Mit der Verfassung gegen Antisemitismus? | Deutschland Archiv | bpb.de

Einführung

Verfassungen sind nicht unantastbar. Sie können im Wortlaut geändert werden. Formal ist ein bestimmtes Verfahren einzuhalten, und es bedarf immer einer besonders qualifizierten parlamentarischen Mehrheit. Inhaltlich sind bestimmte Fundamentalwerte als Grenzziehung zu beachten. Durchaus folgerichtig und systemangemessen wurde das Grundgesetz in seinen 71 Jahren seit Inkrafttreten 65 Mal geändert. Und auch die Brandenburger Verfassung blieb seit 1992 mit immerhin zehn Änderungen nicht unangetastet.

Verfassungen bilden die Essenz des staatlichen Lebens. Sie umfassen in ihren Einzelvorschriften die wesentlichen Entscheidungen und Werte des staatlichen Gemeinwesens. Immer geregelt sind die Grundrechte und die Staatsorganisation. Was in der Verfassung steht, ist also wichtig – und wird auch und gerade als wichtig angesehen. Der jeweilige Verfassungsänderungsgesetzgeber kann seine konkreten Anliegen bei Erreichen der notwendigen Mehrheit im Parlament verfassungsgesetzlich umsetzen. Er ist in der Lage, neben verfassungsrechtlichen Notwendigkeiten der Anpassung bzw. Reaktionen auf die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte durchaus auch gesellschaftspolitische Ziele zu setzen. Beispielhaft sei der Umweltschutz des Art. 20a GG genannt. 1994 in das Grundgesetz aufgenommen hat die Norm die Funktion, die Staatstätigkeit wie auch die allgemeine Bewusstseinsbildung auf die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen programmatisch auszurichten.

Seit einiger Zeit wird diskutiert, Antisemitismus entgegenzutreten, indem eine staatliche Verpflichtung verfassungsgesetzlich verankert wird. Denkbar ist dies sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene. Für das Land Brandenburg liegt eine entsprechende Forderung mitsamt einem Formulierungsvorschlag vor.

Verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme im Bundesstaat

Die vorgeschlagene Neuregelung einer staatlichen Verpflichtung zu einem Anti-Antisemitismus hat kein Vorbild im Grundgesetz des Bundes. Auch wenn es dort eine Vielzahl von Sicherungen gegen eine Diktatur und eine Machtergreifung wie 1933 durch die Nationalsozialisten gibt, eine ausdrückliche Antisemitismusklausel findet sich im Grundgesetz nicht. Aber immerhin gilt das rassistische Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz (GG) bzw. Art. 12 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV Bbg.).

Im Grundgesetz heißt es: „Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden.“ Die LV Bbg. formuliert ähnlich: „Niemand darf wegen der Abstammung, Nationalität, Sprache, des Geschlechts, der sexuellen Identität, sozialen Herkunft oder Stellung, einer Behinderung, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder aus rassistischen Gründen bevorzugt oder benachteiligt werden.“

Allerdings wird der Begriff „Rasse“ verfassungsrechtlich zu Recht mittlerweile sehr kritisch gesehen. Seine Anwendbarkeit bei Antisemitismus ist zudem hochproblematisch, auch wenn das Kriterium der „Rasse“ als Absage an die Gräueltaten im Dritten Reich gegen Mitglieder der angeblichen Rasse der Juden zu verstehen ist. Ein rassistischer Bezugspunkt lässt sich nur begründen, wenn der Begriff untechnisch und irrational, d.h. fokussiert auf vermeintlich (!) vererbbare Eigenschaften, verwendet wird. Allenfalls dann ließe sich der Antisemitismus als Unterfall des Rassismus ansehen.

Eine entsprechende Negativfeststellung lässt sich auch für die Bundesländer treffen. Eine Ausnahme bildet Sachsen-Anhalt. Seit März 2020 findet sich in Art. 37a LV Sachsen-Anhalt (Nichtverbreitung nationalsozialistischen, rassistischen und antisemitischen Gedankenguts) eine Antisemitismusklausel. Sie lautet:

„Die Wiederbelebung oder Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts, die Verherrlichung des nationalsozialistischen Herrschaftssystems sowie rassistische und antisemitische Aktivitäten nicht zuzulassen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt und Verantwortung jedes Einzelnen.“

Auch in Bremen wird eine entsprechende Verfassungsänderung mit einem ähnlichen Wortlaut in der Bürgerschaft diskutiert, eine finale verfassungsändernde Entscheidung steht bislang aus.

Gesetzlicher Überblick

Der Schutz vor Antisemitismus im weiteren Sinn ist aber in anderen (einfachen) Gesetzen des Bundes und der Länder durchaus vorhanden. So können im Bund gemäß § 15 Abs. 2 des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (VersG Bd.) Versammlungen verboten oder mit Auflagen versehen werden, wenn sie an einem Ort stattfinden, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert. § 86 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB) stellt das Verbreiten von NS-Propagandamitteln und § 130 Absätze 3 und 4 StGB die Volksverhetzung hinsichtlich der NS-Herrschaft besonders unter Strafe. In Brandenburg untersagt das Gräberstätten-Versammlungsgesetz NS-Gedenkversammlungen, insbesondere in Halbe, Ravensbrück und Sachsenhausen.

Jüngstes Beispiel für einen einfachgesetzlichen Schutz vor Antisemitismus ist das Bundesgesetz zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität vom 16. Juni 2020. Neben etlichen anderen Regelungen wird nunmehr in § 46 Abs. 2 Satz 2 StGB festgelegt, dass antisemitische Motive künftig grundsätzlich strafverschärfend wirken.

Verfassungsgeschichtlicher Rückblick

Das Grundgesetz von 1949 enthält keine Bestimmung, die sich mit Antisemitismus beschäftigte oder einen staatlichen Umgang hiermit regelte. Mittelbar ließe sich allenfalls – wie oben skizziert – das rassistische Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG im Kampf gegen Antisemitismus heranziehen. Unabhängig davon wurde und wird nach allgemeiner Ansicht und auch unabhängig von einer verfassungsrechtlichen Verankerung der Kampf gegen einen gesellschaftlichen Antisemitismus gleichwohl als Staatsräson gesehen.

Die Verfassungen der DDR enthielten ebenfalls keine Bestimmung zu Antisemitismus, auch wenn sich die DDR als genuin „antifaschistischen“ Staat begriff.

Verfassungsrechtliche Überlegungen zu einer Regelung

Eine Änderung des Grundgesetzes ist unter Beachtung der formellen und der materiellen Voraussetzungen nach Art. 79 möglich. Die Vorgaben der Brandenburger Verfassung finden sich im dortigen Art. 79.

Formelle Aspekte

Auf Bundesebene ist bei Verfassungsänderungen Art. 79 Abs. 1 und 2 GG einzuhalten. Das Grundgesetz muss in seinem Wortlaut geändert werden, und Bundestag und Bundesrat müssen jeweils mit Zwei-Drittel ihrer Mitglieder (nicht: Anwesenden!) zustimmen (im Bundestag: 473 von 709 Abgeordneten; im Bundesrat: 46 von 69 Stimmen). In Brandenburg ist nach Art. 79 S. 2 LV Bbg. zu beachten, dass eine Verfassungsänderung nur dann zustande kommt, wenn zwei Drittel der Mitglieder des Landtages zustimmen. Bei 88 Abgeordneten bedarf es also für die Annahme als verfassungsänderndes Gesetz 59 Ja-Stimmen.

Durch diese qualifizierten Mehrheitserfordernisse ist gewährleistet, dass für eine Änderung der Verfassung eine breite parlamentarische Mehrheit besteht. Im Regelfall bedeutet dies faktisch, dass sich die Regierung konsensual mit (zumindest Teilen) der Opposition verständigen muss. Der dadurch bewirkte Kompromisscharakter hat erfahrungsgemäß eine befriedende und ausgleichende Wirkung.

Die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern steht dem auch nicht entgegen. Sowohl der Bund als auch die Länder können handeln. Nach Art. 30 GG sind im deutschen Föderalstaat grundsätzlich die Länder zuständig, es sei denn, es besteht eine Bundeszuständigkeit. Eine solche ist für eine verfassungsgesetzlich verankerte Verpflichtung zum Antisemitismus nicht ersichtlich mit der Folge, dass die Länder zuständig sind. Unabhängig davon kann der Bund jederzeit eine entsprechende Verpflichtung per eigener Verfassungsänderung einführen.

Materielle Aspekte

Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen sind bei Verfassungsänderungen nicht ganz einfach zu ermitteln. Denn es wird die Verfassung selbst geändert, so dass sie als Maßstab nicht im ganzen Umfang in Betracht kommen kann. Wohl aber besteht ein änderungsresistenter Kern, den auch ein Verfassungsänderungsgesetzgeber respektieren muss. Als Stichwort dient hier das verfassungswidrige Verfassungsrecht, ein weites und unübersichtliches verfassungsrechtliches Feld.

Für das Grundgesetz gilt als absolute Änderungsgrenze der Maßstab des Art. 79 Abs. 3 GG. Durch diese sogenannte Ewigkeitsgarantie ist die Abschaffung der Gliederung des Bundes in Länder, der grundsätzlichen Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder der in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze unzulässig. Die Brandenburger Verfassung besitzt keine eigene „Dauervorschrift“. Es gilt aber aufgrund des Homogenitätsgrundsatzes des Art. 28 Abs. 1 GG ebenfalls die Klausel des Art. 79 Abs. 3 GG.

Ohne die inhaltliche Spannbreite dieser Ewigkeitsgarantie hier näher ausmessen zu wollen, liegt es auf der Hand, dass eine neu eingeführte Verpflichtung gegen Antisemitismus in keiner Weise die Grundlagen des staatlichen Zusammenlebens oder die Menschenwürde des Art. 1 GG und damit Art. 79 Abs. 3 GG tangiert.

Es bestehen mithin keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine Antisemitismusklausel. Eine solche Verfassungsänderung ist ohne weiteres vom weiten Rechtsetzungsermessen des Verfassungsänderungsgesetzgebers in Bund und Ländern umfasst; es gilt das Primat der Politik.

Der Inhalt

Der konkrete Inhalt und Wortlaut einer Antisemitismusbestimmung müsste jedoch erst festgelegt werden. Dabei stellt sich der sachsen-anhaltinische Text als zunächst zielführend und damit blaupausengeeignet dar:

„Die Wiederbelebung oder Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts, die Verherrlichung des nationalsozialistischen Herrschaftssystems sowie rassistische und antisemitische Aktivitäten nicht zuzulassen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt und Verantwortung jedes Einzelnen.“

Erkennbar handelt es sich nicht um ein Grundrecht, sondern um eine sogenannte Staatszielbestimmung. Dabei wird mit bindender Wirkung für die Staatstätigkeit die fortdauernde Erfüllung und Beachtung bestimmter Aufgaben vorgeschrieben. Eine solche Norm richtet sich an sämtliche Stellen der Bundes- bzw. Landesgewalt und kommt etwa bei Abwägungsentscheidungen und Ermessensspielräumen zum Tragen.

Das Grundgesetz verfügt über nur wenige Staatsziele. Der Umweltschutz ist in Art. 20 a GG das prominenteste Beispiel. Anders ist die Lage in Brandenburg. Die Brandenburger Verfassung von 1992 gilt zu Recht als eine der modernsten Verfassungen Deutschlands. Etliche Staatsziele prägen ihre Gestalt. Dabei sind Grundrechte und Staatsziele nicht immer trennscharf voneinander zu unterscheiden, zumal der Verfassungsgeber eine definitorische Unterscheidung offengelassen hat.

So findet sich in Art. 7a LV Bbg. ein markantes Staatsziel: Die Antirassismus-Klausel. Eingeführt wurde sie 2013 durch die sogenannte Antirassismus-Novelle. Danach schützt das Land das friedliche Zusammenleben der Menschen und tritt der Verbreitung rassistischen und fremdenfeindlichen Gedankenguts entgegen. Es soll entsprechend der Gesetzesbegründung erklärtermaßen nicht nur einen symbolischen Gehalt haben, sondern als Verfassungsgrundsatz eine eigene normative Bedeutung besitzen.

Es verbinden sich an dieser Stelle mehrere Funktionen, die Elemente von Staatszielen, Staatsaufgaben und Schutzpflichten, verfassungsrechtliche Ordnungsideen, Leitbildern und Ordnungsmaximen aufnehmen. Der Staat soll verpflichtet werden, das friedliche Zusammenleben der Menschen zu schützen. Gleichzeitig wird ein klares verfassungsrechtliches Signal an die Bürger für antirassistische und antifremdenfeindliche Aktivitäten gesetzt, sodass insgesamt die freiheitlich verfasste Grundordnung in der wehrhaften Demokratie gefestigt wird. Wie genau das funktionieren soll, bleibt letztlich offen und wird dem Gesetzgeber überlassen. Eine grundrechtliche Dimension besitzt die Norm daher wohl nicht.

Die formulierungsmäßige Nähe zur Menschenwürde

Art. 37a LV Sachsen-Anhalt inkorporiert zunächst in Satz 1 eine Antisemitismusbestimmung in den geltenden Verfassungstext, was rechtlich unproblematisch erscheint. In Satz 2 besteht aber formulierungsmäßig mit Blick auf die „Verpflichtung aller staatlichen Gewalt“ eine augenfällige und problematische Nähe zu Art. 1 I GG bzw. Art. 7 Abs. 1 LV Bbg. „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“ Die Menschenwürdegarantie ist aber ein Grundrecht, welches sogar überhaupt nicht (!) eingeschränkt werden darf. Jeder Eingriff in den Schutzbereich ist also rechtswidrig.

Genau betrachtet findet sich in der sachsen-anhaltinischen Regelung in Satz 2 sogar eine noch stärkere Formulierung: „Verpflichtung aller staatlichen Gewalt und Verantwortung jedes Einzelnen“. Die Schutzrichtung wird damit erheblich ausgedehnt, da nicht nur der Staat verpflichtet wird, sondern darüber hinaus auch die individuelle Bürgersphäre. Eine solche Formulierung ist als zu weitgehend und auch in weiten Teilen als tautologisch anzusehen. Antisemitismus betrifft die Mehrheit der Menschen nicht direkt. Die Menschenwürdegarantie als Basis des verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutzes hingegen schützt unmittelbar alle Menschen; sie wird durch die Ausweitung auf antisemitische Aktivitäten mittelbar verwässert und entwertet. Dies ist nicht grundsätzlich zielführend. Daher sollte formulierungsmäßig von einer semantischen Nähe zur Menschenwürdegarantie Abstand genommen werden.

Systematische Platzierung

Eine Anti-Antisemitismusbestimmung hat keine direkte grundrechtliche Dimension. Daher sollte eine solche Klausel nicht in den Grundrechtsteil des Grundgesetzes (Art. 1 bis 19) eingefügt werden. Als wichtiges zukunftsweisendes Staatsziel ist es naheliegend, diese Klausel systematisch-prominent zu platzieren, und zwar als Art. 20b GG unmittelbar nach dem Umweltschutz in Art. 20a GG.

In Brandenburg bietet sich eine Ergänzung des Art. 7a LV Bbg. an. Eine Antisemitismusbestimmung würde sich harmonisch in diese bestehende Antirassismusklausel einfügen und dieses Staatsziel gleichermaßen akzentuieren wie intensivieren. Art. 7a LV Bbg. selbst ist verfassungssystematisch an herausgehobener Stelle platziert: Die Regelung findet sich zwischen der Menschenwürde des Art. 7 LV Bbg. einerseits und dem Recht auf Leben nach Art. 8 LV Bbg. andererseits. Art. 7a LV Bbg. dient ausweislich der Überschrift dem Schutz des friedlichen Zusammenlebens. In systematischer Hinsicht wäre eine Antisemitismusbestimmung an dieser Stelle bestmöglich an den geltenden Verfassungstext angedockt.

Verfassungspolitische Überlegungen

Einer verfassungsrechtlichen Einschätzung entzogen ist die Frage nach der politischen Erforderlichkeit einer staatlichen Anti-Antisemitismusverpflichtung. Angesichts quantitativ wie qualitativ ansteigender antisemitischer Vorfälle und mit Blick auf die historische Verantwortung Deutschlands kann eine entsprechende verfassungsrechtliche Ergänzung als politisch sinnvoll und letztlich sogar geboten erscheinen.

Für eine wirksame Strategie gegen Antisemitismus wäre eine entsprechende Bestimmung eine wirkmächtige Basis, auf der sich via verpflichtenden Staatsziels aufbauen ließe. Es handelt sich um einen klaren Handlungsauftrag an Bund bzw. Land – und damit um weit mehr als eine bloße Symbolpolitik. Mittel- bis langfristig wäre mit erheblichen und substantiellen gesetzlichen Fernwirkungen zu rechnen. Die verpflichtende, wenn auch nicht grundrechtlich geltend zu machende Folge wäre eine dauerhafte Bindung des einfachen Gesetzgebers. Auch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung könnte zukünftig konkretisierend tätig werden und den Norminhalt auslegen und entwickeln. Der Blick auf die struktur- und wesensverändernden Folgerungen aus der Naturschutzbestimmung in Art. 20a GG zeigt deutlich, dass zeitlich unbefristet Wirkung entfaltet wird.

Ein Normvorschlag für die Bundesländer

Mit Blick auf die bestehenden und vorgeschlagenen Regelungen sowie die Bedenken wegen der allzu großen Nähe zur Menschenwürdegarantie lässt sich als Ergänzung für Landesverfassungen folgender Textvorschlag formulieren:

Das Land schützt das friedliche Zusammenleben der Menschen und tritt der Verbreitung rassistischen und fremdenfeindlichen Gedankengutes sowie Antisemitismus in allen seinen Erscheinungsformen entgegen. Die Wiederbelebung oder Verbreitung nationalsozialistischen Gedankengutes, die Verherrlichung des nationalsozialistischen Herrschaftssystems sowie rassistische und antisemitische Aktivitäten nicht zuzulassen, ist Verpflichtung und dauerhafte Aufgabe der staatlichen Gemeinschaft.

Fußend auf der verfassungsrechtlichen Regelung in Sachsen-Anhalt wird durch diesen Normtext der unmittelbare Bezug zur Menschenwürdegarantie vermieden. Die Formulierung ist allgemeiner und macht deutlich, dass es sich nicht um eine grundrechtliche Gewährleistung handelt. Vielmehr ist der Staat mit seinen drei Gewalten (vgl. Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG) durch diese Staatszielbestimmung verpflichtet, Antisemitismus entgegenzuwirken.

Fazit und Ausblick

Die vorgeschlagene Antisemitismusklausel stellt sich als eine verfassungsrechtlich unauffällige Neuregelung dar. Soweit sich in den verfassungsgebenden Organen verfassungsändernde Mehrheiten finden, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine solche Staatszielbestimmung.

Anders als in Sachsen-Anhalt sollte die Nähe zur Menschenwürdegarantie aber systematisch nicht gesucht werden. Eine Verwässerung dient weder einer Antisemitismusverpflichtung noch der Menschenwürdegarantie. Eine solche neue Vorschrift kann zukünftig als „Anker“ für weitere gesetzliche Schritte dienen. Darüber hinaus kann sie eine Vorbildwirkung für andere Verfassungen entfalten. Die Parlamente sind also am Zug!

Zitierweise: Norbert Janz, "Mit der Verfassung gegen Antisemitismus? Braucht die Abwehr von Antisemitismus in unserer freiheitlichen parlamentarischen Demokratie einen Verfassungsrang?", in: Deutschland Archiv, 04.12.2020, Link: www.bpb.de/322425