Gab es Kommunalpolitik in der DDR? Zum Diskurswandel in den 1960er Jahren
Die Behauptung, es habe in der DDR so etwas wie kommunale Autonomie gegeben, wirkt geradezu anachronistisch. Statt Kommunalpolitik habe im demokratischen Zentralismus Mangelwirtschaft geherrscht, so der Grundtenor der Forschung. Im Gegensatz dazu steht die politische Bedeutung, die die SED der Kommunalpolitik mit der Zeit wieder zuwies, nachdem sie den Begriff aus dem Sprachgebrauch zunächst getilgt hatte. In den 1980er Jahren galt eine "lebensnahe Kommunalpolitik" etwa als Prinzip guten Regierens. Stand dahinter nur ein propagandistischer Akt oder verbanden sich damit auch Machtchancen für Städte und Gemeinden, die auf die für die SED so wichtige Zustimmung der Bevölkerung gerichtet waren? Dieser Beitrag widmet sich den staatsrechtlichen und politischen Debatten um das Konzept Kommunalpolitik in der DDR und fragt nach deren praktischen Implikationen, das heißt nach dem, was Städte und Gemeinden als Macht-Räume auszeichnete.
Im Staatsverständnis der SED waren Kommunen nach der Bildung der Bezirke im Jahre 1952 zunächst "lediglich administrativ-territoriale Einheiten der gesamten Republik und keine sogenannten ‚Körperschaften des öffentlichen Rechts‘" mehr. In der marxistisch-leninistischen Staatsrechtslehre, die in der DDR in ihrer dogmatischen Ausprägung bis in die frühen 1960er Jahre vor allem vom Leipziger Professor Karl Polak beeinflusst war, kam den örtlichen Organen nun die Aufgabe zu, die Beschlüsse der SED durchzuführen und die Werktätigen darin einzubinden. Kommunalpolitik galt jetzt als verpöntes bürgerliches Konzept. Nach dem Tode Polaks im Jahre 1963 und im Zuge der Steuerungseuphorie in den 1960er Jahren hielt der Begriff jedoch wieder Einzug in das Staatsverständnis der SED. Ideologisch begleitet wurde dies von der Proklamation des „Sieges der sozialistischen Produktionsverhältnisse“. Nach Walter Ulbrichts Vorstellungen sollte die vorrangige Aufgabe der SED künftig in der Steigerung der Arbeitsproduktivität liegen. Erreicht werden sollte dies durch die dialektische Einheit von wissenschaftlich-technischer Revolution und einem Neuen Ökonomischen System (NÖS), das auf begrenzte betriebliche Handlungsspielräume und materielle Anreize setzte.
Flankiert wurde dieser Diskurs im Verlauf der 1960er Jahre durch die Adaption der westlichen Kybernetik-Debatte. Danach ließen sich Gesellschaftsordnungen als Gesamtsysteme beschreiben, die sich in miteinander in Wechselbeziehungen stehende und hierarchisch angeordnete Subsysteme untergliederten. In der DDR wurde diese Vorstellung zunächst auf die Volkswirtschaft angewandt. Bald aber wurde auch der Staatsapparat zum Gegenstand entsprechender Betrachtungen. Der Kommentar zur "sozialistischen Verfassung" von 1968 bezeichnete die Städte und Gemeinden in Analogie zu den Betrieben als "gesellschaftliche Teilsysteme", deren Aufgabe es sei, die Arbeits- und Lebensbedingungen in ihrem Wirkungskreis zu gestalten und zu verbessern. Die Kommunen gerieten damit nicht mehr wie bisher vornehmlich als Wirtschaftsstandorte in den Blick, sondern auch als Orte des Wohnens und der Freizeitgestaltung. Kommunalpolitik wurde nach diesem Verständnis zu einem "wesentlichen Teil der Gesamtpolitik der marxistisch-leninistischen Partei und des sozialistischen Staates", dessen Wirkungsbereich sich auf die "Entwicklung der Städte und Gemeinden sowie des gesamten Siedlungsnetzes im Sozialismus" bezog. Eine wie auch immer geartete Verselbstständigung kommunalen Handelns bezweckte die SED-Führung damit freilich nicht. Vielmehr sollte Kommunalpolitik weiterhin hauptsächlich ein Mittel zur planmäßigen Entwicklung der Wirtschaft sein. Lokale Eigenmächtigkeiten sollten, so das Kalkül der SED-Führung, durch deren besondere Einbindung in das Gesamtsystem eingeebnet werden.
Analog zum wirtschaftspolitischen Diskurs gestaltete sich auch das methodische Instrumentarium, mit dem das Zusammenwirken von Zentralismus und Territorium erreicht werden sollte. Dafür wurde zunächst ein erweitertes Planungskonzept entwickelt, das Prinzip der Territorialplanung. Danach sollten Wirtschafts- und Gebietsentwicklung künftig aufeinander abgestimmt werden, um Investitionen zielgerichteter verteilen zu können. Die Hauptverantwortung kam dabei den Bezirken als staatlichen Mittelinstanzen zu, während die Kommunen in Bereichen ihrer "Kommunalwirtschaft", etwa im Wohnungswesen, Versorgungs- und Dienstleistungsbereich, begrenzte finanzielle Freiräume erhalten sollten. Ein Staatsratsbeschluss vom 15. September 1967 untermauerte diesen Anspruch durch die begrenzte Übertragung von Steuern auf die Kommunen und die Gewährung von Kreditmöglichkeiten.
Ende der 1960er Jahre hatte die Debatte um Städte und Kommunalpolitik eine bedeutende Erweiterung erfahren. Örtliche Verwaltungen wurden nun nicht mehr ausschließlich als Durchführungsorgane für zentral gefasste Beschlüsse begriffen, sondern sollten selbst als Akteure in einem begrenzten Rahmen gestaltend tätig werden und auf die Lebensumwelt der Bürger einwirken. Damit verband sich teilweise ein Rückgriff auf traditionelle Vorstellungen von Kommunalpolitik. Dies löste jedoch in den folgenden Jahren auch eine interne Kontroverse über den politischen Stellenwert der Städte und deren Verwaltungen aus.
Debatten um Herrschaftsstabilität in der DDR
Schon Mitte der 1960er Jahre hatte die "Deutsche Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft 'Walter Ulbricht'" damit begonnen, Potenziale für die Nutzung kommunaler Gestaltungsspielräume in Klein- und Mittelstädten der DDR auszuloten. Dabei konzentrierte man sich auf Kooperationsformen zwischen örtlichen Räten, Großbetrieben und Wissenschaftsinstitutionen (beispielsweise in Form von Gemeinde- und Zweckverbänden). Dadurch erhoffte man sich, vermeintlich ungenutzte Ressourcen aufspüren und durch Verträge für örtliche Infrastrukturmaßnahmen binden zu können. Eine erste Evaluation der Befunde fand am 18. Dezember 1967 unter Leitung des Chefs der Abteilung Staat und Recht im Zentralkomitee (ZK) der SED Klaus Sorgenicht statt. Dabei wurde deutlich, dass sich die Vertreter der Kommunen von der Aufwertung der Städte nicht nur, wie von der SED-Führung vorrangig intendiert, wirtschaftliche Vorteile, sondern vielmehr Lösungsansätze für wahrgenommene lokale Defizite versprachen. Frank Grimm, Bürgermeister der Stadt Altenburg, sah etwa den Mehrwert kommunaler Kooperation darin, dass sie Ansätze bot, "eigenverantwortlich [zu] bestimmen." Es obliege schließlich den Kommunen festzulegen, "welchen Zweckverband sie eingehen, weil sie die Interessen der Bevölkerung kennen und weil sie das mit der Bevölkerung besprechen können". Der staatsrechtliche Diskurs erhielt dadurch einen neuen Impuls. Nun standen nicht mehr die Interessen der Wirtschaftspolitik im Vordergrund, sondern die Interessen der Bevölkerung, unabhängig von der Betriebszugehörigkeit. Die einst zum Zwecke der wirtschaftlichen Effizienzsteigerung bewirkte Diskurserweiterung hatte sich in kurzer Zeit in einen Deutungskampf um die Legitimationsbasis der SED-Herrschaft verwandelt.
Deutlich wurde dies auf einer im Folgejahr in Potsdam-Babelsberg veranstalteten Konferenz zur gesellschaftlichen Funktion der Städte (18./19. September 1968), an der mehr als 180 Verwaltungsfunktionäre und Wissenschaftler teilnahmen. Freilich betonten die Referenten weiterhin die politische Vorrangstellung der Wirtschaftsentwicklung, auch für die Rolle der Gemeinden, sie maßen ihr aber nicht mehr die alleinige Priorität zu. Schon in den einleitenden Thesen wurde deutlich gemacht, dass Herrschaftsstabilität auch von der Entwicklung der Städte abhing: "Ihre Stabilität dient der Stabilität des gesellschaftlichen Gesamtsystems". Die Stadt habe die Aufgabe, die "Interessen der Werktätigen mit den gesellschaftlichen Erfordernissen" in Übereinstimmung zu bringen. Mit der Aufwertung der Städte zu Herrschaftsstabilisatoren verband sich nicht nur eine implizite Kritik an den durch überhöhte Wirtschaftsprognosen hervorgerufenen Versorgungsdefiziten, sondern es wurde vereinzelt auch explizite Kritik an einem zu straffen Zentralismus geäußert. So hob Ellenor Oehler, wissenschaftliche Mitarbeiterin der Akademie, die "Nachteile" zentraler Strukturentscheidungen hervor, wenn diese zur Luftverschmutzung führten. Solchen Nebeneffekten könne man vor Ort nur durch "Anpassungsmaßnahmen" begegnen, etwa durch Verlagerung von Wohnungsbaustandorten oder durch Erschließung von Naherholungsgebieten außerhalb des Stadtzentrums. Kritik kam auch vom Leipziger Juristen Karl Bönninger, der zehn Jahre zuvor als Befürworter einer moderaten Adaption des bürgerlichen Verwaltungsrechts auf der Babelsberger Konferenz 1958 abgestraft worden war. Auch er forderte mehr Praxisnähe: „Was bisher nicht gelungen ist und worüber es auch keine rechte Vorstellung gibt, sind kybernetische Modelle und mathematische Modelle.“
Diese "zweite" Babelsberger Konferenz von 1968 stand jedoch bereits unter dem Eindruck des "Prager Frühlings". Nur einen Monat später beschwor die SED-Führung, aus Furcht vor einem Überschwappen der Prager Verhältnisse auf die DDR, wieder das alte Gespenst des gefährlichen "Selbstlaufs". Zwar hatten die Teilnehmer der Konferenz versucht, die Bedeutung der Stadt durch eine scharfe Auseinandersetzung mit der Finanzreform in der Bundesrepublik zu demonstrieren. Prag aber nahm sich aus Ostberliner Sicht in diesen Tagen gefährlicher aus als Bonn. So war Ulbricht bestrebt, Lokalpolitikern deutlich zu machen, dass die örtliche Versorgungslage erst nach Vollendung der wissenschaftlich-technischen Revolution angegangen werden könne.
Gleichwohl sicherte die "sozialistische Verfassung" von 1968 den Kommunen in Paragraf 85 zu, dass "die Aufgaben und Befugnisse der örtlichen Volksvertretungen [...] durch Gesetz festgelegt" würden, was auch Ulbrichts Nachfolger Erich Honecker nach seinem Machtantritt im Mai 1971 nicht ignorieren konnte. Der neue Generalsekretär wusste dies sogar zur Legitimation seines sozialpolitischen Programms zu nutzen. Gerade seine Abwendung von der komplizierten Wissenschaftssprache der Ulbricht-Ära und die Betonung alltäglicher Bedürfnisse waren an den Diskurs um kommunale Eigenverantwortung anschlussfähig. So zeigte sich Honecker auf dem VIII. Parteitag gewillt, das in Aussicht gestellte Kommunalgesetz ohne Zeitverlust anzugehen. Als erste Konsequenz meldete sich bereits im November 1971 der Staatssekretär für Staats- und Wirtschaftsrecht Stephan Supranowitz intern kritisch zu Wort. Er warf der SED-Führung vor, die Stellung der Kommunen in einem ersten Beschluss des Politbüros über die örtliche Versorgungslage nicht genügend berücksichtigt zu haben. Diese müssten wirksame Sanktionsmittel in die Hand bekommen, um die bereits in der Verfassung von 1968 erwähnten Gemeindeverbände steuern zu können. Parallel war die ZK-Abteilung Staat und Recht unter Klaus Sorgenicht mit der Erarbeitung einer Konzeption für das Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen befasst. Diese sollte, offenbar auf Anweisung des Politbüros, eine Lösung finden, die den Zentralismus stärkte, ohne den Befürwortern kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten eine allzu direkte Abfuhr zu erteilen. So sah man hier das „schwierigste Problem des Gesetzes“ darin, "das erforderliche Maß an Allgemeinheit und Konkretheit zu finden". Auf weitere Vorgaben verzichtete die SED-Führung aber. So wurde noch Ende 1971 eine Arbeitsgruppe des Ministerrates unter Supranowitz eingerichtet, die mit den Entwurfsarbeiten beauftragt war. Dort konzentrierten sich die Debatten aber bald auf den Kitt des demokratischen Zentralismus – das Prinzip der doppelten Unterstellung, dessen Grad und Inhalt man je nach Kontext zu überdenken anstrebte. Überdies diskutierte man über eine Entflechtung von politischen und fachlichen Aufgaben, ohne Rücksicht darauf, ob dies eine Entsprechung auf zentraler Ebene hatte.
Bis zur Beschlussfassung im Politbüro vergingen allerdings weitere Monate und selbst während der entscheidenden Politbürositzung am 3. Oktober 1972 war der Entwurf noch stark umstritten. Nun mussten, was sich aus handschriftlichen Notizen ergibt, unter der Regie Honeckers sämtliche Formulierungen abgeändert werden, die ein zu eigenwilliges Agieren der lokalen Organe befürchten ließen, etwa die Entscheidungshoheit beim Einsatz von finanziellen und materiellen Ressourcen. Gleichwohl ließ die eher lakonische Anteilnahme Honeckers am Gesamtprozess Raum für kleinere Kompromisse, indem etwa die Gemeindeverbände eine besondere Aufwertung erfuhren und nun explizit mit den Interessen der Bürger in Verbindung gebracht wurden.
Dennoch wollte Honecker keine leistungsstarken territorialen Einheiten als Bedingung für die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen. Sein an Moskau gebundenes Fürsorgekonzept sah eher die Ausweitung sozialer Transferleistungen vor. Die Stadt als unmittelbarer Bezugspunkt der Bevölkerung kam darin nicht mehr vor. Kommunalpolitik wurde damit stillschweigend von der Agenda gestrichen. Gleichwohl erwies sich die Diskurserweiterung in den 1960er Jahren als schwere Hypothek für Honecker. Dass Wirtschafts- und Territorialentwicklung als komplementäre Prozesse verstanden wurden, verstetigte sich zunehmend zur Norm. Vor allem in den Gemeindeverbänden sahen lokale Funktionäre auch weiterhin Möglichkeiten, die Stellung kleinerer, bislang vernachlässigter Städte zu stärken. Auch Honecker selbst bemühte die widersprüchliche Argumentation bis zuletzt. So kündigte er auf dem X. Parteitag der SED im April 1981 die Überarbeitung des Gesetzes über die örtlichen Volksvertretungen an. Den Grund hierfür gab er jedoch erst wenige Monate vor Veröffentlichung des Gesetzes bekannt, nachdem hinter den Kulissen bereits alles gelaufen war. Es diene der besseren "Übereinstimmung zwischen örtlicher Initiative und zentraler staatlicher Leitung", so Honecker auf der 9. Tagung des ZK der SED im November 1984. Intern aber hatte Kurt Kleinert, Sekretär der mit den Entwurfsarbeiten beauftragten Ministerratskommission und Leiter des Sekretariats des Ministerrats, deutlichere Worte gefunden. Die Novelle sollte "allen Tendenzen der Institutionalisierung und Verselbständigung" entgegenwirken. Die Ambivalenz zwischen Kontinuität im Diskurs und stillschweigendem Bruch trug in der Phase der „instabilen Stabilität“ der Ära Honecker nicht unwesentlich zur Herrschaftserosion im Innern des Staatsapparates bei, da sich die damit verbundenen Erwartungen an die Ausweitung lokaler Handlungsspielräume in der Praxis nicht in dem erhofften Maße erfüllten. Lokale Kooperation als Ausdruck von Kommunalpolitik war zwar gesetzlich gewollt, blieb aber institutionell schwach verankert und bot immer wieder Angriffsflächen für Eingriffe zentraler Instanzen.
Fazit
Kommunalpolitik in der DDR auf eine Propagandaformel zu reduzieren, wird dem Thema nicht gerecht. Mit Blick auf die skizzierten Debatten, besonders in den 1960er Jahren, wird deutlich, dass hinter der Renaissance des Begriffes im staatsrechtlichen Diskurs ein Ansatz stand, der auf ein Mehr an lokalen Gestaltungsmöglichkeiten abzielte, ohne freilich an den Grundfesten des demokratischen Zentralismus zu rütteln. Auch sollte dies aus Sicht der SED-Führung unter Walter Ulbricht kein Selbstzweck sein. Vielmehr sollten Prozesse des "Selbstlaufs" durch Gewährung begrenzter Handlungsspielräume verhindert und die erhoffte Steigerung der Arbeitsproduktivität durch Gestaltung der Lebensumwelt der Werktätigen erreicht werden. Zudem sollte die Bevölkerung dadurch noch enger an die Politik der Staatspartei gebunden werden. Am Ende blieb es bei einem Ansatz. Allerdings hinterließen die Debatten deutliche Spuren. Einerseits wurde die Entwicklung des Territoriums Bestandteil der Legitimationsstrategie der SED und an dieser musste sich die Parteispitze nun messen lassen. Andererseits wurden Instrumentarien entwickelt wie Territorialplanung und Gemeindeverbände, die Gesetzeskraft und zuweilen auch Verfassungsrang erhielten. Erich Honecker, der Ulbricht 1971 nachfolgte, sah darin jedoch eine akute Bedrohung für das Machtmonopol der SED. Zugleich hatte er sich in seinen ersten Amtsjahren auf die Legitimationsstrategie einer harmonischen Entwicklung von Wirtschaft und Territorium gestützt. Dieser Widerspruch blockierte nicht nur die Weiterentwicklung des in den 1960er Jahren diskutierten Ansatzes, sondern auch die Etablierung alternativer Konzepte. Am Ende stand ein widersprüchliches System regionaler Entwicklungspolitik, in dem sich hohe Ansprüche und schwache Instrumentarien gegenüberstanden. In diesem Spannungsfeld ist für künftige Forschungen stärker nach Gestaltungsmöglichkeiten für regionale und lokale Akteure zu suchen. Das Potenzial kommunaler Archive ist insbesondere mit Blick auf Aushandlungsprozesse in Gemeindeverbänden noch nicht einmal ansatzweise erschlossen. Zielführend können außerdem Interviews mit ehemaligen Kommunalpolitikern sein, die mit dem differenzierten Instrumentarium der Oral History auszuwerten sind. Mithilfe dieses Methodenpluralismus kann sich Kommunalpolitik in der DDR als tragfähiges Forschungsfeld erweisen, das spannende Einsichten in die "instabile Stabilität" der 1970er/80er zu liefern verspricht.
Zitierweise: Christian Rau, "Eigenverantwortung" im demokratischen Zentralismus? Kommunalpolitische Kontroversen in der DDR (1965-1973), in: Deutschland Archiv, 22.3.2016, Link: www.bpb.de/222874
