Der Zwei-plus-Vier-Vertrag: Die Stufen der Einigung über die Einheit | Deutschland Archiv | bpb.de

Der Fall der Mauer und Kohls Zehn-Punkte-Programm vom 28. November 1989

Nachdem die vom SED-Politbüromitglied Günter Schabowski am Abend des Interner Link: 9. November 1989 versehentlich verkündete "unverzügliche" Neuregelung von aus der DDR ins Ausland einen Massenansturm auf Ost-Berlin Grenzübergänge ausgelöst hatte, welcher schließlich zur Öffnung der Schlagbäume und dem "Interner Link: Mauersturz" führte, befanden sich Bundeskanzler Kohl und Außenminister Genscher auf einem Staatsbesuch in Polen. Angesichts der Reformen, die die erste nichtkommunistische Regierung Mazowiecki seit ihres Amtsantrittes vorantrieb, zielte die Bundesregierung darauf ab, das komplizierte bilaterale Verhältnis neu zu gestalten. Vor dem feierlichen Bankett mitsamt der Tischreden teilte man Kohl mit, dass die SED-Führung die Grenzübergänge geöffnet hatte. Unter keinen Umständen wollte der Kanzler die historische Stunde in Berlin verpassen, schließlich wurde Adenauer seine Abwesenheit nach dem Mauerbau 1961 als Zeichen der Schwäche ausgelegt. Kohl unterbrach den Staatsbesuch und flog aufgrund der alliierten Flugverkehrsbestimmungen zunächst über Hamburg nach West-Berlin.

Am nächsten Tag versammelten sich Teile der Bundesregierung mitsamt des ehemaligen Regierenden Bürgermeisters von Berlin, Willy Brandt, am Schöneberger Rathaus zu einer Kundgebung. Die Resonanz der Bürgerinnen und Bürger Berlins auf die Kanzler-Rede fiel jedoch ambivalent aus. Allzu deutlich wurde der Wille des Bonner Regierungschefs nun Teil der Entwicklung in Deutschland zu sein, die mit dem Mauerfall am Vortag begonnen hatte. Während die westlichen Partner den Fall der Mauer mehrheitlich als Sieg der Freiheit über das ostdeutsche Regime begrüßten, meldete Gorbatschow im Gespräch mit Kohl einen Tag nach den Vorgängen an den Grenzübergängen Bedenken an.

In Moskau befürchtete man augenscheinlich, dass der Überschwang in der DDR in eine feindliche Haltung der Bevölkerung gegen die sowjetische Armee umschlagen könnte. Die Reaktionen der Medien fiel hingegen weltweit positiv bis begeistert aus. Aus London und Paris waren entgegen dessen Töne der Beschwichtigung zu hören, keineswegs wollten Margaret Thatcher und François Mitterand, dass eine etwaige Wiedervereinigung alsbald auf die internationale Tagesordnung geriet. Innerhalb des Bundeskanzleramts trieb Ministerialdirektor Horst Teltschik entschieden, aber nicht unwidersprochen, eine deutschlandpolitische Initiative voran, nachdem SED-Ministerpräsident Hans Modrow am 17. November 1989 das Modell einer Vertragsgemeinschaft zwischen DDR und Bundesrepublik eingebracht hatte. Kohl, der in dieser Zeitspanne widrigen Demoskopen entgegensah, sollte der Ansicht seines Beraterstabs nach keinesfalls den Eindruck der deutschlandpolitischen Trägheit erwecken.

Zur großen Verwunderung der Kanzleramts-Beamten sprach Nikolai Portugalow, ein Mitglied der Internationalen Abteilung der KPdSU, am 21. November in Bonn, während eines Arbeitsbesuches offen und scheinbar mit der sowjetischen Führung unabgestimmt, von der Möglichkeit einer deutsch-deutschen Vereinigung. Diese Gemengelage bewertete Teltschick im proaktiven Sinne als Initialzündung für die Entwicklung des Zehn-Punkte-Programms. Ohne vorangegangene Information des liberalen Koalitionspartners und der Verbündeten stellte Kohl am 28. November im Rahmen einer Haushaltsdebatte im Deutschen Bundestag überraschend ein zeitlich unbestimmtes Stufenmodell zur Neuausrichtung der deutsch-deutschen Beziehungen, mit dem Endziel einer Konföderation, vor. Zunächst sollte die Zusammenarbeit zwischen DDR und Bundesrepublik in einigen Bereichen intensiviert werden, begleitet durch unmittelbare Maßnahmen. Im Kern der Forderungen an die SED-Führung stand jedoch die Durchführung freier Wahlen. Eingebettet in die europäischen und atlantischen Strukturen sollte damit der Weg zu einer staatlichen Einheit aus Sicht des Kanzleramtes geebnet werden. Genscher reagierte notgedrungen pragmatisch auf Kohls Einwurf.

Eine Vertragsgemeinschaft widersprach jedoch den deutschlandpolitischen Vorstellungen der Liberalen. Im Auswärtigen Amt gab es zeitgleich keine ähnlichen politischen Planungen, Genschers Agieren war darauf ausgerichtet, Chancen für eine Entwicklung auszuloten, die zu einer Vereinigung führen könnten. Zudem fehlte ein für den Außenminister relevanter elfter Punkt, ein verbindliches Bekenntnis zur polnischen Westgrenze. Kohl unternahm diesen gewagten Schritt vor allem geleitet durch den Gedanken, die deutschlandpolitische Meinungsführerschaft der CDU innerhalb der Koalition in den Wochen nach dem Mauerfall aufrechtzuerhalten. In ihren Erinnerungen beschreiben Kohl und Teltschik, dass ihrer Ansicht nach eine Konsultation Genschers und der westlichen Partner die Möglichkeiten des Konzepts geschmälert hätte. Rückblickend muss man jedoch feststellen, dass die Erwägungen des Kanzlers von der dynamischen Entwicklung in Deutschland ab Dezember 1989 überholt wurden. Die zehn Punkte wurden nie Praxis, da auch Kohl von einer Prozessdauer von etwa fünf Jahren ausging, bis eine Wiedervereinigung stattfinden könnte. Zweifellos zählt die Rede Kohls zu den Wegmarken des Einigungsprozesses, die regierungsoffiziell erstrebte Einheit Deutschlands rückte damit sichtbar auf die internationale Tagesordnung.

Unmittelbar nach der Verkündung des Zehn-Punkte-Programms brach über die Bundesregierung ein internationaler Sturm der Entrüstung los. Mit Ausnahme der Vereinigten Staaten, die Kohl als verlässlichen Verbündeten schätzten und nach einem kurzen Moment des Innehaltens seine Einheitsforderungen unterstützten, meldeten London, Paris und Moskau lauten Protest an. Thatcher und Mitterand fühlten sich übergangen, hatte Bonn doch gegenüber ihren Botschaftern im Vorfeld klargestellt, dass deutschlandpolitische Initiativen nicht zur Debatte stünden. Die Gründe für die Ablehnung einer Einheit durch Großbritannien waren vielfältig. Grundsätzlich missbilligte Thatcher jede Form der Veränderung des politischen Gleichgewichts in Europa. Insbesondere ein geeintes Deutschland, mit seiner volkswirtschaftlichen Stärke, störte das Staatengefüge aus Sicht der Downing Street.

Hinzu kamen tiefsitzende Vorbehalte Thatchers gegen Deutschland, die auch durch biografische Erfahrungen der Britin geprägt waren. Erkennbar wurde auch die Sorge vor einem Sturz Gorbatschows durch Hardliner im Kreml, würde die Sowjetunion in der Einheitsdiplomatie zu viel preisgeben. Im transatlantischen Gefüge sah man in London ebenso eine für das eigene Land nachteilige, zukünftige Machtverschiebung, sollte die Einheit herbeigeführt werden. US-Präsident Bush hatte im Mai 1989 den Stellenwert der Bundesrepublik im Bündnis anerkennend als „Partner in der Führung“ bezeichnet. Bonn nahm dergestalt aufgrund seiner konventionellen und wirtschaftlichen Stärke eine Schlüsselrolle in Westeuropa ein, auch angesichts der begonnenen Umbrüche im Ostblock. Dies waren allesamt Faktoren, die seitens des Vereinigten Königreichs als besorgniserregend aufgefasst wurden. Thatcher erstrebte mit ihrer Blockadehaltung primär eine Verzögerung des Prozesses.

Neben einer historisch begründeten Furcht vor deutschen Großmachtambitionen spielten auch erkennbar praktische Motive auf britischer Seite eine Rolle. Angesichts der unerschütterlichen Beziehungen Bonns gegenüber den USA galt es als ungewiss, ob das Vereinigte Königreich als Siegermacht im Falle einer Einheitsdiplomatie nicht am Katzentisch sitzen werde. Auch die französische Regierung zeigte sich mehr als unzufrieden mit Kohls Alleingang. Mitterand reagierte reserviert auf die Forderung nach einer Einheit des Nachbarlandes, jedoch nicht vergleichbar mit der Härte Thatchers. Vor allem die zukünftige Stellung Frankreichs in Europa mitsamt sicherheitspolitischer Bedenken vor einem geeinten Deutschland prägten die Reaktionen des Elysee-Palasts.

Als ungewiss galt, ob der europäische Weg, den die Bundesrepublik seit ihrer Gründung eingeschlagen hatte nach der Einheit fortgesetzt werden würde. Traditionell teilte Mitterand die polnischen Sorgen über die in Kohls Rede ausgebliebene Bestätigung der Oder-Neiße-Grenze. Allgemein störte die erneut aufgeschlagene deutsche Frage aus Frankreich Sicht das Zusammenwachsen des Kontinents. Gleichwohl wurde befürchtet, die Supermächte könnten den Prozess dominieren und die Interessen Frankreichs als Siegermacht schmälern. Auch aufgrund der Dominanz der D-Mark im EG-Wirtschaftsgefüge und einer befürchteten Übermacht nach der Einheit trat Paris bremsend auf. Kohl zeigte sich zudem damals noch skeptisch gegenüber der Einsetzung einer Kommission auf Ebene der Staats- und Regierungschefs zur Vorbereitung einer Währungs- und Wirtschaftsunion. Mitterand befürwortete entgegen des Tenors der zehn Punkte einen entschleunigten und vor allem steuerbaren Prozess. Innerhalb der Bundesregierung wurde darüber diskutiert, inwieweit die Staatsbesuche des Präsidenten in Ost-Berlin und der UdSSR im Dezember 1989 einem Signal der Stabilisierung der DDR gleichkamen.

Den erkennbar schärfsten Tonfall ließen die sowjetische Führung und Staatsmedien erkennen. Für Gorbatschow waren die Punkte nichts weniger als eine infame Einmischung Bonns in die inneren Angelegenheiten der DDR.

Kohl galt daher als wortbrüchig, hatte der Kanzler dem KPdSU-Generalsekretär nach dem Mauerfall versichert, er würde sich um Stabilität in Ostdeutschland bemühen. Die Perestroika steckte zudem in einer schwerwiegenden Krise. Neben wirtschaftlichen Problemen erschütterten Nationalitätenkonflikte das kommunistische Imperium. Genscher reiste am 5. Dezember 1989 in schwieriger diplomatischer Mission nach Moskau, um das Lagebild nach Kohls Rede einzufangen. Dieter Kastrup, Mitglied der bundesdeutschen Delegation vermerkte in den Besprechungsakten, er habe in seiner gesamten Laufbahn noch nie einen ausländischen Akteur erlebt, der seinen Zorn so ungebremst ausdrückte, wie Gorbatschow an diesem Tag.

Moskau intensivierte in den folgenden Wochen seine Anstrengungen gegenüber westeuropäischen Staaten, unter anderem Italien, welche eine Wiedervereinigung Deutschlands ähnlich kritisch betrachteten. Einzig die Bush-Administration unterstützte die damals noch nicht operative Einheitspolitik des Kanzlers. Die frühe amerikanische Einheitspolitik war von zwei wesentlichen Inhalten geprägt. Zum einen begrüßte die Washingtoner Administration die dahinschmelzende Macht der kommunistischen Parteien Osteuropas, zum anderen galt der Leitsatz: „We are not going to dance on the Wall“. Anlässlich der amerikanisch-sowjetischen Zusammenkunft vor Malta bekräftigte Bush dies.

Gorbatschow erneuerte seinen Interventionsverzicht in Bezug auf die Reformbewegungen in Osteuropa. Damit schien der Kalte Krieg, der Aussage eines sowjetischen Delegationsmitglieds nach, „auf dem Grund des Mittelmeers zu liegen“. Im Zuge jener Absichtserklärungen der Supermächte war eine entscheidende Voraussetzung für qualitative Veränderungen in Europa und Deutschland in absehbarer Zeit geschaffen. Moskau dürfe, angesichts der amerikanischen Forderungen nach einem gemeinsamen Europa der westlichen Werte im Zusammenhang mit dem Fall der Berliner Mauer, nicht durch ein zu forsches Auftreten Washingtons desavouiert werden. Ein Sturz Gorbatschows durch Generäle und Hardliner schien als Schreckensszenario über der gesamten Entwicklung in Mittelosteuropa zu schweben.

Außenminister Baker stellte am 10. November 1989 die amerikanische Richtschnur für eine mögliche Vereinigung beider deutscher Staaten vor, die als Vier-Prinzipien bekannt wurde:

• 1. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker gilt uneingeschränkt.

• 2. Eine Vereinigung beider deutscher Staaten muss friedlich und im Einklang mit der KSZE-

• Schlussakte ablaufen.

• 3. Das vereinte Land muss Mitglied der NATO und der Europäischen Gemeinschaft bleiben.

• 4. Die alliierten Vorbehaltsrechte bedürfen Berücksichtigung.

Bush wiederholte diese Grundsatzerklärung auf dem Brüsseler NATO-Gipfel Anfang Dezember 1989, obwohl Frankreichs und Großbritanniens Widerspruch auch dort erhalten blieb. Für die Westalliierten, die eine mögliche Einheit ablehnten, ergab sich jedoch eine gewisse Widersprüchlichkeit in ihrer Haltung. Schließlich verpflichteten sich die Mitglieder des Bündnisses und der EG seit Jahrzehnten auf eine Überwindung der europäischen Teilung hinzuarbeiten, was in zahlreichen Gipfelerklärungen und im Deutschlandvertrag von 1954 bekräftigt wurde. Die innerdeutsche Grenze war dergestalt das sichtbarste Zeichen des vom Kalten Krieg geprägten Kontinents. Gewiss stellte das amerikanische Verlangen nach der Zugehörigkeit Deutschlands zur NATO eine Maximalforderung dar, die damals fernab jeglicher Umsetzbarkeit gegenüber Moskau lag. Im Allgemeinen ging es Bush und Baker aber darum, als Führungsmacht des Westens eine beherrschbare Richtung des noch offenen Prozesses in Deutschland aufzuzeigen, die mit den westlichen Partnern, und das hieß vor allem mit Bonn, harmonisiert werden konnte. Früh wurde sichtbar, dass die Bush-Administration bereit war, die inneren Aspekte der deutsch-deutschen Vereinigung von den alliierten Zuständigkeiten auszuklammern. Allerdings wirkte die Betonung der Vereinbarkeit der Einheit mit den Grundsätzen der Schlussakte von Helsinki als hörbares Signal an Kohl, der bis ins Frühjahr 1990 die Meinung vertrat, erst eine gesamtdeutsche Regierung könne über die völkerrechtliche Frage der Grenzziehung zu Polen endgültig entscheiden.

Eisige Stimmung auf dem EG-Ratsgipfel von Strasbourg am 8. Dezember 1989

Bundeskanzler Kohl entgegnete anlässlich der Zusammenkunft der europäischen Staats- und Regierungschefs wenige Tage nach der Verkündung seines Zehn-Punkte-Plans eine Phalanx an erzürnten Amtskollegen. Mit Ausnahme der Regierungen Spaniens und Irlands, die eine mögliche Einheit Deutschlands unterstützten, sah sich Kohl einem politischen Kreuzverhör ausgesetzt. Großbritannien und Frankreich traten unverbrüchlich als Wortführer gegen die Einheitspläne des Bonner Regierungschefs auf. Abseits der Gespräche kam es zu einem informellen Treffen zwischen Thatcher und Mitterand.

Ziel dessen war eine von beiden Seiten erstrebte Harmonisierung ihrer Positionen in Bezug auf die deutsche Frage nach dem Mauerfall. Die Britin fürchtete angesichts des spürbaren Machtzerfalls in der DDR eine Einheit als unausweichliches Szenario, würden die Sieger von 1945 die Verhältnisse mithilfe ihrer Vorbehaltsrechte nicht alsbald stabilisieren. Kohl, der durch seinen Besuch in Dresden vor der Ruine der Frauenkirche einem Meer an schwarz-rot-goldenen Fahnen entgegensah und dies als Aufforderung hin zu einer operativen Vereinigungspolitik begriff, konnte nicht ahnen, wie harsch die Westalliierten ihre Positionen absteckten.

Erneut zeigte Thatcher gegenüber Mitterand auf, dass sie einen Sturz Gorbatschows fürchtete, sollte es zur Einheit und damit zum Ausscheren der DDR aus dem Warschauer Pakt kommen, wie von den USA gefordert. Die Sowjetunion hatte im Zweiten Weltkrieg 27 Millionen Menschen verloren, eine Preisgabe der DDR als westlichster Staat des Moskauer Machtbereichs schien auch angesichts dieses hochemotionalen Umstandes undenkbar. Die Britin zog eine Landkarte aus ihrer Handtasche hervor, die die deutschen Grenzen der Zwischenkriegszeit umfasste und sagte zu ihrem französischen Gegenüber: „All das werden sie sich zurückholen“. Thatcher zeigte hierbei auf die damals noch nicht aus dem Jurisdiktionsbereich des Grundgesetzes entlassenen deutschen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie. Anhand dieser überlieferten, von London erklärten Drohkulisse wird deutlich, dass Thatcher keineswegs in eine vergleichbare Situation der Schwäche gegenüber Deutschland wie die Regierung Chamberlain am Vorabend des Krieges gegen Hitler geraten wollte.

Trotz einiger Differenzen, insbesondere innerhalb der EG, schien das Bündnis zwischen Frankreich und Großbritannien im Nachgang des Zehn-Punkte-Plans gefestigt, doch sah man sich auch mit den Realitäten konfrontiert, und das bedeutete die amerikanische Unterstützung für Kohl. Der Kanzler stimmte auf dem Straßburger Gipfel der Einsetzung einer Kommission für die Vorbereitung der Währungs- und Wirtschaftsunion zu. Dies bedeutete das Bekenntnis zur zukünftigen Gemeinschaftswährung. Bonn erreichte hingegen die Aufnahme eines Passus in die Abschlusserklärung von Straßburg, der die Mitglieder zur Unterstützung der deutschen Einheit aufforderte.

Oft wird hierbei von einem „Erkaufen“ der französischen Zustimmung gesprochen, doch die Gemengelage, im Verhältnis zwischen Bonn und Paris, was eine Gleichzeitigkeit von Einheit und europäischem Zusammenwachsen betraf, die Mitterand im Januar 1990 zum Umdenken in der deutschen Frage anregte, war weitaus komplexer. London blieb hingegen unnachgiebig. Rückblickend wurde Thatcher als Widersacherin der Einheit, aber vor allem durch die deutsch-amerikanische Rahmensetzung überstimmt. Die Atlantikerin sah, wenn auch unzufrieden, ein, dass eine Politik gegen den wichtigsten Verbündeten ihres Landes und den wirtschaftlich stärksten Staat in Europa mit einem zu hohen Preis versehen war. Nachdem Mitterand auch formell einer deutschen Einheit zugestimmt hatte, befand sich die Downing Street zur Jahreswende 1989/90 im Kreis der westlichen Siegermächte nach den Beschlüssen von Dublin ohnehin in der Defensive.

Das Kontrollratstreffen der Botschafter der Vier-Mächte in Berlin am 11. Dezember 1989

Angeleitet von einem beachtlichen Maß an Unsicherheit der Entwicklung in Deutschland gegenüber, stieß die sowjetische Führung eine alliierte Machtdemonstration an. 1987, historisch gesehen lange vor dem Mauerfall, unterbreiteten die Westalliierten in einer Berlin-Initiative Vorschläge zur Verbesserung des Luftverkehrs zwischen dem Westteil der Stadt und der Bundesrepublik an. Unter gänzlich veränderten Vorzeichen und mit der Absicht versehen, gegenüber Bonn die Position als Inhaber originärer Rechte in Bezug auf eine mögliche Wiedervereinigung klarzumachen, lud der sowjetische Botschafter in der DDR seine drei westlichen, in Bonn akkreditierten Amtskollegen zu einer Sitzung des Kontrollrats ein.

In Anlehnung an das Viermächte-Abkommen über Berlin von 1971, das geschlossen wurde, um angesichts des Entspannungszeitalters eine erneute Berlin-Krise auszuschließen und eine Verbesserung der Anbindung West-Berlins an die Bundesrepublik zu erreichen, unternahm der sowjetische Repräsentant anlässlich des Kontrollratstreffens den Versuch, das vor 18 Jahren geschlossene Vertragswerk zu entgrenzen. Kotschemassow schlug vor, weitere deutschlandpolitische Regularien, ausgehend von der gemeinsamen Berlin-Verantwortung zu entwickeln, die kurzum den angelaufenen Wiedervereinigungsprozess ausbremsen sollten. Walters, Mallaby und Boidevaix zeigten sich entgegen dessen reserviert und betonten lediglich ihr gemeinsames Bewusstsein für die Garantien der Sicherheit und Stabilität für Berlin.

Insbesondere das gemeinsame Foto der vier Botschafter vor dem Kontrollratsgebäude wurde seitens der Bundesregierung, aber auch in den Medien Westdeutschlands, gelinde gesagt als unangemessene Machtdemonstration gegenüber dem eigenen Volk wahrgenommen. Kohl und Genscher betrachteten die Zusammenkunft als entschlossenes Veto gegen ihre Einheitspolitik.

Die Furcht Bonns vor reinen Vierer-Verhandlungen im Falle einer Vereinigungsdiplomatie schien dadurch konkreter zu werden. Genscher ließ, ungewohnt für dessen sonst sachlichen Tonfall seiner Verärgerung über das Kontrollratstreffen wenige Tage später auf einem NATO-Gipfel lauf. Eine Ausklammerung der Deutschen in der Frage ihrer Einheit widerspreche den Grundsätzen der Zusammenarbeit unter gleichberechtigten Partnern, so der Minister. Baker signalisierte sein Verständnis gegenüber der Bonner Forderung am Verhandlungstisch mitzureden.

Das Auswärtige Amt intensivierte seine Anstrengungen gegenüber der amerikanischen Regierung dahingehend, um ein mögliches internationales Verhandlungsmodell abseits des Vierer-Mechanismusses unter Beteiligung beider deutscher Staaten zu modellieren. Auch ein Format im Rahmen der damals 35 KSZE-Staaten wurde diskutiert, jedoch aufgrund der für ein Wagnis gehaltenen Pluralität der Teilnehmerstaaten verworfen. In diesem Sinne stellte das Kontrollratstreffen eine bedeutsame Wegmarke hin zur Ausgestaltung des späteren Zwei-plus-Vier-Formates dar. Die ausgelassenen Feierlichkeiten zum Jahreswechsel 1989/90 vor dem geöffneten Brandenburger Tor sendeten Optimismus aus, Deutsche aus Ost und West feierten gemeinsam den Beginn des neuen Jahrzehnts.

International trübte sich jedoch das Bild des seit dem Mauerfall geöffneten Zeitfensters für die deutsche Einheit ein. Gorbatschow sagte Anfang Januar sämtliche Gesprächstermine mit auswärtigen Partnern ab. Im Kreml bildete sich ein Krisenstab, der über die stets unübersichtlicher werdende Situation in der DDR beriet.

Als Demonstranten die Zentrale der Staatssicherheit in Ost-Berlin besetzten, ertönten in Moskau die Alarmglocken. Die gesamte Situation schien aus der Sicht der Hardliner innerhalb KPdSU aus den Fugen zu geraten, da die Autorität der SED-Regierung zusehends dahinschmolz. Der Wille nach Einheit wurde auf den Straßen Ostdeutschlands mit dem Slogan „Wir sind ein Volk“ immer deutlicher.

Damals standen mindestens 370.000 sowjetische Soldaten in der DDR, mehr als die USA in ganz Westeuropa stationiert hatten. Eine militärische Intervention Moskaus schien trotz der erklärten Abkehr Gorbatschows von der Breschnew-Doktrin weiterhin als Drohkulisse, neben des Sturzes der Perestroika über der angespannten Dynamik zu stehen. Zur gleichen Zeit bestimmten zwei konkrete Herausforderungen die Bonner Diplomatie. Nachdem London und Paris der Einheit zugestimmt hatten, galt es zum einen ein geeignetes kriegsvölkerrechtliches Format für die Aspekte der Vereinigung unter deutscher Beteiligung zu finden, zum anderen einen Modus zu schaffen, wie gegenüber Moskau die vom Westen geforderte NATO-Mitgliedschaft Gesamtdeutschlands hinnehmbar gestaltet werden könnte.

Der Weg zum Sechser-Mechanismus: Einigung am Rande der Open Skies-Runde in Ottawa

Zwischen der Rede Genschers anlässlich der Zusammenkunft in (?) der Evangelischen Akademie zu Tutzing und der Einigung der späteren Zwei-plus-Vier-Außenministergruppe auf das Verhandlungsformat in Ottawa vergingen lediglich zwei Wochen, die von hektischer Reisediplomatie geprägt waren. Der Bonner Außenminister schlug, in einer hauptsächlich eigenhändig verfassten Ansprache ohne vorangegangene Information Kohls, einen Lösungsweg für die Frage des zukünftigen sicherheitspolitischen Status Gesamtdeutschlands vor. Zunächst erklärte er jedoch, was vereinigt werden soll, die Bundesrepublik, die DDR und ganz Berlin, nicht mehr und nicht weniger. Den Schlüssel zur sowjetischen Zustimmung sah das Auswärtige Amt in einem angepassten, kollektiven Sicherheitsbegriff der Allianz gegenüber dem Warschauer Pakt.

Keineswegs dürfe eine Einheit Deutschlands im europäischen Rahmen die Sicherheitsinteressen Moskaus beeinträchtigen. Genscher stellte klar, dass auf eine Erweiterung der NATO-Jusridiktion (damals ein neuartiger Begriff), „an die Grenzen der UdSSR heran“ generell verzichtet werden müsse. Zwar forderte der Liberale die Mitgliedschaft Deutschlands in der NATO, doch dürften die militärischen Strukturen der westlichen Verteidigungsorganisation nicht auf das Gebiet der bisherigen DDR erweitert werden. Genscher ging damals hellsichtig von einer alsbaldigen Transformation der Bündnisse hin zu einem kollektiven Sicherheitssystem zwischen Vancouver und Wladiwostock aus. Geleitet von pragmatischen Beweggründen, schien es für ihn unabdingbar, eine Verkantung der noch nicht begonnen Einheitsdiplomatie gegenüber Moskau zu vermeiden.

Das Tutzinger Modell wurde auch innerhalb der Bush-Administration kontrovers diskutiert. Bakers State Department signalisierte Zustimmung, wohingegen das Weiße Haus Zweifel, insbesondere an der Verteidigungsfähigkeit des damaligen DDR-Gebietes, erhob. Genscher zeigte sich keineswegs bestimmt, was ein Erweiterungsverzicht nach Osten im Genauerem umfassen sollte. Innerhalb der Gruppe der westlichen Außenminister wurde in dieser Zeitspanne darüber diskutiert, weiteren, damals im Wandel befindlichen Staaten des Warschauer Pakts einen baldigen Beitritt zum Bündnis zu versagen, solange Deutschland noch geteilt war. Mit dem Ziel der Harmonisierung der deutsch-amerikanischen Position reiste Genscher am 2. Februar nach Washington. Zusammen mit seinem Amtskollegen bekräftigte er die Tutzing-Formel als gemeinsame Richtschnur, um Moskau den Weg zu Einheitsgesprächen so niederschwellig wie möglich gestalten zu können. Sechs Tage später reiste Baker nach Moskau, Kohl und Genscher folgten ihm nach. Die Ausgangslage schien für Bonn zuträglich. In der DDR war jüngst der Termin der ersten freien Volkskammerwahl vorgezogen worden, ein pluralistisches Parteienspektrum entwickelte sich. Auch der Amerikaner unterbreitete dem Kremlchef ein Angebot, welches im Tenor dem Tutzinger-Modell entsprach.

Anhand der Unterredung zwischen Schewardnadse, Gorbatschow und ihm am 9. Februar 1990 entzündete sich eine, seit den späten 1990er-Jahren unermüdlich geführte Debatte über vermeintliche, am Vorabend der Zwei-plus-Vier-Gespräche zugesagte Garantien des Westens über einen Verzicht von weiteren NATO-Osterweiterungen. Gorbatschow verdeutlichte in Besprechungen mit hochrangigen Vertretern des Politbüros und des Geheimdienstes in den letzten Januartagen entgegen dessen, dass die Sowjetunion nicht mehr viele Möglichkeiten unter Ausklammerung einer Militärintervention besäße, um eine Einheit Deutschlands zu verhindern. Aufgrund dieser Gemengelage betrieb Moskau Realpolitik, um einen durch die andauernde Blockade befürchteten Verlust an Einfluss auf den Einheitsprozess entgegenzuwirken. Gorbatschow und sein Beraterkreis erkannten, dass das Vermögen Modrows, eigene umsetzbare Konzepte zu entwickeln, zusehends einer politischen Quadratur des Kreises glich, in Anbetracht des Machtzerfalls der SED/PDS. Ein Machtwechsel in der DDR, eingeleitet durch die Volkskammerwahl am 18. März, galt als wahrscheinlich, was einen praktischen Wegfall des ostdeutschen Juniorpartners aus Moskauer Sicht gleichkam.

Infolge dieses politischen Wetterleuchtens, sah der Kreml pragmatische Vorteile in einer kooperativeren Gangart, insbesondere gegenüber Kohl, der im Verhältnis zu den USA als verheißungsvollerer Partner in den Kernpunkten der Einheitsdiplomatie betrachtet wurde. Am Nachmittag des 10. Februars erfolgte der unerwartete Durchbruch. Kohl erklärte auf einer Pressekonferenz, dass Gorbatschow ihm in vorangegangen Gesprächen sein Einvernehmen in der generellen Frage der Wiedervereinigung signalisiert hatte. In den bilateralen Verhandlungen erklärte der KPdSU-Generalsekretär nach seinem „Ja“ zur Einheit, die Forderung nach deutscher Neutralität. Zwar wurde mit der Erklärung Gorbatschows vom 10. Februar eine große Hürde überwunden, doch blieb das schwerwiegende Sicherheitsthema unvermindert neben der Frage des Verhandlungsformats bestehen. Damals lag eine Herauslösung der DDR aus dem Warschauer Pakt noch fernab der politischen Vorstellungskraft des Kremls, erst recht eine Mitgliedschaft Gesamtdeutschlands in der NATO, die 1949 gegründet wurde, um die sowjetische Macht in Europa zurückzuhalten.

Innerhalb der Staats- und Parteiführung galt jene Forderung nach Neutralität allerdings schon in dieser Phase als reflexartig. Gorbatschow erachtete ein blockfreies Deutschland (fernab des Einflusses der USA und der Sowjetunion), auch angesichts seiner wirtschaftlichen und militärischen Größe als kaum beherrschbare Herausforderung für die im Wandel befindliche Sicherheitslandschaft. Besorgnis erwuchs zudem über den Modus der inneren Einheit. Man befürchtete in Anbetracht des von Bonn befürworteten Beitritts der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes, (der damals die Grenzen des Deutschen Reiches von 1937 umfasste) eine Marginalisierung des ostdeutschen Verbündeten neben einer als unsicher empfundenen Grenzsituation in Bezug auf die Oder-Neiße-Linie.

Innerhalb des State Departments und des Auswärtigen Amtes wurde über ein mögliches Verhandlungsformat diskutiert, das als hinreichend repräsentativ galt, um die Befürchtungen der europäischen Nachbarn zu zerstreuen, aber operativ genug war, um nicht den Anschein einer Friedenskonferenz zu erwecken, bei der Reparationsforderungen unweigerlich auftreten würden. Zudem sollte die UdSSR ihren berechtigten Platz in der Sechser-Runde auf Außenministerebene einnehmen, ohne jedoch messbaren Einfluss auf andere Nationen ausüben und damit die Gespräche unterlaufen zu können. Dafür bedurfte es einer vorangegangen Harmonisierung der westlichen Verhandlungspositionen, auch das Format selbst betreffend.

Auf dem amerikanischen Vorschlag Vier- plus-Zwei, wesentlich erarbeitet von Bakers leitenden Beamten Robert Zoellick und Dennis Ross hin, erwiderte Genscher den Wunsch nach Erstnennung der Deutschen. Schließlich würden beide deutsche Staaten im kriegsvölkerrechtlichen Sinne mit den Siegermächten über ihre äußere Einheit verhandeln, was der Amerikaner unterstützte. Bonn und die Westalliierten vereinbarten im Rahmen des traditionellen Vierer-Frühstücks der NATO-Außenminister am 13. Februar 1990 Direktoren-Gespräche zur Vorbereitung der ersten offiziellen Außenministerrunde. In Ottawa traten die Vertreter der Allianz und der Warschauer Vertragsorganisation anlässlich eines Gipfeltreffens über Abrüstungsverifikation durch Kontrollflüge im jeweils gegnerischen Luftraum zusammen.

Die wesentlichen Vorbereitungsgespräche des Zwei-Plus-Vier-Formates auf Beamtenebene sollten jedoch erst nach der DDR-Volkskammerwahl stattfinden, um den Weg für einen demokratisch legitimierten, ostdeutschen Minister frei zu machen. Erste Kontakte der Spitzenbeamten Kastrup (Bundesrepublik), Weston (Großbritannien), Dufourcq (Frankreich) und Seitz (USA) waren vorgelagert. Schewardnadses Zustimmung zum Zwei-Plus-Vier-Verhandlungsrahmen galt lange als unsicher. Der gebürtige Georgier sprach sich zuvor gegen ein schnelles Tempo der Vorgänge nach Gorbatschows „Ja“ im Kreml aus. Zweifelsohne waren die internen Abstimmungsprozesse von einem permanenten Machtkampf zwischen den Reformern und Gorbatschow und den Hardliner im Staatsapparat geprägt. Letztendlich lag die wesentliche Motivation zur Einwilligung zum Verhandlungsformat in der Überlegung, es sei für die eigene Seite vorteilhafter, auch aufgrund eines Mangels an Alternativen der Prozessbeteiligung zuzustimmen, als schrittweise davon abgekoppelt zu werden. Unverkennbar signalisierten die Westalliierten und Genscher den Willen zu Gesprächen.

Am Rande der Begegnung von Ottawa stimmte Schewardnadse schließlich, nach zähem Ringen mitsamt unzähliger bilateraler Absprachen und Rückversicherungen, einer sowjetischen Beteiligung am Sechser-Mechanismus zu.

Camp-David-Gipfel vom 24./25. Februar 1990: Deutsch-amerikanische Rahmensetzung in der Bündnisfrage

Insbesondere im Nachgang der Einigung auf das Zwei-plus-Vier-Verhandlungsformat diskutierten die Regierungen in Bonn und Washington über eine konkrete sicherheitspolitische Position gegenüber Moskau, die als geeignet für die bevorstehenden Direktoren-Gespräche erschien. Bakers und Genschers Häuser hielten zunächst am Tutzinger Modell fest, wohingegen Bushs Nationaler Sicherheitsrat ein Alternativmodell bevorzugte. Das Kanzleramt zeigte sich in dieser Phase eher zurückhaltend. Kohl sondierte die Lage, schließlich oblag ihm als Regierungschef die Aufgabe, eine, angesichts Genschers Ambitionen, mehr oder minder kohärente Position gegenüber den Verbündeten zu vertreten.

Der Beraterkreis Bushs entwickelte im Nachgang der Tutzinger Rede ein abweichendes Konzept, in dessen Kern die Maximalforderung nach einer NATO-Vollmitgliedschaft Deutschlands stand. Am Allianz-Status der alten Bundesrepublik sollte sich nichts ändern, jedoch dürfe sich die Infrastruktur der NATO solange nicht auf das bisherige DDR-Territorium ausdehnen, solange dort die Westgruppe der Sowjetunion stationiert war. Aspekte, die außerhalb der deutschen Einigung und damit eines militärpolitischen Sonderstatus Ostdeutschlands lagen, thematisierte der Entwurf des Weißen Hauses nicht.

Jene Erwägung, die NATO alsbald aufzulösen, für was sich Genscher noch bis ins Frühjahr 1990 aussprach, lehnte Bush konsequent ab. Kohl, der gegenüber Gorbatschow am 10. Februar berechnend auf Genschers konziliantes Konzept zurückgriff, reiste zwei Wochen später in die Vereinigten Staaten, um die relevantesten Verhandlungspositionen zusammen mit Bush abzustecken.

Streitbar blieb an der Tutzing-Formel, ob mit der erklärten Nichtausdehnung der NATO-Jurisdiktion nach Osten ein Ausschluss des bisherigen DDR-Gebietes von der kollektiven Beistandspflicht praktisch einherging. Baker, der bei der bilateralen Zusammenkunft erst später hinzustieß, musste seine Position aufgeben. Dies bedeutete jedoch keine Niederlage des State Departments. Schließlich galt es Anfang Februar, im hochkomplexen internationalen Gefüge, am Vorabend der Zwei-plus-Vier-Runden, das keineswegs den Regularien des diplomatischen Regelfalls entsprach, einen Modus aufzuzeigen, um Gorbatschow den Weg für Gespräche über die äußere Einheit zu ebnen. Bakers und Genschers Präferenzen schienen hierfür verheißungsvoller als das Gegenmodell des Weißen Hauses. Im Verlauf des Gipfeltreffens zeigten sich Kohl und Bush optimistisch, auch angesichts des Zuschnittes der Außenministerrunde eine Einigung in der delikaten Frage der Bündniszugehörigkeit zu erreichen.

Der Präsident ließ zudem mit einem ironischen Unterton anklingen, dass die Klärung der Aspekte der sowjetischen Zustimmung zur Allianz-Mitgliedschaft und des Truppenabzuges neben der weltpolitischen Flankierung durch Washington Kohls „tiefer Taschen“ bedürften. Bush zielte damit auf die Wirtschaftsstärke Bonns ab, welche sich im Verlauf der bevorstehenden Verhandlungen im Zusammenhang einer bilateralen Ebene (Kreditvergabe) als hilfreich erwies. Darüber hinaus formulierten beide den sowjetischen Abzug aus der bisherigen DDR neben dem zeitlich befristeten Sonderstatus Ostdeutschland innerhalb der NATO als gemeinsame Verhandlungsziele. In der Auseinandersetzung über die polnische Westgrenze zeigten sich die Repräsentanten Washingtons und Bonns hingegen weniger harmonisch. Zwar drängte der Präsident den Kanzler nicht überaus sichtbar zu einer raschen, von zahlreichen Regierungen sowie seinem Koalitionspartner der Einheit vorgelagerten Ankerkennung der Oder-Neiße-Line, doch machte Bush die Notwendigkeit einer Behandlung dieses Punktes deutlich. Polen dürfe nicht übergangen werden. Der lautstarke Protest von Ministerpräsident Mazowiecki und Außenminister Skubiszewski über Kohls Unwillen in der Frage eines der Einheit vorgelagerten deutsch-polnischen Grenzvertrages fand zudem in Washington, Paris und London Gehör.

Kohl und Bush gingen dennoch gestärkt aus dem Camp-David-Gipfel hervor, der vor allem als transatlantische Rahmensetzung in den relevantesten außen- und sicherheitspolitischen Fragen angesichts der bevorstehenden Direktoren-Runde Ende März 1990, einzuschätzen ist. Anhand der veröffentlichten Besprechungsakten wird deutlich, dass sich die Vereinigten Staaten in der Position der weltpolitischen Überlegenheit sahen. Keineswegs dürften die Sowjets, auch aufgrund der inneren Schwäche des kommunistischen Imperiums die Gespräche dominieren und die Verbündeten zu weitreichenden Konzessionen drängen.

Den Kanzler motivierten neben wahltaktischen Erwägungen angesichts der Stimmenmacht der Vertriebenenverbände in der Auseinandersetzung über die Endgültigkeit der deutschen Ostgrenze auch bilaterale Beweggründe. Er strebte eine Gleichzeitigkeit der Oder-Neiße-Anerkennung mit einem seitens Polens zu erklärenden Reparations- und Verhandlungsverzichts an, eine Korrelation, die auch Washington billigte. Für die Vereinigten Staaten war eine für Polen befriedigende Lösung gleichwohl unentbehrlich, was bereits aus den vier Prinzipien hervorging. Dennoch vermieden es Bush und Baker , den bundesdeutschen Partner sichtbar unter Druck zu setzen, um dessen Verhandlungsposition, insbesondere gegenüber der Sowjetführung, nicht zu unterminieren. Neben der Frage, wie Gorbatschow die Zustimmung zur deutschen Einheit im Rahmen der NATO ermöglicht werden sollte, stellte die von Kohl bewusst ausgesparte Grenzgarantie ein mit der Bündnisfrage vergleichbares Hindernis für die Bewerkstelligung einer fruchtbaren Ausgangslage für die Zwei-plus-Vier-Runden dar.

Kohl berief sich auf den staatsrechtlichen Sachstand, ausgehend vom Verfassungsgerichtsurteil von 1973, der eine endgültige Anerkennung der Grenze zum Nachbarland einer gesamtdeutschen Regierung zusprach, gemäß des Vollendungsgebotes des Grundgesetzes. Genscher leistete in Anbetracht dieses Stresstests für die anlaufende Einheitsdiplomatie hierbei wertvolle Vertrauensarbeit gegenüber den Verbündeten und den Staaten Mittelosteuropas und vermochte es, die vom Kanzler ausgehenden Wogen zu glätten. Am 6. März 1990 kam es zu einem äußerst aufgeladenen Gespräch zwischen Kohl und Genscher im Kanzleramt. Angesichts des internationalen Drucks auf Bonn und der damit verbundenen, regierungsinternen Meinungsverschiedenheiten, drängte der Außenminister auf eine Festlegung in der Grenzfrage.

Kohls dysfunktionale Haltung in Bezug auf die Anerkennung der territorialen Nachkriegsverhältnisse, spaltete die Fraktion der Christdemokraten, was auch in der spektakulären Aussprache zur Bundestagsresolution zwei Tage später zum Ausdruck kam. Das Parlament verabschiedete schließlich eine von Union und FDP eingebrachte Entschließung, die gemäß den Grundsätzen von Helsinki die deutsche Einheit mit dem Recht der Polen auf sichere Grenzen verband. Ein bilateraler Vertrag sollte von einer gesamtdeutschen Bundesregierung ausgehandelt werden. Ebenso berief sich die Erklärung auf den zugesicherten Reparationsverzicht der Regierung Mazowiecki.

Die frei gewählte DDR-Volkskammer verabschiedete Mitte April eine inhaltlich deckungsgleiche Entschließung. Im Zuge jener Absichtserklärungen wurde offenkundig, dass beide deutschen Staaten im Zusammenhang ihrer Vereinigung keinerlei Gebietsansprüche östlich der Oder-Neiße und ganz allgemein erheben würden. Um die befürchtete Entgrenzung des Sechser-Mechanismus, angesichts des polnischen und niederländischen Werbens, zu verhindern, signalisierten die Regierungen Frankreichs und der Vereinigten Staaten ihre Bereitschaft, für die Belange der Polen an den Tischen der Zwei-plus-Vier einzutreten. Demonstrativ drängte die französische Seite auf eine Behandlung der Grenzfrage beim dritten Treffen der Außenminister in Paris. Journalistisch sah sich Kohl in dieser Zeitspanne einem Sturm der Kritik ausgesetzt. Der Unwillen des Kanzlers zur Anerkennung der Nachkriegsgrenzen inspirierte Karikaturisten weltweit. Die größte operative Herausforderung für die westlichen Administrationen bis zum Beginn des offiziellen Teils der internationalen Begegnungen bestand darin, die wesentlichen Verhandlungsgegenstände zu benennen und innerhalb dieser eine einheitliche Linie gegenüber der UdSSR zu schaffen.

Während der Weg zur offiziellen Einheitsdiplomatie im Zuge der Einigung auf das Zwei-plus-Vier-Modell Mitte Februar geebnet wurde, vollzog sich zeitgleich eine sichtbare Akteursveränderung im inneren Vereinigungsprozess. Bis die Bundesregierung zur Jahreswende hin eine operative Einheitspolitik, vor allem mit dem Angebot einer Währungs- und Wirtschaftsunion, vorantrieb, standen die Handelnden der Herbstrevolution im Mittelpunkt des Transformationsprozesses. Innerhalb des Bonner Koalitionskabinetts überwog dahingehend Optimismus, innerhalb weniger Jahre nach einer Wiedervereinigung die Lebensverhältnisse in Ostdeutschland auf westliches Niveau, gewiss unter großen volkswirtschaftlichen Einsätzen, angleichen zu können. Über ein ganzheitliches Bild, die tatsächliche, ökonomische Situation in der DDR betreffend, verfügte jedoch niemand. Eine übergangslose Ausweitung des Wirtschafts- und Sozialsystems Bonns auf die neuen Bundesländer stand daher im Zeichen einer Politik des Tatendrangs, welche auf das zaghafte Modell der Vertragsgemeinschaft folgte. Aus den ersten freien Volkskammerwahlen vom 18. März 1990 ging das unionsgeführte Parteienbündnis Allianz für Deutschland als Sieger hervor.

Helmut Kohl und andere bundesdeutsche Spitzenpolitiker hatten sich zuvor intensiv in den DDR-Wahlkampf gestürzt. Unverkennbar war die Botschaft der CDU: Kohl als „Kanzler der Einheit“ personifizierte den raschen Beitritt zur Bundesrepublik, verbunden mit einem Wohlstandsversprechen gegenüber den Deutschen in der DDR.

Die sozialdemokratischen Herausforderer schienen angesichts ihrer im Vergleich zu den Konservativen eher zurückhaltenden, deutschlandpolitischen Agenda im polarisierenden Wahlkampf, kaum Fuß fassen zu können. Lothar de Maiziere (Ost-CDU) wurde zum ersten demokratischen Ministerpräsidenten gewählt und ging eine erweiterte Große Koalition ein. Geprägt war die kurze Regierungsdauer de Maizieres vor allem von der vielschichtigen Aufgabe des Umgangs mit dem vergangenem SED-Unrecht und der wirtschaftlichen Schieflage des ostdeutschen Staates. Eine wesentliche Herausforderung der neuen Regierung bestand darin, die Aspekte der inneren Einheit mit Bonn zu verhandeln. De Maiziere merkte scherzhaft an, keiner der Kabinettsmitglieder erstrebe eine zweite Amtszeit, angesichts der Wiedervereinigung in Sichtweite. Ende August, wenige Tage vor der Unterzeichnung des Einigungsvertrages, zerbrach die Regierung infolge des Austritts der SPD-Minister aus dem Kabinett, weshalb auch de Maiziere und nicht der bisherige Außenminister Markus Meckel (SPD) den Zwei-plus-Vier-Vertrag am 12. September in Moskau unterschrieb. Aber bis dahin war noch ein holpriger Weg.

Die Zwei-plus-Vier-Außenministerrunden ab März 1990 in Bonn und Ost-Berlin

Anlässlich der Zusammenkunft der Politischen Direktoren Kastrup, Seitz, Dufourcq, Weston und Adamischin am 14. März 1990 wurde eine Einigung auf die seitens Bonns vorgeschlagene Tagesordnung für die Außenministerrunden erzielt. Neben Grenz- und Sicherheitsfragen lancierte das Auswärtige Amt die Behandlung der Berlin-Angelegenheiten neben der Rechte und Verantwortlichkeiten der Alliierten für Deutschland als Ganzes zu konkreten Verhandlungsgegenständen. Moskau drängte, entgegen des eigentlichen Zuschnitts des Sechser-Mechanismus, weiterhin auf einen Friedensvertrag. Eine Aufnahme dieses Aspekts in die Tagesordnung scheiterte jedoch genauso wie die spätere Forderung Ost-Berlins nach einer Betonung der europäischen Dimension von 1990. Bonn rückte von dem Ziel ab, alle Runden in Deutschland stattfinden zu lassen.

Am Vorabend der ersten offiziellen Begegnung der Außenminister vom 5. Mai kam es in Bonn zu amerikanisch-sowjetisch-deutschen Gesprächen. Kohl signalisierte im Zusammenhang mit der sowjetischen Bitte gegenüber Schewardnadse seine Bereitschaft, der kriselnden Perestroika durch Kredithilfen unter die Arme zu greifen. Keineswegs kann jedoch von einem schieren „Erkaufen“ einer späteren Konzilianz in der Frage der Wahlfreiheit Deutschlands die Rede sein.

Die Bonner Kreditvergabe flankierte Gorbatschows Machterhalt, was als unerlässlich angesichts eines erstrebten Gelingens der Zwei-plus-Vier-Runden in Anbetracht der desolaten Wirtschaftslage und des wachsenden Widerstands innerhalb der Staats- und Parteiführung galt. Ergänzend zeigte sich Kohl dem sowjetischen Vorschlag über einen umfangreichen Vertrag zwischen der UdSSR und Deutschland im Nachgang der Einheit aufgeschlossen gegenüber. Jene Vorbereitungen zur ersten Begegnung der sechs Außenminister (Genscher, Meckel, Baker, Schewardnadse, Dumas und Hurd) im Bonner Außenamt waren von sichtbarer Anspannung und organisatorischer Akribie gekennzeichnet. Einen offenkundigen Erfolg konnte der Gastgeber schnell vorweisen, die von den Politischen Direktoren abgestimmte Tagesordnung, fand auch am Verhandlungstisch Anklang.

Frühzeitig trat die Sicherheitsfrage als umstrittenste Materie in den Vordergrund. Schewardnadse blieb hier unverrückbar. Unter keinen Umständen dürfe das geeinte Deutschland Teil der Allianz sein, erklärte der Repräsentant Moskaus. Baker hatte zuvor angeboten, alle amerikanischen Kurzstreckenwaffen aus Westeuropa abzuziehen, auch dieser in Anbetracht der vorangegangen Diskussionen über diese Waffengattung weitreichende Schritt, bewirkte augenscheinlich keine produktivere Atmosphäre.

Ebenso forderte die Moskauer Delegation, auch über das Aufgehen der Bündnisse im Rahmen einer gesamteuropäischen Sicherheitsarchitektur zu verhandeln. Darüber hinaus präsentierte die sowjetische Seite einen Entkoppelungsvorschlag. Dieser sah vor, dass die Vollendung der inneren und äußeren Einheit nicht zwangsläufig in ein und derselben zeitlichen Schiene verlaufen müsse. Kurzum sollten die alliierten Vorbehaltsrechte nach einer Wiedervereinigung für eine Übergangsperiode bestehen bleiben, bis in einem de facto-Friedensvertrag die auswärtigen Bedingungen behandelt werden würden. Die Entstehungsumstände dieses Vorschlages standen auch unter dem Eindruck einer wachsenden Furcht der Reformer im Kreml vor dem eigenen Sturz.

Von einer Abkoppelung des konfliktreichen Sicherheitsthemas versprachen sich Gorbatschow und Schewardnadse eine Atempause. Für die westlichen Delegationen, einschließlich der DDR, schien eine derartig ungewisse, außenpolitische Überfrachtung des geeinten Deutschlands als inakzeptabel. Am Ende des ersten Verhandlungstages erfolgten noch Ergänzungen die Tagesordnung der nächsten Außenministerrunden in Ost-Berlin und Paris betreffend. Zwischen der ersten und zweiten Begegnung der Zwei-plus-Vier-Außenminister stellte sich ein Modus der bi- und multilateralen Begegnungen zwischen den Repräsentanten der Bundesrepublik, der Vereinigten Staaten und der UdSSR ein.

Inhaltlich flankierten die Zusammenkünfte Bakers und Schewardnadses in Washington sowie zwischen Genscher und seinem sowjetischen Counterpart in Genf, Brest und Münster die offiziellen Verhandlungsrunden. Neben des Zugeständnisses Moskaus, eine Truppenobergrenze der Bundeswehr dem Zwei-plus-Vier-Vertrag nachfolgend zu behandeln, stellte der Besuch Genschers in Brest einen wichtigen Schritt hin zur persönlichen Annäherung dar. Bereits infolge der Verhandlungen im Weltsaal des Auswärtigen Amtes wurde deutlich, dass eine Behandlung des Sicherheitsthemas, mit dem Ziel einer für alle Seiten akzeptablen Lösung, ergänzender Formate zwischen den beteiligten Nationen bedurfte.

Interner Link: Meckels Delegation favorisierte in dieser Zeitspanne ein Alternativkonzept gegenüber der damals als kaum realisierbar erscheinenden NATO-Vollmitgliedschaft. Innerhalb Mitteleuropas, über die Trennungslinie der Bündnisse hinweg, sollte eine neutrale Sicherheitszone durch bilateral geschlossene Verträge zwischen der DDR, Polen und der CSSR geschaffen werden. Jenes hellsichtige, jedoch mit keinem der anderen Delegationen abgestimmte Modell kollidierte erkennbar sowohl mit der Position Moskaus als auch mit der des Westens und galt dementsprechend als chancenlos. Die zweite Runde der Zwei-plus-Vier-Gespräche in Ost-Berlin am 22. Juni 1990 glich, entgegen der hoffnungsvollen Zwischenphase, einem herben Rückschlag.

Schewardnadse legte einen Vertragsentwurf über die äußere Einheit vor, welcher den Abzug der Vier-Mächte-Streitkräfte innerhalb weniger Jahre nach der vollzogenen Einheit vorsah. Bezugnehmend auf die Bündniszugehörigkeit sah jenes Modell eine Einbindung Deutschlands in zukünftige, kollektive Sicherheitsstrukturen Europas vor. Die Nato-Option wurde hierbei bewusst ausgespart. Auch die Mannstärke der Bundeswehr betreffend, sah der Moskauer Entwurf, entgegen Schewardnadses vorangegangener Erklärung in Genf, maximal 250.000 Mann vor.

Baker zeigte sich verwundert angesichts der robusten Gangart Moskaus, stand der Tonfall des sowjetischen Vertreters in Ost-Berlin den Ergebnissen der bilateralen Gespräche doch konträr gegenüber. Genscher teilte seinem amerikanischen Amtskollegen über eine Tischnotiz mit, dass Schewardnadse aus innenpolitischen Beweggründen jenen eisernen Entwurf einbrachte. In dieser Zeitspanne galt es als unsicher, ob die Reformer im Kreml den XXVIII. Parteitag der KPdSU, angesichts der desolaten wirtschaftlichen Situation, überstehen würden. Daher sah man im Kreml die Gefahr, dass die eigenen Gegner jede Forderung, mit Ausnahme der maximalen, als Schwäche Moskaus am Verhandlungstisch von Niederschönhausen auslegen könnten. Die Erörterung des sowjetischen Vorschlages über den zukünftigen völkerrechtlichen Status Deutschlands durch die anderen Außenminister kam daher einer reinen jeweiligen Positionsbegründung gleich.

Deutsch-sowjetischer Kaukasus-Gipfel vom 14.-17. Juli 1990 – „Strickjackendiplomatie in Archys“

Zwar stimmte Gorbatschow zusammen mit Bush Ende Mai 1990 anlässlich des Washingtoner Gipfeltreffens darin überein, dass das geeinte Deutschland sein Bündnis frei wählen könne, was de facto die sowjetische Einwilligung zur NATO-Mitgliedschaft umfasste, doch blieben einige Aspekte der sicherheitspolitischen Ausgestaltung ungelöst. Bonn erschien im Nachgang der Supermächte-Einigung in der Bündnisfrage als zentraler Gestalter der engeren äußeren Einheit. In Anbetracht dieses Umstandes reisten Kanzler, Außenminister und weitere Kabinettsmitglieder mitsamt einer umfangreichen Delegation zu Gesprächen in die Sowjetunion. Am 15. Juli, nach vorangegangenen Verhandlungen in Moskau, flogen beide in den Süden des Landes, der Heimatregion Gorbatschows.

Obwohl dieser, nun auch in der Position des Präsidenten der UdSSR gestärkt aus dem umkämpften Parteitag hervorgegangen war, umgarnten ihn seine Berater. Zumindest auf eine Denuklearisierung des geeinten Deutschlands sowie einer Regelung, die sowjetischen Militäreinrichtungen in der DDR betreffend, sollte Gorbatschow den Hardlinern im Kreml sowie im Außenministerium nach in den Gesprächen mit Bonn hinwirken. Ein wesentlicher Teil der Unterredungen zwischen den Repräsentanten der Sowjetunion und der Bundesrepublik fand in Gorbatschows Datscha bei Archys statt.

Abseits des offiziellen Teils der bilateralen Begegnung, so vermitteln es die Bilder, die am darauffolgenden Tag in der Weltpresse veröffentlicht wurden, hatten sich Kohl und Gorbatschow einander angenähert. In Freizeitkleidung schritten sie zu einem Fluss herab, die Stimmung schien ausgelassen, fast freundschaftlich. Später nahmen beide, zusammen mit Genscher inmitten eines Waldstückes auf einer Sitzgarnitur platz, die aus zurechtgesägten Baumstümpfen bestand. Unverkennbar war die politische Botschaft des Treffens: Im Kaukasus wurde ein neues Kapitel in den deutsch-sowjetischen Beziehungen aufgeschlagen. Jenen harmonisch anmutenden Gesten folgte am vorletzten Tag des Arbeitsbesuches eine international beachtete Pressekonferenz.

Zwar trieben die multilateralen Gespräche zwischen den Staats- und Regierungschefs mitsamt der konsequenten Arbeit der Zwei-plus-Vier-Direktoren eine Paraphrasierung von konkreten militärpolitischen Aspekten im Nachgang des Washingtoner Gipfels voran, doch erschienen die Ergebnisse von Schelesnowodsk dennoch als Sensation für die Öffentlichkeit. Kohl und Gorbatschow erklärten in ihren Ausführungen den territorialen Umfang die Vereinigung beider deutschen Staaten, die Beendigung der alliierten Vorbehaltsrechte, die uneingeschränkte Souveränität und Wahlfreiheit Deutschlands sowie einen Zeitplan bezüglich des sowjetischen Truppenabzuges aus der bisherigen DDR und Berlin innerhalb von vier Jahren. Im Zusammenhang der vorangegangen Verhandlungen wurde jedoch sichtbar, dass Moskau die Finanzierung des Westgruppen-Abzuges und der damit verbundenen Rückführung der Militärangehörigen einschließlich ihrer Familien, von Bonn abverlangte.

Anfang September gewährte die Bundesregierung hierfür flankierend einen zinsfreien 15 Milliarden Mark-Kredit, der die Zahlungsfähigkeit Moskaus erhielt. Überdies wurde die Vorbereitung eines bilateralen Staatsvertrages in Aussicht gestellt. Für die Zeitspanne des Westgruppen-Abzuges werde sich die Infrastruktur der NATO, in Anlehnung an das Konzept des Sonderstatus, nicht auf Ostdeutschland ausdehnen. Dies beinhalte die Nichtverlegung von integrierten Verbänden, Nuklearwaffen und deren Abschussgerät auf jenes Territorium. Auch über das Jahr 1994 hinaus, dürfen dort keine Kernwaffen oder Trägersysteme sowie ausländische Truppen stationiert werden, jedoch assignierte deutsche. Die kollektive Beistandspflicht des Nordatlantikvertrages gelte hingegen für Gesamtdeutschland ab dem Tag der Wiedervereinigung uneingeschränkt.

Gleichwohl gestand Gorbatschow zu, die Truppenobergrenze der Bundeswehr abseits des Zwei-plus-Vier-Mechanismus abschließend zu behandeln. Im Rahmen der Wiener KSE-Verhandlungen bekräftigte Bonn seinen Willen, die Höchstzahl der Bundeswehrsoldaten nach der Wiedervereinigung auf 370.000 Mann festzulegen. Unverkennbar erscheint im Falle der sicherheitspolitischen Vereinbarungen der Einfluss der „Neun Zusicherungen“ Bushs als westliche Richtschnur für die Allianz-Einbettung der deutschen Frage. Ebenso wurden unter Ergänzung der Passage zur polnischen Westgrenze wesentliche Teile der gemeinsamen Presserklärung vom 16. Juli 1990 in das spätere Zwei-plus-Vier-Vertragswerk aufgenommen. Die Politischen Direktoren hatten im Vorfeld unermüdlich an vorläufigen Artikeln gefeilt und diese intern zur Verfügung gestellt.

Bereits im Zusammenhang der Gipfelgespräche von Washington Ende Mai 1990 und besonders anlässlich der Zusammenkunft mit Kohl in Archy wurde Gorbatschows Konzilianz erkennbar. Als gesichert gilt, dass er ohne Absprache mit den wesentlichen Akteuren in der Sowjetführung quasi im Alleingang, Entscheidungen traf. In seinen Erinnerungen beschreibt Genscher ein eindringliches Gespräch mit Raissa Gorbatschowa in jenen Julitagen. Sie verdeutlichte dem Bonner Außenminister gegenüber, dass ihr Mann einen riskanten Weg gehe. Präsident Gorbatschow sah sich seinen eigenen Worten nach von Realpolitik als Triebkraft angeleitet. Entgegen der Warnungen der Hardliner ließ er, einem unter dem Dach der NATO geeinten Deutschland, mit ausgeglichenen Beziehungen gegenüber der Sowjetunion, pragmatisch den Vortritt, anstelle eine Abkoppelung vom vorangeschrittenen Zwei-plus-Vier-Prozess fürchten zu müssen, mit einem mehr als ungewissen Ausgang für die europäische Sicherheitslandschaft.

Die Zwei-plus-Vier-Außenministerrunde in Paris vom 17. Juli 1990

Unmittelbar nach der deutsch-sowjetischen Begegnung in Archy flogen beide Außenminister nach Paris, dort fand die vorletzte Zwei-plus-Vier-Runde unter polnischer Beteiligung statt. Im Verhältnis Bonns zu den Vereinigten Staaten trübte sich im Nachgang der „Strickjackendiplomatie“ kurzfristig der Himmel ein. Bush missfiel, den Ausführungen seiner Berater nach, dass die amerikanische Seite nicht hinreichend über die Umstände der Einigung im Kaukasus informiert worden war. Insbesondere das Tempo dieser überraschte das Weiße Haus. Den operativen Fortgang der deutsch-amerikanischen Abstimmungen in den Fragen der Einheitsdiplomatie beeinträchtigte diese punktuelle Kritik am Verhandlungsstil der Bundesregierung jedoch keinesfalls.

Gleichwohl verdeutlichte die Reaktion Bushs, wie sensibel Washington die sicherheitspolitische Arbeitsteilung im bilateralen Verhältnis gegenüber der Sowjetführung ansprach. Am Pariser Verhandlungstisch zeigte sich Schewardnadse einem Abtritt der alliierten Vorbehaltsrechte in Anbetracht der veränderten Großwetterlage zwischen Ost und West aufgeschlossen gegenüber, ein gänzlich anderer Tonfall als noch in Berlin-Niederschönhausen. Jene durch die Gipfel von Washington, Archy und die Botschaft der NATO-Außenminister in Turnberry veränderten Bedingungen erleichterten die sowjetische Zustimmung, in finale Gespräche einzutreten. Gorbatschow und Schewardnadase überließen an den Tischen der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen gezielt einem Hardliner wie Bondarenko die Unterhändlerposition ihres Landes, um die einflussreiche Nomenklatura im Außenministerium mit einem jedoch nur scheinbar machtvollen Posten auszustatten.

Im Sinne eines gewachsenen Vertrauensverhältnisses innerhalb der Gruppe der sechs Außenminister gelang es dergestalt, die verkrustete Haltung der Hardliner im diplomatischen Apparat zu überspielen und an anderen Tischen wesentliche Fortschritte zu erzielen. Polens Außenminister Skubiszewski nahm an den Verhandlungen über die Endgültigkeit der deutschen Ostgrenze teil. Ähnlich der NATO-Frage bedurfte es auch in dieser Materie lediglich Detailgespräche. Die Erklärung der Bundesregierung vom 8. März 1990 wurde unmittelbar vor der dritten Sechser-Runde in Paris durch eine deutsch-deutsche Parlamentsentschließung ergänzt.

Helmut Kohl, der mit der Terminierung der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl auf Anfang Dezember Tatsachen geschaffen hatte, musste in Paris ebenso Zugeständnisse machen. Genscher und sein polnischer Amtskollege einigten sich auf den Abschluss eines bilateralen Grenz- und Partnerschaftsvertrages, der am 14. November 1990 unterzeichnet wurde. Skubiszewskis Auftritt fand aufgrund der rhetorischen Brillanz des Polen internationale Beachtung. Eine für den Verhandlungsstil der DDR-Delegation übliche Attitüde zeigte sich auch in Paris überaus deutlich.

Während die Kaukaus-Beschlüsse von allen anderen Teilnehmerstaaten begrüßt wurden, meldete Meckel den Willen zu weitergehenden Gesprächen innerhalb des Sechser-Rahmes über den Militärstatus Ostdeutschlands an. Sämtliche DDR-Vorschläge an den Tischen der Zwei-plus-Vier-Gesprächen waren vom Selbstbild der Delegation geprägt. Als kleinster Teilnehmerstaat, ohne wirkliche Partner, versuchte Ost-Berlin, im Interessenwettstreit zwischen Moskau und dem Westen als eine Art „ehrlicher Makler“ aufzutreten, angetrieben vom Ziel, stets eine eigenständige Lösung zu schaffen. Genscher vermochte es, in einem vertrauensvollen Gespräch seinen DDR-Amtskollegen davon zu überzeugen, dass das geeinte Deutschland allen seinen Verpflichtungen gegenüber den Partnern und Nachbarn nachkommen werde. Der Bonner Minister verfolgte damit nicht nur das Ziel, bisherige, multilaterale Abmachungen zu schützen, sondern auch Meckel einen Gesichtsverlust zu ersparen. Am Ende der Außenministerrunde in Paris verständigten sich die Delegationen darüber, die Politischen Direktoren mit der Abfassung eines endgültigen Vertragsentwurfes zu beauftragen.

Die letzten vier Wochen des Zwei-plus-Vier-Prozesses bis hin zur Unterzeichnungszeremonie in Moskau am 12. September waren auf Ebene der Spitzenbeamten von einer anspruchsvollen Aushandlung des endgültigen völkerrechtlichen Vertrages über die äußere Einheit Deutschlands geprägt. Man erreichte eine Reduktion der Inhaltspunkte auf zehn, der Hälfte des in Paris angekündigten Grobkonzepts. Moskaus erster Entwurf, der innerhalb der Direktoren-Gruppe vorgestellt wurde, enttäuschte insbesondere die bundesdeutsche Erwartungshaltung. Dergestalt verlangte die Fassung eine mit den Allianz-Vorgaben unvereinbare Definition des deutschen Verteidigungsbegriffs. Die Umstände eines etwaigen Waffengebrauchs konnte jedoch im Vertrag mit einem Verweis auf das Grundgesetz und die Prinzipien der Völkergemeinschaft zufriedenstellend vereinbart werden.

Unter dem Deckmantel der Sicherung einer Betonung der deutschen historischen Verantwortung unternahm die sowjetische Delegation zudem den Versuch, Elemente einzufügen, die aus deutscher Perspektive besatzungspolitische Entscheidungen der UdSSR rechtfertigten. Für Genscher war jene Verwirkung der eigentlichen Normen des Vertrages über die abschließende völkerrechtliche Regelung in Bezug auf Deutschland als Ganzes nicht weniger als eine Einmischung in die eigene Innenpolitik. Aufgrund dessen richteten sich Bonn und Ost-Berlin in einer gemeinsamen Bekundung an die Außenminister der Siegermächte, in der sie das Bewusstsein ihrer Regierungen für das vergangene NS-Unrecht ausdrückten. Zwei militärpolitisch umstrittene Aspekte blieben dennoch nach der letzten Direktoren-Runde, eine Woche vor der geplanten Unterzeichnung, bestehen. Einerseits die Frage, ob doppelt verwendbare Waffensysteme auf ostdeutsches Territorium verlegt und andererseits, ob dort NATO-Manöver unter Einbeziehung nicht-deutscher Truppen jeweils nach dem Westgruppen-Abzug stattfinden dürften. Die britische Regierung forderte beides, anfänglich fand Thatcher hierbei auch in Paris und Washington Gehör.

Für die deutsche Verhandlungsposition gestaltete sich jene Gemengelage jedoch äußerst problematisch, da die Forderungen mit den Gipfelbeschlüssen von Archys unvereinbar schienen. Die deutsche Seite regte an, eine Truppenobergrenze für etwaige Manöver vorzuschlagen, die mit Moskaus Sicherheitsinteressen vereinbar sei. Hinsichtlich der sowohl konventionell, als auch nicht konventionell einsetzbaren Waffensysteme konnte die Bonner Delegation gegenüber Moskau zwei Tage vor dem Vertragsabschluss eine Einigung erzielen. Der Kern der Lösung lag in der Betonung des primären Einsatzzwecks der Systeme. Im Umkehrschluss bedeutete dies, dass auf ostdeutschem Territorium auch Kampfflugzeuge oder Artillerie stationiert werden dürften, die auch nuklearfähig waren. Besonders für die Einsetzbarkeit von Mehrzweckkampfjets war dies relevant. Entgegen dieser Bereinigung, blieb die Manöverfrage unvermindert als letztes Hindernis auf dem Weg zum Abschluss des Zwei-plus-Vier-Vertrages bestehen.

Der Schlussakt in Moskau am 11. und 12. September 1990

Obwohl der britische Außenminister seinen Unterhändler am 11. September 1990 anwies, in den Direktorengesprächen einzulenken, widersetzte sich Weston augenscheinlich der Anweisung seines Dienstherren und verhinderte somit eine Einigung. Leitende deutsche Diplomaten im Umfeld Genschers vermuteten, das britische Störfeuer folgte einer Anweisung aus der Downing Street.. Margret Thatcher verbarg ihre Bedenken gegen die Einheit und die Annäherung zwischen Bonn und Moskau nicht, auch auf den letzten Metern des Prozesses. Neben dem verhandlungstaktischen Motiv hinter Westons Beharren erscheint die Aufrechterhaltung der Manöver-Forderung gewiss als Machtdemonstration. Erkennbar stand das Zwei-plus-Vier-Modell unter dem Eindruck der Supermächte-Verständigung mitsamt des Bonner Flankierens. London zeigte in der Schlussphase der Verhandlungen damit erneut auf, dass die eigene Marginalisierung unter keinen Umständen akzeptabel war. Weston begründete seine Position später dahingehend, dass man auf die zusehends unsicher werdende Lage in Osteuropa reagieren musste. NATO-Manöver auf dem früheren DDR-Territorium seien hierfür eine angemessene Antwort gewesen.

Am Mittag des 12. Septembers 1990, nach der vorangegangenen Einigung der Außenminister auf die aus der Interner Link: „Bademantel-Konferenz“ hervorgegangene Protokollnotiz, unterzeichneten die Repräsentanten der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges und beider deutscher Staaten den Zwei-plus-Vier-Vertrag im Moskauer "Hotel Oktjabrskaja".

Wenige Stunden vor dem feierlichen Abschluss, schien erneut alles auf dem Spiel zu stehen. Großbritannien riskierte mit dem Querschuss in der Manöverfrage das Scheitern des völkerrechtlichen Vertrages, welches im Moment größter Anspannung durch bundesdeutsche Diplomaten abgewendet werden konnte. Bis zum Beitritt der DDR zur Bundesrepublik am 3. Oktober 1990 wurden die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier-Mächte infolge des KSZE-Gipfelbeschlusses von New York ausgesetzt. Mit Inkrafttreten des Einigungsvertrages am selben Tag erloschen diese endgültig gemäß Artikel 7 des Interner Link: Vertrags :

"(1) Die Französische Republik, die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und die Vereinigten Staaten von Amerika beenden hiermit ihre Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes. Als Ergebnis werden die entsprechenden, damit zusammenhängenden vierseitigen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken beendet und alle entsprechenden Einrichtungen der Vier Mächte aufgelöst. (2) Das vereinte Deutschland hat demgemäß volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten."

ZURÜCK ZU TEIL I und ergänzenden Literaturhinweisen: Interner Link: Im Schatten von Russlands Ukrainekrieg: Der Zwei-plus-Vier-Vertrag in Gefahr?

Zitierweise: Alexander Litvinenko, „Der Zwei-plus-Vier-Vertrag: Die Stufen der Einigung über die Einheit“, in: Deutschlandarchiv 25.10.20214, www.bpb.de/555750. Alle Beiträge im Deutschlandarchiv sind Recherchen und Meinungsbeiträge der jeweiligen Autorinnen und Autoren, sie stellen keine Meinungsäußerung der Bundeszentrale für politische Bildung dar und dienen als Mosaikstein zur Erschließung von Zeitgeschichte. (hk)