Immerwährende Ost-West-Spaltung? | Lange Wege der Deutschen Einheit | bpb.de

Die Anzahl der Personen im erwerbsfähigen Alter (das Erwerbspersonenpotenzial) wird allerdings noch deutlich stärker zurückgehen. Fielen im Jahr 2019 in Ostdeutschland noch 62,5% der Bevölkerung in die Altersgruppe 15 bis 64 Jahre, werden es in wenigen Jahren deutlich unter 60% sein (Abbildung 1d). Schreibt man nun die Erwerbstätigenquote vorsichtig fort (Abbildung 2e), so lässt sich die Anzahl der Erwerbstätigen ermitteln (Abbildung 2f). Multipliziert man schließlich die Arbeitsproduktivität mit der Anzahl der Erwerbstätigen und dividiert durch die Bevölkerung, so ergibt sich das preisbereinigte Bruttoinlandsprodukt je Einwohner (Abbildung 2g). In Westdeutschland wird es im kommenden Jahrzehnt aufgrund der Alterung der Bevölkerung voraussichtlich absolut sinken.

Unter der Annahme, dass die ostdeutsche Wirtschaft die Produktivitätslücke gegenüber Westdeutschland langsam weiter schließt, fällt die alterungsbedingte Dämpfung der wirtschaftlichen Aktivität in Ostdeutschland in den kommenden zehn Jahren nicht ganz so stark ins Gewicht wie in Westdeutschland, und das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner dürfte sich noch ein Stück weit stärker angleichen (Abbildung 2h). Die Alterung der Bevölkerung wird aber langfristig dafür sorgen, dass der Aufholprozess bei der Produktivität nicht vollständig bei der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, gemessen am Bruttoinlandsprodukt je Einwohner, ankommen wird. Mit einer vollständigen Angleichung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Ost- und Westdeutschland ist insgesamt in absehbarer Zeit nicht zu rechnen.

Wirtschaftswachstum und Wirtschaftspolitik

Simulation wirtschaftspolitischer Maßnahmen

Eine Möglichkeit, die ökonomische Konvergenz stärker voranzubringen, besteht darin, die Arbeitsproduktivität mehr zu steigern als in der Trendfortschreibung in Abschnitt 2 unterstellt. Um die Effekte wachstumsfördernder Maßnahmen darzustellen, wird ein stilisiertes Wachstumsmodell herangezogen. Der grundlegende Modellaufbau ist in Abbildung 3 dargestellt. Neben der (Sach-)Kapitalakkumulation sind der technologische Fortschritt und die Verbreitung neuen Wissens wichtig für das Verständnis von Wachstumsprozessen in fortgeschrittenen Volkswirtschaften. Bahnbrechend war in dieser Hinsicht die Arbeit von Romer (1990). Seine grundlegende Idee war, zwischen Gütern und Ideen zu unterscheiden. Sowohl für die Produktion von Gütern als auch von Ideen müssen Ressourcen aufgewendet werden.

Arbeitseinsatz, der in die Entwicklung von Ideen fließt – etwa Personal in Forschung und Entwicklung (FuE) –, steht nicht gleichzeitig für die Produktion von Gütern zur Verfügung. Ideen unterscheiden sich allerdings in einer zentralen Eigenschaft von Gütern: es besteht keine Rivalität in der Nutzung. Eine Idee kann mehrfach in Produktionsprozesse einfließen, ohne dass sie sich abnutzt oder verbraucht wird. Dadurch entsteht ein sogenannter externer Effekt: Diejenigen Unternehmen, die für die Entwicklung von Ideen Ressourcen aufwenden, generieren neues Wissen, das über kurz oder lang auch Dritten zur Verfügung steht. Bei dem privaten Kalkül, ob weitere Ressourcen in die Entwicklung von Ideen fließen sollen, werden die positiven Effekte für die Gesellschaft nicht berücksichtigt. Daher fallen die privaten Aufwendungen für die Ideenproduktion aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive zu gering aus, sodass mit öffentlichen, auf die Ideenproduktion abzielenden Maßnahmen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit langfristig gesteigert werden könnte.

In dem Modell von Romer (1990) hängt der technologische Fortschritt (die Veränderung der totalen Faktorproduktivität) davon ab, wieviel Arbeitszeit in die Ideenproduktion fließt. Der Lohn für den Arbeitseinsatz in der Ideenproduktion muss aus dem Erlös des Verkaufs von Gütern finanziert werden. Die Kosten der Ideenproduktion kann man als gesamtwirtschaftliche Investitionen verstehen, denn es können in einer gegebenen Periode weniger Konsumgüter produziert werden, wenn mehr Arbeitszeit in die Produktion von Ideen fließt. Die Produktion von Ideen erfordert somit gesamtwirtschaftlich einen Konsumverzicht in der Gegenwart. Dem stehen jedoch aufgrund des Effektes neuer Ideen auf die Produktivität zukünftige höhere Konsummöglichkeiten gegenüber. Ähnlich verhält es sich mit Ausgaben für Bildung, also etwa Lehrpersonal und Schulinfrastruktur. Wir betrachten nun fünf verschiedene Szenarien, in denen die künftige Arbeitsproduktivität durch heutige Investitionen gesteigert wird:

1. Private Investitionen in das Sachkapital,

2. Investitionen in den öffentlichen Kapitalstock (Baxter and King 1993) wie zum Beispiel die Verkehrsinfrastruktur,

3. Ausgaben für Forschung und Entwicklung, die zur Produktion von Ideen und damit über technologischen Fortschritt zu höherer Produktivität führen (Romer 1990, Jones 2005, Lucas 2009),

4. Ausgaben für das Bildungswesen (Investitionen in das Humankapital), die den Stand des Wissens in der Bevölkerung verbessern (Uzawa 1965, Lucas 1988, Mankiw et al. 1992), in Form von Lehrerpersonal und

5. in Form von Mehrausgaben für die Schulinfrastruktur.

Das Basisszenario ist so kalibriert, dass die Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes je Erwerbstätigen dem ostdeutschen Mittelwert von 2011 bis 2019 in Höhe von 1,05% pro Jahr entspricht. Von der gesamten Produktion werden bestimmte Anteile für Investitionen in das Sachkapital (privat, öffentliche Infrastruktur, Schulen) verwendet. Die Summe dieser Anteile entspricht dem Anteil der Bruttoanlageinvestitionen am Bruttoinlandsprodukt in Ostdeutschland, der im Durchschnitt der Jahre 2011 bis 2019 bei etwa 20% lag. Dementsprechend liegt die Konsumquote (öffentlicher und privater Konsum) in dem Modell bei 80%. Der Anteil der Beschäftigten, die im Bereich Forschung und Entwicklung tätig sind, wird den Daten für Ostdeutschland entsprechend mit 1,5% angesetzt. Der Anteil der im Bereich Bildung tätigen Beschäftigten wird anhand der Anzahl der Lehrkräfte an allgemeinbildenden Schulen in Relation zu den Erwerbstätigen insgesamt ermittelt und mit 1,6% angesetzt.

Die Maßnahmen werden so gestaltet, dass sie in der Ausgangsperiode einen Konsumverzicht in Höhe von 10% unterstellen (Abbildung 4a). In den Szenarien 1, 2 und 5 entsteht der Rückgang im Konsum dadurch, dass ein größerer Anteil der Produktion für Investitionen in Sachkapital verwendet wird, d.h. die Güterproduktion insgesamt und somit das Einkommen gehen in diesen Szenarien nicht zurück. In den Szenarien 3 und 4 werden mehr Erwerbstätige in der Forschung und Entwicklung bzw. im Bildungsbereich eingesetzt. Da diese Personen nicht mehr für die Güterproduktion zur Verfügung stehen, sinken in diesen beiden Szenarien anfänglich nicht nur der Konsum, sondern auch Produktion und Einkommen (Abbildung 4b).

Die Maßnahmen unterscheiden sich hinsichtlich ihrer langfristigen Wachstumswirkungen erheblich. In der langen Frist hat ein höherer Personaleinsatz im Bildungsbereich (Szenario 4) einen größeren Effekt auf die Produktion und den Konsum als Investitionen in das Sachkapital. Allerdings muss dafür ein vorübergehender Rückgang der Einkommen hingenommen werden. Zusätzliche Investitionen in das private Sachkapital (Szenario 1) führen hingegen schneller zu einem Anstieg der Produktion und der gesamtwirtschaftlichen Einkommen. Kurzfristig sind in Szenario 1 die Konsummöglichkeiten am höchsten. Bildungsausgaben zahlen sich erst in der längeren Frist aus, denn es dauert eine gewisse Zeit, bis die besser ausgebildeten Personen auf dem Arbeitsmarkt aktiv werden und zur Güterproduktion beitragen. Den größten langfristigen Effekt auf die Konsum- und Produktionsmöglichkeiten haben Investitionen in FuE (Szenario 3). Allerdings dauert es bei ihnen noch länger, bis das Ausgangskonsumniveau wieder erreicht wird, und der Konsum übersteigt denjenigen in Szenario 4 – in der vorliegenden Kalibrierung – erst in der sehr langen Frist (außerhalb des in Abbildung 4 dargestellten Zeitraums).

Private Investitionsförderung

Die Wirtschaftspolitik kann Investitionen in das Sachkapital für Unternehmen attraktiver machen, indem sie Maßnahmen ergreift, die die Grenzproduktivität des Kapitals erhöhen oder die Kapitalnutzungskosten reduzieren. Die Grenzproduktivität des Kapitals lässt sich etwa durch eine bessere Ausstattung an ergänzenden Produktionsfaktoren, zum Beispiel öffentliche Infrastruktur oder Arbeitskräfte, steigern. Die Kapitalnutzungskosten lassen sich beispielsweise durch Subventionen für investierende Unternehmen oder Steuererleichterungen reduzieren (Criscuolo et al. 2019). In der Literatur bestehen allerdings erhebliche Zweifel, ob mit Unternehmenssubventionen oder Steuererleichterungen tatsächlich positive Wachstumseffekte erzielt werden. Es besteht dabei nämlich die Gefahr, dass Projekte in unproduktiven Unternehmen subventioniert werden oder dass nicht Start-ups, die zwar innovativ sind, aber noch keinen Gewinn erwirtschaften, sondern nur die etablierten Unternehmen von Steuererleichterungen profitieren (Bravo-Biosca et al. 2013).

Eine wichtige Rolle bei der Investitionsförderung in Deutschland spielt die Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschaftsförderung (GRW). Die GRW-Förderung verfolgt insbesondere das Ziel, regionale Disparitäten zu reduzieren. Für die GRW-Förderung in den ostdeutschen Bundesländern finden sich insgesamt keine signifikanten Effekte auf die Arbeitsproduktivität der subventionierten Unternehmen; und positive Effekte auf die Sachkapitalakkumulation finden sich nur für die Dauer der Förderperiode (Brachert et al. 2018b). Untersuchungen für Sachsen-Anhalt deuten darauf hin, dass die gesamtwirtschaftlichen Effekte der GRW-Förderung dadurch geschmälert werden, dass die positive Beschäftigungsentwicklung der geförderten Unternehmen mit Beschäftigungsabbau bei nicht geförderten Unternehmen einhergeht (Brachert et al. 2018a). Es werden somit mit dieser Förderung im Großen und Ganzen keine nachhaltigen Produktivitätseffekte erzielt (Brachert et al. 2020).

Investitionen in die öffentliche Infrastruktur

Insgesamt gehen in fortgeschrittenen Volkswirtschaften wie Deutschland oder den USA zusätzliche Infrastrukturinvestitionen nur mit geringen Wachstumseffekten einher (Eck et al. 2015, Ramey 2020). Daher ist es wichtig, gezielt dort zu investieren, wo noch Wachstumseffekte zu erwarten sind. Nach der Deutschen Einheit standen in Ostdeutschland zunächst Bauinvestitionen und Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur im Vordergrund. Die Erhaltung und Weiterentwicklung der Verkehrsinfrastruktur sind nach wie vor wichtige öffentliche Aufgaben. Prioritäten sollten heutzutage jedoch nicht allein bei der Verkehrsinfrastruktur, sondern verstärkt bei der digitalen Infrastruktur gesetzt werden. Bei der Verfügbarkeit von Breitband-Internetanschlüssen etwa liegen die ostdeutschen Flächenländer erheblich zurück.

Investive Ausgaben im Bereich Forschung und Entwicklung

Je näher eine Volkswirtschaft an die technologische Grenze kommt, desto wichtiger werden Innovationen für das weitere Wirtschaftswachstum (Acemoglu et al. 2006). Dabei kommt es vor allem auf hochqualifiziertes Personal und innovationsfreundliche Institutionen an. Ostdeutschland weist mit 1,5% einen unterdurchschnittlichen Anteil an Beschäftigten im FuE-Bereich auf; und auch die Ausgaben für FuE fallen in Ostdeutschland unterdurchschnittlich aus. Dies spricht dafür, dass die Politik diesem Bereich mehr Aufmerksamkeit widmen sollte. Zwar sind die Ausgaben für FuE vor allem im privaten Bereich unterdurchschnittlich. Aber auch die öffentlich geförderte Forschung kann im Wettbewerb mit den westdeutschen Bundesländern nicht mithalten. Bei dem jüngsten Wettbewerb um von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderte Exzellenzcluster sind drei ostdeutsche Flächenländer komplett leer ausgegangen. Grundlagenforschung, wie sie etwa in solchen Exzellenzclustern stattfindet, leistet einen wichtigen Beitrag für den Innovationsgrad und den Marktwert von Patenten (Schnitzer and Watzinger 2019). Für die weitere Entwicklung der Spitzenforschung in Ostdeutschland ist es wichtig, die Universitäten so zu stärken, dass sie wettbewerbsfähiger bei der Einwerbung von Drittmitteln werden.

Investive Maßnahmen im Bildungsbereich

Die größte volkswirtschaftliche Rendite im Bildungsbereich haben Maßnahmen zur Verbesserung der frühkindlichen Bildung. Es geht dabei in erster Linie um die Förderung der Sprachkompetenz und der Fähigkeiten zur Selbststeuerung vor Schuleintritt und in den ersten Schuljahren, vor allem bei sozial benachteiligten Kindern (Leopoldina et al. 2014, Francesconi und Heckman 2016). Solche Maßnahmen haben eine hohe volkswirtschaftliche Rendite, weil sie die Wahrscheinlichkeit eines Schulabschlusses erhöhen, die Anfälligkeit für Kriminalität verringern, die Gesundheit positiv beeinflussen und positive Effekte auf das individuelle Einkommen haben (Heckman et al. 2018). Anhaltspunkte dafür, dass Ostdeutschland die Potenziale in diesem Bereich nicht ausschöpft, sind etwa die Betreuungsrelationen in Kindertagesstätten und die Schulabbrecherzahlen. Der Personalschlüssel in Kindergartengruppen (Kinder ab 3 Jahren) liegt in Ostdeutschland bei etwa 11:1, in Westdeutschland hingegen bei 8:1. In Kinderkrippengruppen (Kinder unter 3 Jahren) beträgt das Verhältnis Kinder zu Personal in Ostdeutschland 6:1 im Vergleich zu 4:1 in Westdeutschland. Je ungünstiger der Betreuungsschlüssel im Kindergarten ist, desto höher fällt im Durchschnitt der Anteil derjenigen Schülerinnen und Schüler aus, die keinen allgemeinbildenden Schulabschluss erreichen. Im Jahr 2018 verließen in Ostdeutschland je nach Bundesand 7,5% bis 11,3% der Schülerinnen und Schüler die Schule ohne Abschluss, in den westdeutschen Flächenländern lag dieser Anteil bei lediglich 6%. Personen ohne Schulabschluss haben auf dem Arbeitsmarkt besonders schlechte Chancen, und es ist davon auszugehen, dass diese Probleme auch die Bildungschancen und die Beschäftigungswahrscheinlichkeit der Kinder der Betroffenen beeinträchtigen (Mäder et al. 2015).

Politökonomische Aspekte

Damit sich der technologische Fortschritt und neues Wissen in der Produktion auch tatsächlich verbreiten, ist es wichtig, dass Ressourcen von herkömmlichen Produktionsstätten in innovative Bereiche fließen (´schöpferische Zerstörung`, Schumpeter 1942). Dies ist in der Regel mit gesellschaftlichen Belastungen verbunden, weil etwa Beschäftigte in veralteten Produktionsstrukturen ihren Arbeitsplatz verlieren. Daher ist davon auszugehen, dass die Interessenvertreter bestehender Unternehmen Einfluss auf die Politik ausüben, um den Wettbewerb zu mindern (Acemoglu et al. 2006) oder um etwa mit Verweis auf den Erhalt bestehender Arbeitsplätze staatliche Protektion oder Subventionen zu erwirken (Grossman und Helpman 1994). Unternehmen, denen es gelingt, politisch Einfluss zu nehmen, können kurzfristig erfolgreicher sein als andere Unternehmen; aber langfristig besteht die Gefahr, dass sie weniger innovativ sind und damit den Produktivitätsfortschritt behindern (Akcigit et al. 2018).

Der technologische Fortschritt birgt die Gefahr, dass damit einhergehende Wohlfahrtsgewinne ungleich verteilt sind (Grossman und Helpman 2018) und dadurch eine Polarisierung in der Gesellschaft befördert wird (Peralta Alva und Roitman 2018). Aufgabe der sozialen Marktwirtschaft ist es, eine gerechte Verteilung der gesamtwirtschaftlichen Gewinne, die aus dem technologischen Fortschritt und der Reallokation von Ressourcen resultieren, zu gewährleisten. Dazu ist es notwendig, Steuern oder Beiträge zu erheben, um soziale Transfers wie etwa das Arbeitslosengeld zu finanzieren. Steuern wirken in der Regel verzerrend auf die Allokation der Ressourcen und vermindern somit für sich genommen die gesamtwirtschaftliche Produktion. Auch dies führt für sich betrachtet zu einem Konsumverzicht und sollte als Investition in die dauerhafte Akzeptanz und Funktionsfähigkeit einer dynamischen Marktwirtschaft mit gesamtwirtschaftlich vorteilhafter Verbreitung neuer Technologien und der damit verbundenen Reallokation von Ressourcen angesehen werden.

Demokratisch gewählte Politiker unterliegen bei ihren Entscheidungen der Erschwernis, die Wiederwahlchancen berücksichtigen zu müssen (Nordhaus 1975). Investive Maßnahmen, deren wachstumsfördernde Effekte weit in der Zukunft liegen, sind in dieser Hinsicht wenig attraktiv, während Maßnahmen, die kurzfristig öffentlichkeitswirksam, aber unter Umständen nicht nachhaltig sind, eine größere Wahrscheinlichkeit haben, umgesetzt zu werden. Dieses Problem kann auch anhand der Simulationen aus Abschnitt 3.1 nachvollzogen werden. Nimmt man an, dass der Zeithorizont der Regierung kürzer ist als der Zeithorizont der Bevölkerung und dass die Regierung stärker auf die Produktion insgesamt als auf die Konsummöglichkeiten der Bevölkerung achtet, so ergeben sich daraus langfristig suboptimale Investitionen in denjenigen Bereichen, die erst sehr langfristig das Niveau der Produktion bzw. des Konsums erhöhen, also im Bildungsbereich und im Bereich FuE; und es kann zu überhöhten Investitionssubventionen für private Unternehmen kommen.

Fazit

Bevölkerungsvorausberechnungen deuten darauf hin, dass auch bei einer weitgehenden Angleichung der Arbeitsproduktivität in Ost- und Westdeutschland vor allem aufgrund der Alterung der Bevölkerung keine weitere deutliche Angleichung des Bruttoinlandsproduktes je Einwohner an das westdeutsche Niveau absehbar ist. Eine stärkere ökonomische Konvergenz könnte mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die auf die Sachkapitalausstattung – etwa im Bereich der digitalen Infrastruktur – und die bessere Qualifizierung der Menschen abzielen, erreicht werden. Investive Ausgaben in den Bereichen FuE sowie Bildung haben langfristig große Effekte auf das Wirtschaftswachstum und können angesichts des Rückstands Ostdeutschlands in diesen Bereichen zu einer weiteren Angleichung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit führen. Dabei geht es vor allem um mehr Personaleinsatz in diesen Bereichen. Freilich ist bei Entscheidungen über Bildungsinvestitionen auch der gravierende demografische Wandel zu berücksichtigen. Die zu erwartende Alterung der Bevölkerung dürfte sich in Zukunft als der wichtigste Engpassfaktor für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der ostdeutschen Flächenländer herausstellen.

Die demografischen Probleme werden auch dadurch verstärkt, dass Fremdenfeindlichkeit, gemessen an der Anzahl rechtsextrem motivierter Gewaltstraftaten je Einwohner, in Ostdeutschland ausgeprägter ist als in Westdeutschland (Holtemöller und Pohle 2016). Dadurch wird die Region nicht nur für gut qualifizierte Zuwanderer unattraktiver, sondern auch die ökonomischen Vorteile von Internationalität und Diversität, vor allem in Hinblick auf Innovationen und Produktivitätsfortschritt, kommen weniger zum Tragen als in Westdeutschland (Holtemöller 2015). Ferner spielen die sektorale und die regionale Heterogenität eine wichtige Rolle; insbesondere ist der Stand des wirtschaftlichen Aufholprozesses in städtischen und ländlichen Regionen sehr unterschiedlich (Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) 2019). Schließlich sind regionale Disparitäten auch nicht nur auf die Teilung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg und die Zentralverwaltungswirtschaft der Deutschen Demokratischen Republik zurückzuführen. Bereits vor dem Zweiten Weltkrieg bestanden große wirtschaftliche Unterschiede etwa zwischen dem heutigen Mecklenburg-Vorpommern und dem heutigen Baden-Württemberg (Holtemöller 2021). Auch innerhalb Westdeutschlands gibt es wirtschaftsschwache Regionen, in denen im Großen und Ganzen kein Aufholprozess zu beobachten ist. Das Ziel einer Angleichung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in sämtlichen Regionen bleibt daher wenig realistisch.