Dezentralisierung und aufstrebende Mittelstädte | Frankreich | bpb.de

Die französische Republik ist heute laut Artikel 1 der Verfassung dezentral organisiert. Das mag eigenartig anmuten, gilt unser Nachbarland doch vielen als Musterbeispiel eines Zentralstaats, in dem nahezu alles von der Hauptstadt Paris ausgeht. Die Wahrheit liegt, wie so oft, dazwischen. Richtig ist, dass Frankreich eine zentralistische Tradition aufweist. Schon im vorrevolutionären Ancien Régime entstand eine zentrale königliche Verwaltung, die den Führungsanspruch der Monarchie gegenüber den Provinzfürsten untermauerte. Im Zuge der französischen Revolution wurde diese Tradition auf eine demokratische Grundlage gestellt und es entstand eine moderne pyramidale Verwaltungsstruktur, in der vor allem die neu geschaffenen Départements eine zentrale Rolle spielten.

Gleichzeitig wurde schon damals ein gewisses Spannungsverhältnis deutlich zwischen dem vorrangigen Ziel der Einheit des neu geschaffenen Staates, in dem die Lebensbedingungen im Sinne des Gleichheitsversprechens nicht zu weit auseinanderdriften, und der Gewährung teilweiser Autonomie für die Gebietskörperschaften (Départements und Kommunen). Die Sorge um die Einheit der noch jungen und labilen Republik stand zunächst aber an erster Stelle. Dem trug auch die Einrichtung der Präfekturen im Jahr 1800 Rechnung, die als dezentrale „Filialen“ der Staatsmacht in den Départements in der Folge darüber wachten, dass die an die Gebietskörperschaften delegierten Aufgaben im Sinne von Paris umgesetzt wurden. Nichtsdestotrotz gab es bereits im 19. Jahrhundert erste Dezentralisierungstendenzen.

Erste Dezentralisierungsversuche

Diese funktionale Dezentralisierung fand in Form der Delegation von Kompetenzen und Mitteln an Départements und Kommunen zur Wahrnehmung konkreter Aufgaben statt. Nachdem 1848 der Versuch gescheitert war, mit einer neuen Verfassung die Struktur des französischen Staats umzukrempeln und diesen von unten nach oben aufzubauen, erhielten die Départements 1871 das Organisationsmodell, wie wir es heute kennen.

Zwar wurde dieses Modell während der Besatzungszeit 1940 bis 1944 kurzzeitig abgeschafft, da das Vichy-Regime unter Marschall Pétain die Errichtung eines autoritären Zentralstaats anstrebte und die Départements wieder durch Provinzen ersetzte. Doch nach der Befreiung erfolgte die verfassungsrechtliche Anerkennung von Kommunen und Départements als Gebietskörperschaften. Das Gesetz sah sogar vor, ihnen das aus Deutschland bekannte Recht der Selbstverwaltung zuzugestehen, wozu es faktisch jedoch nicht kam. Einmal mehr war die Angst um die eine und unteilbare Republik zu groß. Ferner stand die Selbstverwaltung der angestrebten zentralen Steuerung der nationalen Wirtschaftspolitik im Weg, mit der die dringend für nötig befundene wirtschaftliche und soziale Modernisierung des Landes vorangetrieben werden sollte.

Regionen spielten zu diesem Zeitpunkt noch keinerlei Rolle. Doch bald schon erwiesen sich Départements und Kommunen als zu klein, um die staatliche Modernisierungspolitik umzusetzen. Hinzu kam, dass die Ereignisse von Mai 1968 gesellschaftliche Veränderungen bewirkten, die auch eine kritischere Bewertung des bestehenden Kräfteverhältnisses zwischen dem zentralistisch organisierten Staat und den französischen Regionen, Départements und Kommunen zur Folge hatten. 1969 war es daher niemand anderes als Staatspräsident Charles de Gaulle, der den Franzosen die Frage der Schaffung von Regionen als Gebietskörperschaften (und einer Senatsreform) zur Abstimmung vorlegte. Zwar scheiterte dieses Referendum (was zum Rücktritt de Gaulles führte), doch die Entstehung der Regionen wurde damit faktisch nur verzögert. Sie wurden schließlich drei Jahre später eingeführt, zunächst allerdings nicht als Gebietskörperschaften, sondern als Einrichtungen des öffentlichen Rechts. Als solche verfügten sie über keinerlei eigenen Gestaltungsspielraum, sondern fungierten lediglich als ausführende Organe, die im Auftrag des Staates tätig wurden. Es handelte sich also einmal mehr um eine (aus der Not geborene) funktionale Dezentralisierung.

Die zwei Phasen der Dezentralisierung

Nach dem Wahlsieg François Mitterrands 1981 kam schließlich das, was heute allgemein als erster Akt der Dezentralisierung gilt: Die Defferre-Gesetze von 1982/83 (benannt nach dem damaligen Innenminister Gaston Defferre) waren die längst überfällige politische Reaktion auf die veränderten Rahmenbedingungen und verliehen dem Prozess eine erhebliche Dynamik. Es handelte sich im Wesentlichen um drei zentrale Veränderungen:

1. Die Verwaltungs- und Finanzaufsicht des Präfekten als Vertreter des Zentralstaates entfiel. Ab sofort konnten Gebietskörperschaften selbständig tätig werden, ohne ihre Vorhaben einer Vorabkontrolle durch die Präfektur unterziehen zu müssen.

2. Anstelle des Präfekten rückten der Präsident des Generalrats (im Département) und der Präsident des Regionalrats (in der Region) an die Spitze der Exekutive.

3. Die Regionen erhielten den rechtlichen Status einer Gebietskörperschaft.

Diese weitreichenden Neuerungen offenbarten ein Umdenken: Anstatt sie zu kontrollieren, sollten die nunmehr drei Ebenen der Gebietskörperschaften in die Lage versetzt werden, selbst zu handeln. Gleichzeitig behielt Paris durch die Übertragung von Kompetenzen und Mitteln die Zügel teilweise in der Hand. In gewisser Weise kann man daher davon sprechen, dass lediglich eine andere Form der Abhängigkeit geschaffen wurde – nämlich die von finanziellen Zuweisungen um die neuen Aufgaben zu erfüllen.

In der Folge wurden weitere Anpassungen vorgenommen, unter anderem zur Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit. Ein maßgebliches Problem blieb (neben den Mittelzuweisungen) jedoch bestehen: Zwar hatte der Staat versucht, Kompetenzblöcke an die einzelnen Gebietskörperschaften zu übertragen, um Überschneidungen und Dopplungen zu vermeiden. In der Realität entstand aber eher ein Neben- statt ein Miteinander der Regionen, Départements, Kommunalverbände und Kommunen. Von einer klaren Kompetenzaufteilung konnte nicht die Rede sein.

Nach dem Amtsantritt von Jean-Pierre Raffarin als Premierminister im Jahr 2002 folgte daher der so genannte zweite Akt der Dezentralisierung, der zwar neue Regeln für die Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften und weitere Kompetenztransfers vorsah, den Wirrwarr an Zuständigkeiten aber nicht aufzulösen vermochte. Ein Grund hierfür liegt zweifelsohne darin, dass Regionen, Départements und Kommunen untereinander nicht weisungsgebunden sind, was ihre Zusammenarbeit beeinträchtigt. Dem Zentralstaat spielt dies wiederum in die Hände, da er ganz im Sinne der einen und unteilbaren Republik das Entstehen regionaler Gegengewichte verhindern möchte.

Aufstieg der Groß- und Mittelstädte

Der 1982 angestoßene Prozess führte zu einem Bedeutungszuwachs vieler Groß- und Mittelstädte. Vor allem Ballungszentren wie Lyon und Marseille, die über Jahrzehnte im Schatten des Großraums Paris gestanden hatten, profitierten von diesem Prozess. Genauso erging es jedoch auch mittelgroßen Städte wie Lille, Nantes, Bordeaux, Montpellier oder Straßburg, die einen wirtschaftlichen und kulturellen Aufschwung erlebten, der ihre Attraktivität erheblich steigerte und zu einem deutlichen Zuwachs der Bevölkerung führte. So erhöhten sich die Einwohnerzahlen in diesen Städten seit 1982 jeweils um mehrere Zehntausend, und bis 2030 werden einige von ihnen noch viele tausend Einwohner hinzugewinnen. Für die Region Bordeaux wird sogar ein Zuwachs von deutlich über hunderttausend Einwohnern prognostiziert, so dass dort die Millionengrenze bald überschritten sein dürfte.

Die Hauptstadt wurde dadurch ein Stück weit entlastet, was auch als erfreuliche und bewusste Entwicklung gewertet werden kann: Jahrhunderte lang war Paris das einzige Zentrum, mit entsprechenden Auswirkungen auf die Bevölkerungsdichte des Großraums und die Entwicklung der Lebenshaltungskosten. Gleichwohl bleibt die Region Île de France (die Stadt Paris und die sie umgebenden sieben Départements) mit knapp 12 Millionen Einwohnern einer der am dichtesten besiedelten Ballungsräume der Welt und das wirtschaftliche Zentrum Frankreichs. Sie trägt rund 30 Prozent zum französischen Bruttoinlandsprodukt bei.

Im Zuge der Dezentralisierung kam es ferner zu symbolischen Entscheidungen, die den gestiegenen Stellenwert der einst allesamt in der Provinz gelegenen Städte illustrieren sollten und in der Verlagerung wichtiger Institutionen aus Paris heraus oder der Eröffnung von „Zweigstellen“ bestanden. So ist die renommierte Kaderschmiede Ecole Nationale d’Administration (ENA), die ein Großteil des politischen und wirtschaftlichen Spitzenpersonals in Frankreich durchlaufen hat, nach Straßburg umgezogen und die lothringische Stadt Metz beheimatet mittlerweile einen Ableger des Centre Pompidou, des nicht zuletzt wegen seiner Architektur weltbekannten Pariser Kulturzentrums.

Während die unabweisbaren Erfolgsgeschichten der Dezentralisierung anhand der Entwicklung dieser Städte greifbar wurden, blieben zentrale Probleme wie der Kompetenzwirrwarr unter den Gebietskörperschaften ungelöst. Es wird zunehmend deutlich, dass das aktuelle Organisationsmodell den heutigen Herausforderungen nicht gerecht wird. Mit Blick auf den europäischen Einigungsprozess und die Globalisierung hat die nationale Ebene an Bedeutung verloren; Lösungen müssen sich zunehmend an der Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsstaaten orientieren. Das traditionelle, auf den Nationalstaat zugeschnittene Organisationsmodell hat sich überholt. Gerade bei den dringend erforderlichen Investitionen zur Wirtschaftsförderung kommt den Gebietskörperschaften eine immer wichtigere Rolle zu. Wenn diese sich jedoch aufgrund von Kompetenzstreitigkeiten gegenseitig im Weg stehen, kann sich dies mittelfristig negativ auf den Erfolg der französischen Wirtschaft auswirken. Auch für das notwendige gemeinsame Handeln bei der Energieversorgung sind derzeit keine optimalen Voraussetzungen gegeben.

Auf dem Weg zu einer neuerlichen Reform?

Aktuell wird daher über den Dritten Akt der Dezentralisierung diskutiert. Staatspräsident François Hollande hat für 2013 eine Reform angekündigt, die den Gebietskörperschaften mehr Autonomie und mehr Mittel zugestehen sowie für eine klare Kompetenzverteilung und verbesserte Zusammenarbeit der verschiedenen Ebenen sorgen soll. Dopplungen und Verschwendung sollen so vermieden werden. In diesem Kontext ist vor allem die Stärkung der Regionen im Gespräch, in deren Zuständigkeitsbereich die Wirtschaftsförderung, die Verwaltung europäischer Strukturfonds sowie große Infrastrukturprojekte fallen sollen. Die Départements wären in erster Linie mit der Daseinsvorsorge beauftragt, etwa der Pflege.

Allerdings steht angesichts der stark gestiegenen Verschuldung Frankreichs und zurückhaltender Prognosen zur konjunkturellen Entwicklung die Frage im Raum, woher die hierfür erforderlichen Mittel kommen sollen. Die auch in Deutschland regelmäßig konstatierte Kluft zwischen dem Transfer kostspieliger Aufgaben und der Höhe der zugewiesenen Mittel wird häufig dahingehend interpretiert, dass der Staat Kompetenzen weniger aus Effizienzstreben und im Interesse seiner Bürger auf untergeordnete Ebenen verlagert, sondern um sich aus der Verantwortung zu stehlen. Die finanzielle Not hat andere europäische Länder dazu gezwungen, dezentrale Körperschaften zu fusionieren (oder ganz zu streichen). Ähnliches schwebte auch Nicolas Sarkozy vor, als er im Dezember 2010 eine umstrittene Reform verabschieden ließ, mit der eine teilweise Verzahnung von Region und Départements herbeigeführt werden sollte. François Hollande hat dieses Vorhaben rückgängig gemacht und den Wegfall einer der drei Ebenen kategorisch ausgeschlossen.

30 Jahre nach dem Ersten Akt der Dezentralisierung besteht mehr denn je Bedarf, das teilweise undurchsichtige Geflecht aus Kompetenzen und Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften aufzulösen, um effizientes Handeln zu ermöglichen. Das Durchschlagen des gordischen Knotens kommt angesichts leerer Kassen, divergierender Interessenlagen und den erwartbaren Versuchen der Besitzstandswahrung jedoch einer Mammutaufgabe gleich. Der dritte Akt wird François Hollande einiges an Mut und Durchsetzungsvermögen abverlangen.