Freiheit oder Sicherheit? | Deutschland Archiv | bpb.de

Anlass für die weltweite Überwachung der Informations- und Kommunikationsströme durch US-amerikanische Nachrichtendienste war eine sicherheitspolitische Zäsur. Wie das Material Edward Snowdens zeigt, sollten auf diese Weise Verschwörungen proaktiv erkannt und terroristische Anschläge wie am 11. September 2001 verhindert werden. Doch die Überwachungsprogramme riefen weltweit Empörung hervor, weil zentrale Werte einer Demokratie, etwa die Garantie von Bürgerrechten oder die Transparenz politischer Strukturen, mit dem Sicherheitsinteresse und -auftrag des Staates in Konflikt gerieten. Die Debatte kreiste somit um Anlässe, Methoden und Folgen des staatlichen Zugriffs auf Informationsströme. Staatliche Regeln für den Umgang mit diesen Informationsströmen, seien es Bestimmungen zum Datenschutz und zur Informationsfreiheit oder auch Richtlinien für die Arbeit von Sicherheitsbehörden, beeinflussen einerseits die Arbeit der Sicherheitsdienste, andererseits aber auch das Maß an Freiheit einer Gesellschaft – Sicherheits- und Informationspolitik sind dadurch eng miteinander verbunden.

Informationspolitische Fragen sind indes nicht neu. Ihre Reichweite und ihr Konfliktpotenzial lassen sich in Deutschland seit mehr als vierzig Jahren beobachten. In diesem Beitrag soll das Spannungsverhältnis zwischen informations- und sicherheitspolitischen Perspektiven anhand einiger Ausschnitte der Auseinandersetzung um das Erbe des Ministeriums für Staatssicherheit (MfS) verfolgt werden, vor allem anhand der Debatte um das Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) im Jahr 1991. Fokussiert werden die Rolle der jeweiligen Entwicklungslinien sowie die mit charakteristischen Interessenkonflikten verbundene Verzahnung der Politikfelder.

Die Unterlagen des MfS werden in der Bundespolitik zum Thema

Die Dynamik der Ereignisse in der DDR rückte Ende 1989 das Ministerium für Staatssicherheit (MfS) in den Fokus der Aufmerksamkeit. Die Zukunft des Ministeriums für Staatssicherheit wurde zum Gegenstand eines Machtkampfs zwischen der SED-Führung und oppositionellen Kräften, der sich besonders im Umgang mit den Akten oder den landesweiten Besetzungen der MfS-Zentralen manifestierte, aber auch in den Enthüllungen "Inoffizieller Mitarbeiter" (IM) rund um die Volkskammerwahl im März 1990. Ging es zunächst um die Verfügungsgewalt über das Machtmittel Geheimpolizei, entwickelte sich daraus bald ein Kampf um die Deutungshoheit über Vergangenheit und Gegenwart. Das Ringen um die Integrität der demokratisch gewählten Volkskammer führte zur Gründung eines Stasi-Sonderausschusses und dem Entwurf eines Aktengesetzes. Hatten sich in der noch bestehenden DDR schließlich die Befürworter einer Öffnung der Akten weitgehend durchgesetzt, so war die Skepsis bei Vertretern der Bundesrepublik erheblich, denn diese befürchteten vor allem die Veröffentlichung brisanter Abhördossiers westlicher Politikerinnen und Politiker. Im Einigungsvertrag wurde schlussendlich festgehalten, dass sich ein gesamtdeutscher Gesetzgeber des Problems annehmen solle. Bis zur (noch keinesfalls sicheren) Gründung der Stasi-Unterlagen-Behörde wurde der Sonderbeauftragte der Volkskammer, Joachim Gauck, von der Bundesregierung zur Verwaltung des Materials eingesetzt.

Nach der Bundestagswahl im Dezember 1990 wagten sich die Bundestagsabgeordneten auf gesetzgeberisches Neuland. Wer sollte Zugriff auf die Unterlagen haben und wer nicht, für welche Zwecke sollten sie überhaupt herangezogen werden und wie musste die Verwaltung der Akten organisiert sein? Die Hinterlassenschaften des MfS waren weder ausschließlich ein praktisches Problem (wohin mit den Aktenbergen?) noch ging es nur um die "Aufarbeitung" der DDR-Vergangenheit. Vielmehr wurden hier wieder die Fragen aufgeworfen, die in der "alten" Bundesrepublik bereits vielfach diskutiert worden waren: Welche Daten über Bürgerinnen und Bürger darf ein Staat erheben und wer soll Zugang zu diesen Daten erhalten?

Datenschutz und Informationsfreiheit – Aspekte bundesrepublikanischer Informationspolitik

Informationspolitische Konflikte lassen sich als Auseinandersetzung über das Verhältnis von Zivilgesellschaft und Staat lesen. Zugespitzt lassen sich historisch vor allem zwei Lösungsansätze unterscheiden: Verwaltungen und ihre Akten wurden, etwa in den USA, transparent gemacht und durch diese Informationsfreiheit öffentlicher Kontrolle unterworfen. In der Bundesrepublik war dagegen bis Ende der 1960er Jahre kaum über Dateninteressen diskutiert worden, der Staat suchte Verwaltungswissen möglichst zu schützen. Um der in den späten 1960er und frühen 1970er Jahren auch in der Bundesrepublik aufkommenden Debatte über die Grenzen des Staates adäquat zu begegnen, wurde mit dem Datenschutz eine andere Linie verfolgt. Diese setzte bereits bei der Erfassung der Daten an und legte den Verwaltungen rechtliche Restriktionen auf, welche Daten sie sammeln und/oder verwerten durften.

In den 1970er Jahren wurden schließlich Datenschutzgesetze auf Länderebene (etwa Hessen 1970 und Rheinland-Pfalz 1974) und Bundesebene (1977) verabschiedet. Der Schutz "personenbezogener Daten" wurde aus dem Grundrecht auf die Entfaltung der eigenen Persönlichkeit abgeleitet und der Anspruch auf die eigenen Daten beinah eigentumsrechtlich begründet. Konstitutiv waren hier vor allem die Zeitumstände der ausgehenden 1960er Jahre, die eine "Hinwendung zu den Freiheitsrechten im Allgemeinen und zur 'Bastion der Privatheit' im Besonderen" brachten. Die gesellschaftliche Dynamik resultierte unter anderem aus einer Grundskepsis gegenüber Institutionen. Da "Staat, Gesellschaft und Industrie" "auch als repressive und freiheitsgefährdende Kräfte empfunden" wurden, wirkte allein die mögliche Gefährdung von Menschen- und Bürgerrechten als Katalysator der Debatte. Verstärkend wirkte auch die Wahrnehmung technologischer Umwälzungen, welche die Rolle von Daten in den Fokus rückte: Die von George Orwell beschriebene Verknüpfung von Technik und Herrschaft wurde zum Inbegriff der Gefahr für den Einzelnen, aber auch für die "Veränderung einer Machtbalance zwischen den staatlichen Gewalten" durch "elektronisch aufgerüstete Verwaltungen".

Neuen Schwung erhielt die Debatte in den frühen 1980er Jahren, was schließlich 1983 in das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts mündete. Indem es den verfassungsmäßigen Rang des "Rechts auf informationelle Selbstbestimmung" herausarbeitete, weitete das Urteil die Datenschutzregeln noch einmal erheblich aus und forderte eine Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes. Wurde über die Abwehrrechte der Zivilgesellschaft gegenüber dem Staat hitzig debattiert, so sah sich dieser seit den 1970er Jahren durch den Terrorismus herausgefordert. Gerade im Verlauf der nachfolgenden Dekade lässt sich schließlich eine Verzahnung der Gesetzgebungsanstrengungen in beide Richtungen feststellen: Einerseits betraf dies informationspolitische Regelungen, andererseits wurden Kompetenzen der Sicherheits- und Nachrichtendienste festgeschrieben. Das Bundesarchivgesetz 1988, welches regelte, wie Archivgut des Bundes zu sichern ist und wer wann und unter welchen Bedingungen darauf zugreifen darf, oder die Novellierung des Datenschutzgesetzes 1990, standen in engem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit den Gesetzesinitiativen zum Bundesnachrichtendienst, dem Bundesverfassungsschutz, dem Amt für den Militärischen Abschirmdienst oder zum "Gesetz über die informationelle Zusammenarbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden". So wurden einerseits die Datenerfassung durch Behörden geregelt, aber auch Regeln für Aufbewahrung und Zugriff auf gesammelte Informationen eingerichtet. Andererseits wurden Möglichkeiten und Grenzen der Informationsgewinnung und des Informationsaustauschs für Polizei und Nachrichtendienste definiert.

Datenschutz und Informationsfreiheit in der Diskussion um das Stasi-Unterlagen-Gesetz

In diesem Kontext wurde schließlich seit Oktober 1990 über die Öffnung der Stasi-Akten diskutiert. Gegner des Vorhabens befürchteten eine Vergiftung des gesellschaftlichen Klimas, in dessen Folge mit Lynchjustiz, Racheakten und überhaupt einer Destabilisierung der gesellschaftlichen und staatlichen Ordnung gerechnet werden müsse. Darum wurde die Vernichtung der Personenakten gefordert, zumindest aber ein restriktiver Aktenzugang nach dem Muster des Berlin Document Center, zum Teil auch für eine langfristige Sperrung der Sachakten plädiert.

Befürworter sahen dagegen in der Öffnung einen Akt "politischer und sozialer Emanzipation" und betonten die Bedeutung für die politische Kultur der (gesamten) Bundesrepublik im Allgemeinen sowie für die Auflösung der DDR-Geheimstrukturen im Besonderen. Die Aktenöffnung sollte der "Sicherung und kritischen Klärung der eigenen Biographie" dienen, vor allem aber ein "Mittel gegen Amnesie, Mythen- und Legendenbildung" sein. Sie galt als mögliche Quelle der Demokratisierung, da es "selbstbewußtes Bürgerhandeln" mit der "Ablehnung von Machtmißbrauch" und "aktive[r] Beteiligung einer breiten Öffentlichkeit" verband. Diese Überlegungen wurden klar von der Idee der Informationsfreiheit getragen. Der Datenschutz schien indes gegen eine Verwendung der personenbezogenen Teile der Akten zu sprechen. Das Prinzip der "informationellen Selbstbestimmung" warf hier ein Dilemma auf - Befürworter und Gegner einer Aktenöffnung leiteten aus demselben Grundsatz unterschiedliche Folgen ab. Für Erstere ergab sich die Pflicht zur Öffnung, um den Geschädigten die Wiederaneignung ihrer Daten zu ermöglichen, die Gegenseite sah die Gefahr erneuten Missbrauchs, wodurch die Vernichtung der Akten gerechtfertigt schien.

Akteure und Konflikte rund um den "Fall de Maizière"

Dieser Konflikt prägte, gerade mit Blick auf die Ansprüche bundesrepublikanischer Nachrichtendienste, schließlich auch die Debatte des Jahres 1991. Deutlich wurde das im "Fall Lothar de Maizière", dem Ende 1990 durch den SPIEGEL eine IM-Tätigkeit vorgeworfen wurde. Der Behörde unter dem Sonderbeauftragten Joachim Gauck bot dies eine willkommene Gelegenheit, sich als Institution zur Aufarbeitung des MfS zu beweisen und als Prüfinstanz zu fungieren. Eine solche Rolle war aber nicht selbstverständlich, denn die Suche nach MfS-Agentinnen und Agenten – deren Enttarnungen seit Oktober 1990 fast täglich gemeldet wurden – galt vielen primär als Aufgabe von Nachrichtendiensten und Polizei. Politisch brisant war zudem die Frage, zu welchem Zeitpunkt der Verfassungsschutz von einer möglichen Informantentätigkeit de Maizières gewusst hatte. Damit sah sich die Bundesregierung kritischen Fragen ausgesetzt: Hatte man wissentlich einen IM zum Minister gemacht? Die Opposition forderte bald die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, um die Rolle des Kanzleramtes bei den Aktivitäten bundesdeutscher Nachrichtendienste im letzten Jahr der DDR zu klären.

Das Verhältnis von Sonderbehörde, Sicherheitsdiensten und politischen Akteuren war spannungsreich: Der Sonderbeauftragte Gauck etwa beharrte auf dem Zugriffsverbot für Nachrichtendienste, was ihn mit den Diensten in Konflikt brachte; der Verfassungsschutz wiederum verwies auf seine einzigartige Kompetenz. Öffentlich wurde zudem die Forderung vertreten, "statt der Ost-Amateure […] endlich westliche Geheimdienstprofis […]" mit den Akten arbeiten zu lassen – in der Diktion des SPIEGEL lauerte man darauf, "den ungeliebten Ossi zu kippen." Doch nicht nur das Verhältnis zu den Nachrichtendiensten war schwierig; die wohl größte Herausforderung für den Sonderbeauftragten war die Festigung seiner Position im politischen Bereich. Bislang war die Relevanz seiner Auskünfte umstritten, Empfehlungen stießen nicht immer auf Gehör, Konsequenzen folgten kaum. Daher versuchte die Sonderbehörde ihr Gewicht durch geschickte Öffentlichkeitsarbeit zu stärken und präsentierte die Ergebnisse ihrer Recherchen als substanzielle und unverzichtbare Expertise für die politische Entscheidungsfindung. Schnell zeigte sich aber, dass auftretende Spannungen nicht nur durch die Institution des Sonderbeauftragten und die Stasi-Akten evoziert wurden, sondern auch andere Faktoren eine Rolle spielten.

"Neue Aufgaben" für Nachrichtendienste

Trotz enger Verbindungen zwischen Politik und Nachrichtendiensten gab es auch hier Reibungspunkte. Nach Ende der Blockkonfrontation dachten die Dienste "über neue Aufgaben" nach. Verfassungsschutzpräsident Gerhard Boeden verband dies mit der Forderung nach mehr Kompetenzen, etwa in Form exekutiver Rechte für seine Behörde. Diese Perspektive prägte auch das Interesse der Dienste an den MfS-Akten: Im Fokus standen Verbindungen des MfS zu terroristischen Aktionen (unter anderem RAF, "La Belle"-Anschlag), die Gefahr einer sowjetischen Übernahme von Stasi-Agenten, die Unterwanderung der Bundesrepublik durch "Seilschaften", aber auch Waffenschmuggel oder organisierte Kriminalität. Zu all diesen Themen erhofften sich Polizei und Nachrichtendienste Auskünfte durch die bislang verschlossenen Akten. Diese selbstständige Neuaufstellung der Dienste erregte indes Widerspruch: "Wenn sich die Aufgaben einer Behörde verringern oder wegfallen, dann braucht sie nicht neue Aufgaben, sondern weniger Personal" formulierte beispielsweise FDP-Mann Burkhard Hirsch. So wurden insbesondere exekutive Rechte für Nachrichtendienste abgelehnt, die Oppositionsparteien monierten außerdem ein Kontrolldefizit: Der wichtigste Kontrollmechanismus, das Parlamentarische Kontrollgremium, wurde als unzureichend empfunden, ein Umstand, der nicht zuletzt als Argument gegen den Zugang der Nachrichtendienste zu den MfS-Unterlagen angeführt wurde.

Das Rohwedder-Attentat als "Schlüssel zum Stasi-Archiv"?

Das RAF-Attentat des 1. April 1991 auf den Chef der Treuhandanstalt, Detlev Rohwedder, ließ die Debatte wieder aufleben. Es wurde spekuliert, vormalige MfS-Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter könnten immer noch Verbindungen zu RAF-Mitgliedern haben oder militarisierte Stasi-Agenten gar ihre Waffendepots und ihr Wissen in die RAF einbringen. Das Attentat schien der "Schlüssel zum Stasi-Archiv" zu werden, setzte es Gegner eines Aktenzugangs für Nachrichtendienste doch stark unter Druck. Die vermutete "RAF-Stasi-Connection" wurde aber in Regierungs- und Sicherheitskreisen keineswegs von allen als realistisch angesehen und damit waren auch die zu ergreifenden Maßnahmen umstritten. Neben den grundsätzlichen Bedenken über eine staatliche Nutzung der Akten gab es Zweifel, ob die Akten bei der Verhinderung zukünftiger Anschläge überhaupt von Nutzen sein könnten. Manch ein Politiker erkannte einen "ärgerlichen Aktionismus, der nur von der großen Hilflosigkeit bei der Aufklärung terroristischer Anschläge ablenken soll".

Die Ende 1991 in Kraft getretene Regelung war schließlich ein Kompromiss: Betroffene sowie Wissenschaft und Medien sollten Akteneinsicht erhalten, "Täter" oder "Begünstigte" sollten weitgehend ausgeschlossen bleiben. Auch Strafverfolgungsbehörden und Nachrichtendienste erhielten Zugang zu den Akten, etwa für Sicherheitsüberprüfungen, Strafverfolgung und die Gefahrenabwehr (§19–23). Obgleich bei Unterlagen mit personenbezogenen Informationen höhere Hürden vorlagen, durften speziell Nachrichtendienste diese zum Schutz bundesdeutscher oder verbündeter Nachrichtendienstmitarbeiter oder zur Spionageabwehr nutzen. Unterlagen ohne personenbezogene Informationen konnten durch deutsche und verbündete Dienste verwendet werden, wenn diese Informationen über Spionage und Spionageabwehr beziehungsweise über "gewalttätigen Extremismus und Terrorismus" enthielten (§25).

Die Kompetenzfrage der Nachrichtendienste stellte sich mit den Herausforderungen nach dem 11. September 2001 erneut. Vor dem Hintergrund der starken internationalen Vernetzung und der Mobilität islamistischer Terroristen erhielten deutsche Nachrichtendienste, namentlich das Bundesamt für Verfassungsschutz, mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz aus dem Jahr 2002 Zugriff auf erheblich mehr Informationen, etwa auf Finanz-, Kommunikations- und Reisedaten, verbunden mit der Erlaubnis, diese langfristig speichern zu dürfen. Im Vergleich mit den Debatten der 1980er Jahre wurde 2001 also durchaus ein neues Zeitalter im Verhältnis zwischen Informations- und Sicherheitspolitik eingeläutet, das noch stärker durch sicherheitspolitische Belange und den Willen zur umfassenden Kontrolle der Informationsströme geprägt war.

Resümee

Zwischen dem "Deutschen Herbst" 1977 und dem 11. September 2001 waren die späten 1980er und frühen 1990er Jahre eine Zeit der sicherheitspolitischen Neuorientierung. Das Ringen um Bürgerrechte, das politische System und die Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft – verbunden war dies mit den Stichworten "1968", Terrorismus oder der informationellen Selbstbestimmung – manifestierte sich auch im Verhältnis von Sicherheits- und Informationspolitik. Durch die Debatte um die Stasi-Unterlagen – und nicht zuletzt auch durch die mit dem Ende der Blockkonfrontation einsetzende Suche bundesdeutscher Nachrichtendienste nach neuen Betätigungsfeldern – gewannen diese Fragen an Aktualität und Brisanz. Die Auseinandersetzung zeigt die untrennbare Verknüpfung von Sicherheit, Sicherheitsapparaten und Informationsflüssen: 1990/1991 trafen informationspolitische Konfliktlinien auf sicherheitspolitisch begründete Ambitionen von Nachrichtendiensten auf erweiterte Kompetenzen.

Für die MfS-Aufarbeitung hatte aber gerade diese Verknüpfung einen positiven Nebeneffekt: Die Stasi-Akten wurden zu einem gesamtdeutschen Thema. Für die Aktenöffnung waren letztlich sicherheitspolitische Aspekte mindestens so bedeutsam wie die sich auf Informationsfreiheit stützende Aufarbeitungsidee. Die hier skizzierte Spannung zwischen sicherheits- und informationspolitischen Perspektiven aber ist – wie auch im Fall Snowden – keineswegs zufälliger, sondern grundsätzlicher Natur. Sie resultiert aus der "Neu-Ausbalancierung von Freiheit und Sicherheit" (Hans-Jürgen Papier), einer grundsätzlichen Herausforderung der "westlichen Welt".

Zitierweise: Markus Goldbeck, Freiheit oder Sicherheit? Die Debatte um den Zugang zu den Stasi-Unterlagen im Kontext von Sicherheits- und Informationspolitik, in: Deutschland Archiv, 21.11.2014, Link: http://www.bpb.de/194807