen Krankheiten werden von dem Abkommen auch Maßnahmen zum Schutz von Tier- und Pflanzengesundheit sowie zur Seuchenkontrolle erfasst (nicht aber Maßnahmen des allgemeinen Umwelt- oder Tierschutzes). Das Abkommen hält die WTO-Mitgliedstaaten dazu an, vorzugsweise Standards und Richtlinien internationaler Organisationen zu nutzen, anstatt selbst auf nationaler Ebene regulierend tätig zu werden. Im Bereich der Lebensmittelsicherheit ist der maßgebende internationale Standard etwa der Codex Alimentarius, der von einer gemeinsamen Kommission der Weltgesundheitsorganisation WHO und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) erstellt wird. Weitere Standards der Weltorganisation für Tiergesundheit (OIE) und der Internationalen Pflanzenschutzkonvention (IPPC) definieren in ähnlicher Weise ein einheitliches internationales Schutzniveau, von dem nur unter den Bedingungen des SPS-Abkommens abgewichen werden soll. Für den Fall, dass sich Mitgliedstaaten trotzdem entscheiden, auf nationaler Ebene abweichende bzw. strengere Regelungen zu treffen, schreibt das SPS-Abkommen Kriterien fest, um sicherzustellen, dass die handelsbeschränkenden Nebenwirkungen solcher nationaler Vorschriften so gering wie möglich gehalten werden. Das bedeutet erstens, dass Standards nachprüfbar wissenschaftlich begründet sein und Risiken nach transparenten Kriterien bewertet werden müssen. Dabei ist allerdings ein sicherheitsorientierter, dem Vorbeugeprinzip Rechnung tragender Ansatz zulässig. Zweitens müssen Mitgliedstaaten, wenn mehrere Alternativen der Zielerreichung zur Verfügung stehen, die am wenigsten handelsbeschränkende anwenden. Außerdem gilt auch im Rahmen des SPS-Abkommens das allgemeine Prinzip der WTO, dass Regelungen einheitlich für alle Mitgliedsländer gelten müssen, also keine selektive Besser- oder Schlechterbehandlung von Unternehmen einzelner Länder erlaubt ist. Schließlich beinhaltet das SPS-Abkommen auch Regelungen, die auf eine bessere internationale Koordinierung in SPS-Fragen abzielen. Hierzu zählen transparente Verfahren, nach denen in einem anderen Land vorgenommene SPS-Inspektionen anzuerkennen sind, wenn sie ein materiell gleichwertiges Schutzniveau wie im Importland sicherstellen. Der Ende 2011 finalisierte Bericht der sogenannten WTO Working Party, der die Grundlage für die Aufnahme Russlands in die WTO darstellte, dokumentiert umfassend den Anpassungsbedarf, den WTO-Mitglieder zu diesem Zeitpunkt noch in Russlands Außenhandelsregime sahen, um WTO-Konformität sicherzustellen; aufgelistet werden auch die spezifischen Zusagen und Verpflichtungen, die Russland in dieser Hinsicht mit dem Beitritt auf sich genommen hat. Ein Beispiel für eine solche SPS-spezifische Verpflichtung ist etwa die russische Zusage, eine wissenschaftliche Rechtfertigung für die strengen nationalen Grenzwerte von Rückständen des in der Tierzucht angewandten Breitbandantibiotikums Tetracyklin vorzulegen bzw. eine Anpassung an die Grenzwerte des Codex Alimentarius vorzunehmen. Bislang ist das noch nicht in zureichendem Maße geschehen. Die Einschätzungen der westlichen Handelspartner darüber, ob anderthalb Jahre nach dem WTO-Beitritt tatsächlich eine substantielle Konvergenz der in Russland geltenden SPS-Bestimmungen und auch der Anwendungspraxis festzustellen ist, sind jedoch in der großen Mehrzahl kritisch. Gegenwärtige Kritikpunkte der EU betreffen u. a. diverse russische Importbeschränkungen für in Europa produziertes Fleisch und Milchprodukte. So hat bereits im Dezember 2012 der EU-Handelskommissar Karel de Gucht die Maßnahmen Russlands, die den Import von Lebendfleisch und Schweinefleisch betreffen, mit dem Hinweis verurteilt, dass es sich hierbei um eine übermäßig strikte Gesetzeslage für Nahrungsmittelsicherheit handle, die in erster Linie die russischen Produzenten, und nicht die Konsumenten schütze. Zudem erweckte das Agieren Russlands wiederholt den Eindruck, zwar nicht in der Rechtssetzung, so aber in der Rechtsanwendung im SPS-Bereich eine Politik der selektiven Schlechterbehandlung einzelner Länder zu verfolgen [vgl. den Beitrag von J. Vosswinkel in dieser Russland-Analyse]. Von Seiten der USA betreffen weitere Kritikpunkte Schwierigkeiten bei der Zertifizierung bestimmter landwirtschaftlicher Produkte wie Sojabohnen oder Maisgluten: Für die russischen Zertifizierungsanforderungen gebe es keine ausreichende wissenschaftliche Begründung.
Komplexe Zuständigkeiten in Moskau
Zusätzliche Herausforderungen für europäische Lebensmittelexporteure nach Russland ergeben sich auch daraus, dass auf russischer Seite die verschiedenen Regulierungs- bzw. Kontrollkompetenzen im SPS-Bereich auf diverse staatliche Institutionen verteilt sind. Daraus ergibt sich für die Unternehmen ein hoher Aufwand beim Monitoring von Regulierungsänderungen sowie ein erhöhtes Risiko inkonsistenter oder verwirrender Regelungen. Das wird auch nicht durch die Tatsache kompensiert, dass die WTO-Mitgliedsländer laut SPS-Abkommen zur Optimierung des Informationsaustausches nationale Kontaktstellen einzurichten und Änderungen ihrer SPS-Regularien vorab bei der WTO mitzuteilen haben, um so anderen Ländern die Möglichkeit zu Kommentaren zu geben. Mit Gründung der Zollunion zwischen Russland, Kasachstan und Belarus ist das Kompetenzgeflecht im SPS-Bereich noch komplexer geworden. Seit Mitte 2010 liegt die vorrangige Regelungskompetenz für SPS-Themen bei der Zollunion. Nationale Vorschriften behalten damit nur insoweit ihre Gültigkeit, als sie denen der Zollunion nicht widersprechen sollen. Die Kommission der Zollunion als Exekutivorgan der Organisation hat ein Koordinationskomitee auf stellvertretender Ministerebene eingerichtet, das für den Bereich technische Regulierung und die SPS-Anwendungspraxis zuständig ist. Es wird wiederum von einer hochrangigen Expertengruppe sowie einer Reihe von Arbeitsgruppen auf Fachebene unterstützt. Die Schaffung gemeinsamer, WTO-konformer Vorschriften der Zollunion bzw. die entsprechende Anpassung noch gültiger nationaler Regelungen ist jedoch noch nicht abgeschlossen. Die Implementierung der SPS-Vorschriften liegt dagegen weiterhin voll bei den nationalen Behörden. In Russland teilt sich hierbei die Zuständigkeit zwischen dem Föderalen Dienst für veterinäre und phytosanitäre Kontrolle ("Rosselchosnadsor") und der Verbraucherschutzbehörde "Rospotrebnadsor" auf. "Rosselchosnadsor" untersteht dem russischen Ministerium für Landwirtschaft, während "Rosselchosnadsor" im Geschäftsbereich des Ministeriums für Gesundheit und soziale Entwicklung angesiedelt ist. Die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen den beiden Behörden ist komplex und kann hier nur in Ansätzen dargestellt werden. In die Zuständigkeit von "Rosselchosnadsor" fallen etwa die Kontrolle importierter Lebensmittel in Bezug auf Rückstände von Pestiziden und pharmazeutischen Substanzen, alle Maßnahmen im Zusammenhang mit Tierseuchenprävention und -kontrolle sowie der Quarantäne und des Schutzes von Pflanzen. "Rosselchosnadsor" erstellt unter anderem auch die Listen zertifizierter Produzenten, deren Produkte überhaupt nach Russland eingeführt werden dürfen. Zu den Kompetenzen von "Rospotrebnadsor" gehören dagegen die Regulierung und Kontrolle von Zusatzstoffen in Lebensmitteln, sowie Hygiene- und epidemiologische Kontrollen bei der Einfuhr, einschließlich der Möglichkeit, Importbeschränkungen zu verhängen.
Zusammengestellt nach offiziellen Dokumenten. Redaktion: Stefanie Harter
Lesetipps
The WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement); Externer Link: http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/spsagr_e.htm;.
Report of the Working Party on the Accession of the Russian Federation to the World Trade Organization, 17. 11. 2011; Externer Link: https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=93977,95157,93972,99239,92822,51492,90051,44104,109775,104097&CurrentCatalogueIdIndex=1&FullTextSearch=;
Hones, Bernd: Russland erfindet immer neue Importhürden, in: Germany Trade and Invest, 19. 9. 2013; Externer Link: https://www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/maerkte,did=882594.html