Großbritannien in den Europäischen Gemeinschaften | Der Brexit und die britische Sonderrolle in der EU | bpb.de

Die Europäische Freihandelszone EFTA – Alternative Europäisierungsversuche

Seit 1957 bemühte sich London um die Etablierung einer Freihandelszone, die alle Länder der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (Interner Link: OEEC) umfassen sollte. Die 1948 gegründete OEEC wurde zur Koordinierung des Wiederaufbaus im durch den Krieg zerstörten Europa gegründet und umfasste 18 Mitglieder. Mit einer OEEC -weiten Freihandelszone wollte Großbritannien die Mitglieder der Europäischen Gemeinschaften anziehen; Ziel war eine mittelfristige Schwächung der Europäischen Gemeinschaft (EG). Dies gelang allerdings nicht. Die Initiative scheiterte im Herbst 1958. Großbritannien leitete daraufhin 1959 Verhandlungen zur Realisierung einer Ersatzlösung, einer kleinen Freihandelszone, ein. Nach nur sechs Monaten Verhandlung unterschrieben am 4. Januar 1960 sieben europäische Staaten – Dänemark, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz und Großbritannien – die Stockholmer Konvention, das Gründungsdokument der Interner Link: European Free Trade Association (EFTA).

Die Entstehung der EFTA war eine Reaktion der geographisch gesehen sogenannten "äußeren Sieben" (Großbritannien, Österreich, Dänemark, Norwegen, Portugal, Schweden und die Schweiz) auf die Integrationspolitik der "Inneren Sechs" auch räumlich eng miteinander verbundenen kontinentaleuropäischen Länder: Frankreich, die Benelux-Staaten, Deutschland und Italien. Die Entwicklung der Europäischen Freihandelszone war von Beginn an eng mit den Entwicklungen innerhalb der Europäischen Gemeinschaften und später der EU verbunden. Die Entstehungsgeschichte reflektiert die Teilung Europas in Befürwortern einer kontinentalen Föderation, angeführt von Frankreich, auf der einen Seite und Vertretern einer intergouvernementalen Lösung (Staatenbund/Konföderation), angeführt von Großbritannien mit starker Unterstützung Skandinaviens und der neutralen europäischen Länder, auf der anderen Seite.

Anders als die EG waren die EFTA-Staaten nicht an ökonomischer und politischer Integration, sondern an handelspolitischen Kooperation unter Aufrechterhaltung souveräner außenpolitischer Handlungsfreiheit interessiert. Eine stärkere wirtschaftliche Verflechtung sollte durch zollpolitische Koordination erzielt werden. Die EFTA-Staaten verfolgten damit ein alternatives Modell der wirtschaftlichen Kooperation, das sich stärker an der Politik des Interner Link: Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (GATT) orientierte. Aufgrund der divergierenden ordnungspolitischen Ziele herrschte zwischen EG und EFTA zunächst ein starkes Konkurrenz- und Rivalitätsverhältnis. In den ersten zehn Jahren nach der Gründung bemühten sich die EFTA-Staaten darum, Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Durch die Bündelung der gemeinsamen Interessen sollte einerseits eine Annäherung an die Interner Link: Europäische Wirtschaftsgemeinschaft erleichtert werden. Andererseits sollte über die EFTA ein freier, alle OEEC-Länder umfassender Markt verwirklicht werden. Beide Ziele konnten nicht erreicht werden. Weder gelang es der EFTA, eine starke Verhandlungsposition gegenüber der EWG (ab 1993: EG) zu etablieren, noch trug sie zur Entwicklung einer umfassenderen Freihandelszone bei.

Annäherungsversuche der EFTA-Staaten an die EWG in den Jahren 1960/1961 scheiterten. Erst mit dem Interner Link: Europäischen Wirtschaftsraum (EWR 1994) wurde ein Kooperationsmechanismus zwischen EFTA und EU etabliert. Auch in wirtschaftlicher Hinsicht blieben die EFTA-Staaten hinter den EWG-Staaten zurück. Die Wachstumsdynamik, die die Politik der wirtschaftlichen Integration in den späten 1950er und 1960er Jahren auslöste, konnte durch eine reine Zollpolitik, wie die EFTA sie verfolgte, nicht erreicht werden. Dies mussten die EFTA-Staaten bereits wenige Monate nach der Unterzeichnung des Freihandelsabkommens erkennen. Auch deshalb beantragten kurz hintereinander im Sommer 1961 erst Irland, dann die EFTA-Staaten Großbritannien und Dänemark sowie im Jahr darauf Norwegen den Beitritt in die EWG. Österreich, Schweden und die Schweiz beantragten hingegen die EG-Assoziierung.

Die Beitrittsgesuche 1961 und 1967 und der de Gaulle-Faktor

In Großbritannien beförderte die Wachstumsdynamik, die die wirtschaftliche Integration in Kontinentaleuropa auslöste, das Interesse an Europa. Parallel dazu machte sich in britischen Regierungskreisen die Sorge breit, dass die "europäische Integration ohne Großbritannien … sich zu einer Integration gegen Großbritannien" auswachsen könnte. Die Befürchtung, den wirtschaftlichen Anschluss zu verlieren und von dem stark wachsenden europäischen Markt ausgeschlossen zu werden, überwog schließlich die Bedenken, die gegen einen Beitritt geäußert wurden. Diese wirtschaftspolitischen Erwägungen veranlassten Harold Macmillan 1961, einen Antrag auf Mitgliedschaft in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu stellen. Sein Vorstoß provozierte sofort heftige innenpolitische Widerstände. Die Labour Party unter Parteiführer Hugh Gaitskell spielte die nationale Karte und argumentierte, dass dies das Ende von tausend Jahren Geschichte bedeuten würde. Das britische Beitrittsgesuch scheiterte schließlich am französischen Veto.

Während Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg zunächst den 1940 bereits vorgetragenen Wunsch nach einer Union mit Großbritannien erneuert hatte, bremste es nun die Annäherungsversuche Großbritanniens aus. Die Beziehungen zwischen Frankreich und Großbritannien kühlten während der Präsidentschaft Charles de Gaulles (1959-1969) derart ab, dass auch das zweite Beitrittsgesucht von Labour-Premier Harold Wilson im Jahr 1967 am französischen Veto scheiterte. Im Unterschied zu Macmillan wurde Wilson durch eine komfortable parlamentarische Mehrheit und eine pro-europäische Stimmung innerhalb der Bevölkerung unterstützt. Mehr als zwanzig Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs waren britische Politik und Gesellschaft gleichermaßen davon überzeugt, dass die Modernisierung Großbritanniens und ein dynamischeres Wirtschaftswachstum nur durch eine stärkere Einbindung in das Wirtschaftsgefüge Europas realisierbar seien. Umso enttäuschter zeigte sich die britische Bevölkerung nach der erneuten Demütigung durch Frankreich. Erst unter dem französischen Staatspräsidenten Georges Pompidou und dem britischen Premierminister Edward Heath wurde Anfang der 1970er Jahre der Weg zur Mitgliedschaft Großbritanniens in der EG frei.

Eine Mitgliedschaft mit Exit-Option von Anfang an

Im Jahr 1969 änderten sich die Vorzeichen für eine EWG-Mitgliedschaft Großbritanniens. In diesem Jahr wurde der französische Präsident Charles de Gaulle von Georges Pompidou abgelöst. Im selben Jahr wurde auch Willy Brandt zum deutschen Bundeskanzler gewählt. Georges Pompidou stand einem möglichen Beitritt Großbritanniens in die EWG deutlich offener gegenüber. Gemeinsam mit Willy Brandt unterstrich Pompidou die politischen und wirtschaftlichen Vorteile einer britischen EWG-Mitgliedschaft. Beide Politiker unterstützten Heath in seinen Bemühungen, Großbritannien stärker in die europäischen Wirtschaftsstrukturen einzubinden. Im Dezember 1969 beschlossen die sechs EWG-Staaten, die Verhandlungen mit Großbritannien erneut aufzunehmen.

Nach wie vor wurde das Thema allerdings höchst kontrovers diskutiert. Der größte Teil der Labour-Abgeordneten lehnte einen EWG-Beitritt ab und auch die konservativen Abgeordneten zeigten sich keineswegs einig. Die Verabschiedung des European Communities Act , der die Aufnahme in die Europäische Gemeinschaft 1973 ermöglichte, gelang nur mit knapper Mehrheit. Als die britische Parlamentswahl 1974 ohne eindeutiges Ergebnis ausfiel, trat Edward Heath zurück. Bereits ein Jahr später kam es zu einem ersten Referendum über die Frage der Fortsetzung der britischen EWG-Mitgliedschaft. Überraschenderweise und trotz der viel diskutierten Euroskepsis der britischen Bevölkerung fand sich eine Zweidrittelmehrheit für Europa.

Dennoch blieb das Verhältnis Großbritanniens zu Europa ambivalent. Vom Beginn seiner Mitgliedschaft im Jahre 1973 an hat Großbritannien die Integration Europas in erster Linie unter wirtschaftlichen, insbesondere handelspolitischen Gesichtspunkten betrachtet. Die britische Europapolitik orientierte sich großteils an nationalen Interessen. Der Gemeinschaftsgedanke spielte kaum eine Rolle. Die auch weiterhin die britische Politik charakterisierende Kritik an Europa und die grundsätzlich skeptische Haltung wurden in den 1970er-Jahren auch dadurch verstärkt, dass das mit dem Beitritt erhoffte Wirtschaftswachstum ausblieb. Der britische EWG-Beitritt fiel in die Phase einer lang andauernden Rezession, in der auch Europa nicht viel mehr Wachstum ermöglichte und die Integrationspolitik ins Stocken geriet. So nutzte die Labour Party im Wahlkampf 1983 den Austritt Großbritanniens aus der EWG als Wahlkampfthema, konnte damit allerdings nicht den Sieg der Konservativen verhindern. Auch Margaret Thatcher setzte ihre Reformforderungen hinsichtlich der Verteilungsstrukturen der Europäischen Gemeinschaft insbesondere in der Agrarpolitik mit Drohungen des Austritts und einer Blockadepolitik durch und konnte 1984 einen finanziellen Lastenausgleich erwirken, der unter dem Namen "Interner Link: Britenrabatt" bekannt wurde.

Seit seinem Beitritt zur EWG hat sich Großbritannien insgesamt gesehen als zuverlässiger und pragmatischer Partner erwiesen. Nach Beilegung der Auseinandersetzungen über die Reform der Agrar- und Finanzpolitik Anfang der 1980er-Jahre unterstützte die britische Regierung die Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes (Interner Link: Einheitliche Europäische Akte 1986). Die Liberalisierung der Märkte, der freie Fluss von Waren, Dienstleistungen und Kapital entsprachen dem Credo der britischen Wirtschaftspolitik. Die Einführung einer "Interner Link: Sozialcharta" lehnten die Briten hingegen ab. Auch der Agrarpolitik der EU standen sie nach wie vor unverhohlen kritisch gegenüber und zeigten sich immer dann besonders zurückhaltend, wenn die Abtretung weiterer Souveränitätsrechte etwa im Bereich der Währungspolitik zur Diskussion stand. Großbritannien beteiligte sich nur sehr zögerlich am Interner Link: Europäischen Währungssystem (EWS). Erst im Oktober 1990 – im Kontext der Verhandlungen um die Interner Link: Zwei-Plus-Vier Verträge zur deutschen Wiedervereinigung – konnten sich die Briten überwinden, das Pfund in das EWS einzubinden. Die Kooperation dauerte allerdings nicht lange, denn die internationale Finanzkrise im Herbst 1992 nötigte Großbritannien zum Ausstieg aus dem EWS. Auch aufgrund dieser Erfahrung beteiligte sich Großbritannien nicht an der dritten Stufe der Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU 1999).