Öffentliche Haushalte in Ost- und Westdeutschland | Lange Wege der Deutschen Einheit | bpb.de

Unterschiedliche Entwicklungsdynamiken und steuerliche Basis

Dreißig Jahre nach der Wiedervereinigung stellt sich die Frage, ob die finanzielle Ausstattung der öffentlichen Hand in Ost und West einen Stand der Annäherung erreicht hat, der dem Leitbild gleichwertiger Lebensverhältnisse entspricht. In allen Teilen der Republik standen die öffentlichen Haushalte in den vergangenen drei Jahrzehnten unter enormem Druck. Veränderte Anforderungen an den Staat, strukturelle Arbeitslosigkeit, unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklungsdynamiken, der demografische Wandel und nicht zuletzt die schwere Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 mussten bewältigt werden. Gleichzeitig musste die verwaltungstechnische und finanzielle Einbindung Ostdeutschlands als Daueraufgabe realisiert werden. Dies verlangte insbesondere den ostdeutschen Ländern und Kommunen, aber auch den westdeutschen Gebietskörperschaften umfangreiche Reformen und Anpassungen ab.

Seit der Integration der neuen Länder in die Bundesrepublik lässt sich ein Prozess der wirtschaftlichen und finanziellen Konvergenz verzeichnen, d. h. eine schrittweise erfolgte Anpassung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Ost und West. Allerdings ist der ostdeutsche Aufholprozess von einigen Unregelmäßigkeiten geprägt und hat in den letzten Jahren stagniert (vgl. den Beitrag Interner Link: "Strukturwandel nach Entindustrialisierung"). Im Jahr 1991 belief sich das originäre Pro-Kopf-Steueraufkommen der ostdeutschen Länder und Kommunen (FL Ost) auf durchschnittlich nur 15 Prozent des westdeutschen Wertes (FL West). Nach einer Phase des raschen Aufholens bis 1994 folgte bis zur Jahrtausendwende eine Stagnation. Die Steueraufkommen in Ostdeutschland wuchsen langsamer als in Westdeutschland bzw. gingen sogar zurück. Erst danach kam es zu einem langsamen, aber stetigen Aufschließen, das jedoch noch längst nicht beendet ist. Nach aktuellem Stand erreichen die ostdeutschen Haushalte im Schnitt immerhin fast 60 Prozent des westdeutschen Steueraufkommens. Damit verbleibt eine erhebliche Lücke, die größer ist als das wirtschaftliche Gefälle (hier erreichen die ostdeutschen Flächenländer rund 70 Prozent).

Wie konnte Ostdeutschland auf dieser mangelnden steuerlichen Basis die Modernisierung der Infrastruktur, die umfangreichen Verbesserungen in der Erbringung öffentlicher Leistungen und die Bewältigung aktueller Herausforderungen finanzieren? Ein Teil wurde durch eigene Kreditaufnahme der ostdeutschen Gebietskörperschaften abgedeckt (siehe unten). Der größte Teil der Finanzmittel wurde jedoch durch den Bund und die Ländergesamtheit aufgebracht. In den ersten Jahren bis 1994 wurde Ostdeutschland schwerpunktmäßig aus dem sogenannten Fonds Deutsche Einheit finanziert. Der Fonds wurde zunächst mit einem Volumen von 58,8 Mrd. € ausgestattet, doch schon bald auf 74,8 Mrd. € und schließlich im Jahr 1993 auf 82,2 Mrd. € aufgestockt. In der mehrmaligen Erhöhung des Fondsvolumens innerhalb weniger Jahre zeigt sich u .a. die enorme Unsicherheit in der Schätzung des tatsächlichen infrastrukturellen und wirtschaftlichen Nachholbedarfs Ostdeutschlands unmittelbar nach der Wiedervereinigung.

Seit 1995 sind die neuen Länder regulär in den bundesstaatlichen Finanzausgleich eingebunden. Dieses mehrstufige regelgebundene Verfahren sorgt über die Verteilung der Umsatzsteuer, den viel zitierten Länderfinanzausgleich sowie verschiedene Bundesergänzungszuweisungen für eine massive Angleichung der Finanzkraft zwischen Ost und West. Mit der Integration der neuen Länder in die regulären Steuerverteilungsmechanismen kam es – eher aus politischen als aus systemischen Gründen – zu bedeutsamen Änderungen des Finanzausgleichs. Um die Belastung der westdeutschen Länder zu begrenzen, wurden insgesamt 7 Prozentpunkte des Umsatzsteueraufkommens vom Bund auf die Ländergesamtheit übertragen. Dies hatte zur Folge, dass ein wesentlicher Teil der ostdeutschen Einnahmenschwäche bereits über die Umsatzsteuerverteilung ausgeglichen werden konnte. Die unmittelbare finanzielle Beanspruchung der alten Länder im anschließenden Länderfinanzausgleich wurde mithin deutlich begrenzt.

Eine weitere Neuerung und bis heute zentrale Säule des "Aufbaus Ost" sind seit 1995 die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Diese Mittel wurden den neuen Ländern zunächst im Rahmen des Solidarpakts I in Höhe von jährlich 7,2 Mrd. € und seit 2005 im Rahmen des Solidarpakts II in degressiv fallendem Volumen zwischen 10,5 Mrd. € (2005) und 2,1 Mrd. € (2019) pro Jahr gewährt.

Wenngleich auch finanzschwache westdeutsche Länder Finanzmittel aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich erhalten, sind in Ostdeutschland die Einnahmen aus diesem System wesentlich höher (siehe Abbildung 2). Von 1995 bis 2005 waren sie rund viermal höher als die Einnahmen der westdeutschen Länder. Seitdem geht das Verhältnis allerdings deutlich zurück. Der Grund hierfür ist das langsame, aber stetige Aufholen bei der eigenen Steuerkraft. Der dominierende Einflussfaktor ist jedoch die Abschmelzung des Solidarpakts II, der 2019 endete. Aktuell sind die Einnahmen Ostdeutschlands aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich angesichts der fortbestehenden Steuerschwäche aber immer noch mehr als zweimal so hoch wie diejenigen Westdeutschlands. Neben diesen steuerbasierten Einnahmen, welche weitgehend regelgebunden verteilt werden, d. h. nach gleichen Maßstäben, fließen weitere Fördermittel des Bundes (z. B. Städtebauförderung, Verkehrsmaßnahmen des Bundes, Arbeitsmarktpolitik) sowie Mittel der EU (Agrar-, Regional- und Wirtschaftsförderung) schwerpunktmäßig nach Ostdeutschland. Dazu kommen Bundesmittel, die sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland die Bereitstellung öffentlicher Leistungen unterstützen (z. B. Bundesbeteiligung an kommunalen Sozialleistungen, Wissenschafts- und Forschungsförderung). Zusammengenommen konnten die Länder und Kommunen in Ostdeutschland in der Vergangenheit über eine höhere Einnahmenausstattung verfügen als die Gebietskörperschaften im Westen. Den Höhepunkt erreichte der Vorsprung mit mehr als 20 Prozent bereits Mitte der 1990er Jahre. Aber auch zu Beginn des Solidarpakts II im Jahr 2005 waren es noch rund 14 Prozent. Seitdem hat sich die herausgehobene Stellung Ostdeutschlands jedoch stetig verringert und seit 2016 verfügen die öffentlichen Haushalte in Ostdeutschland in der Summe sogar über weniger Mittel als diejenigen in Westdeutschland – und dies, obwohl der Solidarpakt noch bis 2019 lief und sowohl die wirtschaftlichen als auch die infrastrukturellen Nachholbedarfe nach wie vor nicht erfüllt sind. Damit nähert sich die ostdeutsche Finanzausstattung schrittweise dem Niveau der finanzschwachen Westländer an , die in der Vergangenheit rund 90 bis 95 Prozent des westdeutschen Durchschnitts erreichten (siehe Abbildung 3). Auch zukünftig ist zu erwarten, dass die Einnahmenausstattung in Ostdeutschland in etwa derjenigen der finanzschwachen Westländer entsprechen wird.

Die ostdeutschen Länderhaushalte waren in den vergangenen drei Jahrzehnten in besonderem Maße von den Einnahmen aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich (einschließlich der Umsatzsteuerverteilung) abhängig und sind es bis heute geblieben. Rund 55 Prozent ihrer Einnahmen schöpfen sie aus diesen Quellen, welche die mangelnde eigene Steuerkraft ausgleichen sollen (westdeutsche Länder: 26 Prozent). In den letzten zehn Jahren hat sich dieses Gewicht nur sehr langsam verringert (2002 waren es noch 66 Prozent). Die ebenfalls steuerschwachen ostdeutschen Kommunen sind ihrerseits abhängig von den Länderhaushalten, die über den kommunalen Finanzausgleich und eine Vielzahl von Förderprogrammen Finanzmittel an die Kommunen weiterreichen. In Ostdeutschland finanzieren sich die Kommunen rund zur Hälfte aus Zuweisungen ihrer Länder, in Westdeutschland beträgt der Anteil rund ein Drittel. Beide Ebenen sind finanziell eng miteinander verwoben.

Die Erbringung öffentlicher Leistungen auf der kommunalen und der Länderebene in Ostdeutschland steht demnach auch 30 Jahre nach der Vereinigung finanziell nicht auf "eigenen Füßen". Vielmehr sorgt ein vielschichtiges System von Zahlungsmittelströmen zwischen den staatlichen Ebenen dafür, dass das Ziel einer gleichwertigen Versorgung mit öffentlichen Leistungen in Ost und West überhaupt annähernd realisiert werden kann.

Auffällig ist, dass in den vergangenen rund 20 Jahren die Einnahmen in Ostdeutschland durchschnittlich höher lagen als die Ausgaben. Mit den Überschüssen wurden vor allem die Kredite getilgt, die in den 1990er Jahren in kurzer Zeit aufgenommen wurden (erkennbar am Überschuss der Ausgaben über die Einnahmen in Abbildung 3). Insofern ist für die Interpretation der ostdeutschen Überschüsse Vorsicht geboten. Die Ausgabenhöhe passte sich im Zeitverlauf den verfügbaren Einnahmen sowie den Tilgungsanforderungen an. Wie noch gezeigt wird, sorgt dies zunehmend auch dafür, dass erforderliche Ausgaben unterlassen werden.

Ausgabenstruktur – Personal und Investitionen

Hinsichtlich der Ausgabenstruktur sind besonders die Personalausgaben sowie die Investitionen bedeutsam. Diese machen zusammen rund die Hälfte der Gesamtausgaben aus. Nach der Wiedervereinigung gab es in Ostdeutschland einen weit überdurchschnittlichen Personalbestand sowie einen dringlichen infrastrukturellen Nachholbedarf. Die ostdeutschen Länder und Kommunen bauten seit 1991 in erheblichem Umfang Personal ab. Die Quote der Beschäftigten je 1.000 Einwohner im Kommunal- und Landesdienst lag zum Zeitpunkt der Vereinigung noch bei fast 167, im Vergleich zu rund 107 in Westdeutschland. Dies ist auch einer der beiden Hauptgründe für das Ausgabenniveau Ostdeutschlands, das sich seitdem reduziert hat. Vor allem in den 1990er und zu Beginn der 2000er Jahre verkleinerten die ostdeutschen Länder und Kommunen die Zahl ihrer Beschäftigten um insgesamt mehr als die Hälfte.

In Westdeutschland reduzierte sich die Zahl der Beschäftigten zunächst ebenfalls, sie stieg aber in den letzten Jahren wieder an, vor allem vor dem Hintergrund des Ausbaus der kommunalen Kinderbetreuungsangebote in Kindertagesstätten und Grundschulen. Gegenwärtig weisen die ostdeutschen Haushalte im Durchschnitt sogar etwas weniger Personal auf als die westdeutschen (rund 73 Beschäftigte gegenüber 82 Beschäftigten je 1.000 Einwohner). Der Personalabbau hat enorm zur Entlastung der öffentlichen Haushalte in Ostdeutschland beigetragen. Aufgrund der zunächst geringeren Tarifvergütungen hatten die Personalausgaben im Osten in der Summe (Länder und Kommunen zusammen) jedoch nie über dem westdeutschen Niveau gelegen (siehe Abbildung 4).

Vielmehr liegen sie heute trotz der zwischenzeitlich realisierten Ost-West-Anpassung der Vergütungen rund 10 Prozent niedriger als in Westdeutschland. Die Differenz ist vor allem bei den Länderhaushalten auffällig, wo die ostdeutschen Länder rund 15 % geringere Personalausgaben je Einwohner schultern als die westdeutschen. Auf der kommunalen Ebene ist das Verhältnis heute ausgeglichen. Eine große gesamtdeutsche Herausforderung stellte die grundständige Sanierung der maroden öffentlichen Infrastruktur Ostdeutschlands sowie die Erweiterung der bestehenden Netze für eine zeitgemäße Versorgung und zur Unterstützung des privatwirtschaftlichen Wachstums dar. Allein den Investitionsbedarf für die Verkehrsinfrastruktur in den neuen Ländern bezifferte das Bundesministerium der Finanzen auf rund 64,9 Mrd. €. Weitere ca. 28,1 Mrd. € wurden für die Erneuerung und den Ausbau der Telekommunikation veranschlagt.

Wie Abbildung 5 illustriert, investierten die ostdeutschen Gebietskörperschaften in den 1990er Jahren knapp doppelt so viel wie die westdeutschen. Dazu kommen noch die Investitionen des Bundes (v. a. Fernstraßennetz, Schienen und Wasserstraßen) und die Ausgaben der Sozialversicherung, die hier nicht dargestellt sind. Auch in den 2000er Jahren waren die Investitionsausgaben in Ostdeutschland, die vor allem durch Fördermittel (siehe oben) finanziert wurden, noch deutlich überdurchschnittlich. Dadurch konnte der infrastrukturelle Lückenschluss weiter vorangetrieben werden.

Ebenso klar ist zu erkennen, dass sich der "Vorsprung" Ostdeutschlands kontinuierlich verringert hat. Der Niveauunterschied beläuft sich gegenwärtig auf rund 10-15 % Prozent. Es sind die ostdeutschen Länderhaushalte, die, unterstützt durch Fördermittel des Bundes und der EU, auch heute noch überdurchschnittlich viel investieren, vor allem in Hochschulen und in den Straßenbau. Auf der kommunalen Ebene, die die Hauptlast der öffentlichen Investitionsausgaben trägt und deren Sachinvestitionsvolumen insgesamt fast dreimal so hoch ist wie dasjenige der Länder, zeigt sich dagegen ein anderes Bild. Hier liegen die Investitionsausgaben bereits seit 2012 unter dem Niveau der westdeutschen Kommunen. Gegenwärtig investieren die ostdeutschen Kommunen pro Kopf rund 15 Prozent weniger als die westdeutschen. Der Aufholprozess ist hier bereits zum Erliegen gekommen. Hier zeigt sich die Wirkung der ausgelaufen Solidarpaktförderung, welche der Schließung der Investitionslücke sowie der Kompensation der kommunalen Steuerschwäche dient.

Verschuldung

Sowohl die enormen Ausgabenbedarfe als auch die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in Ostdeutschland bilden sich in der Entwicklung der Verschuldung ab (Abbildung 6). Innerhalb weniger Jahre bauten die Flächenländer und Kommunen zwischen Ostsee und Erzgebirge ein Schuldenvolumen von knapp 7.000 Euro je Einwohner auf. Das entspricht rund 110 Prozent des westdeutschen Vergleichswerts. Legt man als Maßstab zur Einordnung das oben genannte Investitionsvolumen bis zum Zeitpunkt des Höchststandes der öffentlichen Verschuldung in Ostdeutschland im Jahr 2005 an, so haben die ostdeutschen Länder und Kommunen rechnerisch rund die Hälfte der Investitionen durch eigene Kreditaufnahmen finanziert. Diesen Anteil tragen die ostdeutschen Haushalte selbst und sie reduzieren ihn seither.

In Westdeutschland hat die Verschuldung unterdessen weiter zugenommen, sodass sich eine gewisse innerdeutsche Zweiteilung entwickelt hat. Vor allem die ostdeutschen Gemeinden als Hauptträger der öffentlichen Infrastruktur haben ihre Verschuldung deutlich zurückgefahren, die bei nur noch 50 Prozent des Vergleichsniveaus der westdeutschen Kommunen liegt. Bei den Länderhaushalten liegen die ostdeutschen Flächenländer um rund 30 Prozent niedriger als die westdeutschen.

Ausblick

30 Jahre nach der Wiedervereinigung ergibt sich mit Blick auf den "Aufbau Ost" ein zwiespältiger Befund. Trotz eines erkennbaren Aufholens zum Westen Deutschlands liegen Wirtschaftskraft- und originäres Einnahmenniveau der neuen Länder weiterhin deutlich unter den Werten der westdeutschen Vergleichsgruppe. Dennoch erfährt der "Aufbau Ost" infolge des Auslaufens des Solidarpakts II im Jahr 2019 eine spürbare Zäsur. Die umfassende Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Rahmen der Föderalismusreform 2017 sieht keine gesonderten Regelungen vor, die ausdrücklich für den Osten Deutschlands gelten. Unter diesen neuen Rahmenbedingungen ist eher eine Verstetigung der bestehenden Finanzkraftlücken als eine Fortsetzung des Angleichungsprozesses zu erwarten. Folglich bleibt die Abhängigkeit der neuen Länder von der föderalen Solidargemeinschaft auch in Zukunft hoch. Der bundesstaatliche Finanzausgleich für die ostdeutschen Landes- und indirekt auch die kommunalen Haushalte ist daher unverzichtbar.

Hinzu kommt, dass Ostdeutschland bereits in der laufenden EU-Förderperiode zu den sog. Transitionsregionen zählt, die zwischen 75 und 90 Prozent des EU-weiten durchschnittlichen Bruttoinlandsprodukts (BIP) erwirtschaften und nicht mehr die Höchstförderung erhalten. Mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU ist zu erwarten, dass Ostdeutschland noch näher an den (dann niedrigeren) europäischen Durchschnitt heranrückt und die Fördermittel mittelfristig stark zurückgehen.

Der Personalbestand hat sich in den ostdeutschen Verwaltungen bereits stark reduziert. Ein weiterer Rückgang wird sich angesichts neuer Aufgaben und Herausforderungen kaum realisieren lassen. Wie auch in den westdeutschen Verwaltungen muss hier dafür Sorge getragen werden, die absehbaren altersbedingten Abgänge durch junges Personal auszugleichen. Der infrastrukturelle Nachholbedarf Ostdeutschlands ist noch immer enorm, besonders auf der kommunalen Ebene. Zwar konnten viele Infrastrukturlücken bereits zum Teil geschlossen werden. Aber neue Herausforderungen sind erkennbar, so z.B. die Digitalisierung, die Anpassungen an den demografischen Wandel oder der energetische Umbau der öffentlichen Infrastruktur. Nicht zu vergessen ist auch, dass Re-Investitionen in jene Infrastruktur erforderlich sind, die in den 1990er Jahren geschaffen wurde und absehbar das Ende ihres Lebenszyklus erreicht.