Partizipation im Wandel | Lange Wege der Deutschen Einheit | bpb.de

Die Entwicklung der politischen Beteiligung seit der Wiedervereinigung

Ein Vergleich der in den frühen 1990er Jahren in den alten und neuen Bundesländern vorhandenen Beteiligungsstrukturen fördert ein vielschichtiges Bild zu Tage. Sie spiegelten nicht einfach den Gegensatz zwischen dem autoritären Erbe der DDR und der zunehmend partizipativ ausgerichteten politischen Kultur der Bundesrepublik wider, sondern ließen neben Unterschieden auch Gemeinsamkeiten erkennen. Bis zur Mitte des Jahrzehnts setzten die Menschen in den neuen Bundesländern zur Durchsetzung ihrer Forderungen stärker als ihre Landsleute im Westen auf legale und nicht legale Protestaktionen. Bei den konventionellen, für repräsentative Demokratien typischen politischen Aktivitäten wie dem Besuch von Versammlungen, der aktiven Mitarbeit in politischen Parteien und lokalen Aktionsgruppen sowie Politikerkontakten zeigten sich dagegen nur geringfügige Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland. An Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen beteiligten sich Westdeutsche in den frühen 1990er Jahren wesentlich reger als ihre Mitbürger im Osten. In beiden Landesteilen war die Beteiligung an Wahlen für die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger die einzige Form aktiver Einflussnahme auf Politik (Gabriel 1996: 282-291).

Die Globalisierung und die Vertiefung der europäischen Integration, die internationalen Migrationsbewegungen, der Klimawandel und die Digitalisierung brachten seit dem Beginn der 1990er Jahre neue politische Konfliktlinien hervor und veränderten das politische Verhalten der Menschen. In Deutschland sind weitere, aus der Dynamik des Zusammenwachsens zweier unterschiedlicher Gesellschaften resultierende Faktoren wirksam. Die Wanderungsbewegungen zwischen den alten und den neuen Bundesländern und die zunehmende Angleichung der Lebensverhältnisse in beiden Teilen Deutschlands dürften die Angleichung der Beteiligungsstrukturen begünstigt haben. Hingegen könnten die immer noch unterschiedlichen kulturellen Traditionen und Identitäten, fortbestehende Ungleichheiten in den objektiven Lebensbedingungen und nicht zuletzt die subjektive Wahrnehmung dieser Probleme das in jüngster Zeit beobachtbare Auseinanderdriften des politischen Engagements im Westen und Osten der Republik ausgelöst haben.

Eine vergleichende Untersuchung des Wandels der politischen Beteiligung in West- und Ostdeutschland seit der Mitte der 1990er Jahre lässt in der Tat Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen beiden Teilen Deutschlands erkennen (Abbildung 3). Wie zwanzig Jahre zuvor ist die Stimmabgabe bei Parlamentswahlen im Westen wie im Osten auch heute noch die mit Abstand am weitesten verbreitete Form politischer Einflussnahme. Im Durchschnitt aller in den letzten drei Jahrzehnten durchgeführten ALLBUS-Umfragen gaben 83 Prozent der Westdeutschen und 76 Prozent der Ostdeutschen an, sich an Wahlen beteiligt zu haben. Somit nutzen in Westdeutschland mehr Menschen ihr Stimmrecht bei Wahlen als in Ostdeutschland. Aufgrund sozialer Erwünschtheitseffekte und wegen des fehlenden Bezuges auf eine bestimmte Wahl liegen diese Angaben in beiden Teilen des Landes allerdings deutlich über den in der amtlichen Wahlstatistik berichteten Werten.

Der durch die Umfragedaten zwischen 1998 und 2018 dokumentierte Anstieg der Wahlbeteiligung bildet ebenfalls nicht die Wirklichkeit ab. Der amtlichen Wahlstatistik zufolge sank die Wahlbeteiligung zwischen 1998 und 2009 im Westen um 10,3 und im Osten sogar um 15,2 Prozentpunkte. Erst seither ist in beiden Landesteilen eine Trendwende erkennbar, die im Osten mit einem Anstieg um 8,4 Prozentpunkte stärker ausfällt als im Westen (4,5 Prozentpunkte). Auf Grund der bereits erwähnten Faktoren sind auch die von den Befragten im ALLBUS angegebenen Nichtwähleranteile stark verzerrt. Im Durchschnitt der Jahre 1990 bis 2018 machten über zwanzig Prozent der Westdeutschen und fast 30 Prozent der Ostdeutschen bei Bundestagswahlen nicht von ihrem Stimmrecht Gebrauch. Weder die Daten der amtlichen Statistik noch die Umfragedaten belegen aber einen wachsenden Unterschied zwischen der Wahlbeteiligung in den beiden Teilen des Landes.

Gestiegen ist in Ost- wie in Westdeutschland die Neigung der Wähler, bei Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen ihre Stimme einer Splitterpartei oder einer populistischen bzw. extremistischen Gruppierung zu geben. Nach den ALLBUS- Daten hat sich dieser Anteil zwischen 1998 und 2018 im Westen von neun auf 18 und im Osten von sieben auf 17 Prozent erhöht. Die seit 2009 zunehmende Wahlbeteiligung scheint somit zu einem beträchtlichen Teil Parteien zu Gute gekommen zu sein, denen in der Regel der Einzug in den Bundestag oder einen Landtag nicht gelingt oder die im Falle einer Vertretung im Parlament für andere Fraktionen nicht als Regierungspartner in Frage kommen. Dieses Verhaltensmuster ist im Osten der Republik wesentlich weiter verbreitet als im Westen.

Nur geringe Ost-West-Unterschiede zeigen sich in den für parteienstaatlich-repräsentative Strukturen typischen Beteiligungsformen. An öffentlichen Diskussionen beteiligt sich nur eine Minderheit der Bürgerinnen und Bürger in den alten (27%) und neuen Bundesländern (26%). Noch erheblich kleiner ist die Gruppe derer, die sich in Bürgerinitiativen (11 bzw. 8%) oder politischen Parteien engagieren (6 bzw. 4%). Nach den in Abbildung 2 wiedergegebenen Daten hat die Beteiligung an diesen Aktivitäten zwischen 1998 und 2018 in Ost- wie Westdeutschland jedoch deutlich und in etwa gleichem Umfang zugenommen. Allein die Mitarbeit der Ostdeutschen in politischen Parteien blieb im untersuchten Zeitraum weitgehend stabil. Von einem tatsächlichen Bedeutungsverlust konventioneller Formen des politischen Engagements kann somit keine Rede sein. Allerdings nutzt nur eine kleine Minderheit diese Einflussmöglichkeiten, und diese Gruppe ist kleiner als die der Teilnehmer an legalen Protestaktionen.

Mit Ausnahme der stabil niedrigen Beteiligung an nicht genehmigten Demonstrationen war das Protestverhalten in Ost- und Westdeutschland stärkeren Veränderungen unterworfen als das konventionelle politische Engagement. Zwischen 1998 und 2018 stieg die Teilnahme an legalen Protestdemonstrationen in beiden Landesteilen um 14 Prozentpunkte. Die Mitwirkung an Unterschriftenaktionen verzeichnete mit 25 Prozent im Westen und 18 Prozent im Osten sogar eine noch höhere Zuwachsrate. Um jeweils zwölf Prozentpunkte erhöhte sich im Verlauf der letzten Dekade die Teilnehmerquote an Aktionen des kritischen Konsums. Abgesehen von der Beteiligung an nicht genehmigten und genehmigten Demonstrationen nahmen die legalen Protestaktivitäten im Westen stärker zu als im Osten. In beiden Teilen des Landes haben sie mittlerweile einen festen Platz im politischen Prozess gefunden.

Weitere Daten bestätigen die beschriebenen Entwicklungen (Holtmann u. a. 2019: 64ff.). Sie zeigen eine bereits vor einigen Jahren einsetzende qualitative Veränderung der politischen Beteiligung, die nicht allein in Deutschland, sondern auch in anderen europäischen Demokratien auftritt. Für einen wachsenden Teil der Wählerschaft scheint die Stimmabgabe bei Wahlen ihren Sinn zu ändern. Die Stimmenthaltung oder das Votum für eine Splitter- oder Protestpartei dient dieser Bevölkerungsgruppe als Mittel zum Ausdruck von diffusem Unbehagen und zum Protest, selbst um den Preis eines Verzichts auf Einflussnahme auf die Regierungsbildung. Parallel dazu schrumpft die Wählergruppe, die ihre Stimme einer potenziellen Regierungspartei gibt. Die damit einhergehende Zersplitterung und Polarisierung des Parteiensystems erschweren die Bildung stabiler und handlungsfähiger Regierungen, unterminieren das Wechselspiel zwischen demokratischen Regierungs- und Oppositionsparteien und können auch die repräsentative Demokratie schwächen.

Konventionelle Beteiligungsformen, insbesondere solche, die sich im Rahmen politischer Organisationen vollziehen, gehen zwar nicht zurück, werden aber nur von einer kleinen Minderheit genutzt. Demgegenüber nehmen an besondere Anlässe gebundene, zeitlich befristete und auf die Beeinflussung einer konkreten politischen Streitfrage gerichtete Aktivitäten zu. Hierzu gehören die Beteiligung an Aktionen gegen die Planung oder Inbetriebnahme von Infrastruktureinrichtungen, gegen den Klimawandel, für die Europäische Integration, gegen die Zuwanderung oder für die Aufnahme von Menschen aus fremden Kulturkreisen, gegen den Abbau des Sozialstaates und für oder gegen viele andere Belange. Diese Trends sind im Osten Deutschlands ebenso zu beobachten wie im Westen. Unterschiede zwischen beiden Landesteilen zeigen sich vor allem in der Nutzung des Stimmrechts bei Wahlen und im Protestverhalten. Ostdeutsche neigen stärker als Westdeutsche dazu, ihren Protest durch Nichtwahl oder die Wahl einer nicht etablierten Partei zum Ausdruck zu bringen, Westdeutsche setzen hingegen stärker auf legale, nicht in den Wahlprozess eingebundene Formen des Protests, insbesondere auf die Konsumentenpartizipation.

Seit der Vereinigung ist die politische Partizipation nicht nur gestiegen. Zusätzlich zu den etablierten Beteiligungsmöglichkeiten entwickelten sich neue, zuvor nicht oder kaum eingesetzte Formen des politischen Engagements, zum Beispiel die elektronische Partizipation und die Beteiligung an plebiszitären und dialogischen Verfahren. Die wenigen dazu vorliegenden Daten zeigen, dass auch diese Formen der Einflussnahme sich zwischenzeitlich im politischen Leben festsetzen konnten. Dies gilt für Westdeutschland noch etwas stärker als für den östlichen Landesteil. Wie die Daten des ALLBUS 2018 zeigen, ist die Teilnahme an Wahlen nach wie vor die in Deutschland am weitesten verbreitete Form politischer Partizipation. Doch auch Aktivitäten wie die Beteiligung an Unterschriftensammlungen, die Konsumentenpartizipation und die Mitwirkung an plebiszitären Verfahren, öffentlichen Diskussionen und legalen Protestdemonstrationen spielen eine beachtliche Rolle im politischen Leben Deutschlands (vgl. Abbildung 3).

Stärken erweiterte Beteiligungsangebote die Demokratie?

Seit den 1970er Jahren ist das Beteiligungssystem in Deutschland offener, breiter und vielfältiger geworden. Ein wachsender Teil der Bevölkerung nutzt aus unterschiedlichen Motiven und mit verschiedenen Ergebnissen verschiedenartige Formen der Einflussnahme. Besonders auffällig ist der Bedeutungsgewinn von Partizipationsformen, die sich auf Einzelprobleme beziehen, zeitlich befristet und außerhalb institutionell klar geregelter Prozesse angesiedelt sind. Veränderungen dieser Art gehören zur Demokratie. Denn deren Lebendigkeit und Innovationskraft hängt unter anderem von ihrer Fähigkeit ab, sich veränderten politischen Bedingungen anzupassen, neue Formen der Beteiligung aufzunehmen, neue Beteiligungsangebote zu entwickeln und die neuen Aktivitäten in die bestehenden Institutionen und Prozesse einzubinden.

Dieser Wandlungsprozess setzte weltweit in den 1970er Jahren ein und wurde in Deutschland seit 1990 durch die vom demokratischen Umbruch in der DDR ausgehenden Impulse verstärkt und beschleunigt. Das Verschwinden des über Jahrzehnte hinweg bestimmenden Gegensatzes zwischen pluralistischen Demokratien und kommunistischen Regimen sensibilisierte die Bevölkerung zugleich für tatsächliche und vermeintliche Mängel der existierenden Demokratien. Die Demokratiekritik brachte einerseits den reformorientierten Typus des kritischen Demokraten und andererseits rechts- und linkspopulistische Protestbewegungen hervor, die unter Berufung auf den wahren, sprich: einheitlichen – Volkswillen die liberal-pluralistische Demokratie in Frage stellen.

Insbesondere die Entwicklung seit der Jahrtausendwende macht auf die Chancen, aber auch auf die Risiken einer erweiterten politischen Partizipation aufmerksam. Partizipation ist ein Kernelement der Demokratie: Ohne ein Mindestmaß an politischer Beteiligung würden grundlegende demokratische Verfahren wie die Bestellung und Kontrolle der Regierenden und die Rückbindungen ihrer Handlungen an die Bedürfnisse und Forderungen eines möglichst großen Teiles der Bevölkerung nicht funktionieren. Deshalb sind alle in den letzten Jahrzehnten eingetretenen Veränderungen grundsätzlich vereinbar mit Funktionsprinzipien der Demokratie. Dies gilt selbst für die veränderte Nutzung des Stimmrechts bei Wahlen. Politische Unzufriedenheit muss in der Demokratie legitime Ausdrucksmöglichkeiten haben. Wachsender politischer Protest signalisiert der politischen Führung, dass ihre Politik an den Bedürfnissen bestimmter Bevölkerungsgruppen vorbeigeht.

Zugleich verdeutlicht die neuere Entwicklung: Selbst wenn eine breite Mobilisierung gelingt, können einzelne politische Aktionen wie Demonstrationen, Politikerkontakte, Parteiaktivitäten und Volksinitiativen nicht "den" Volkswillen zum Ausdruck bringen, weil es in pluralistischen Demokratien keinen einheitlichen Volkswillen gibt. Fast immer konkurrieren die berechtigten politischen Forderungen einzelner gesellschaftlicher Gruppen und Akteure mit anderen, ebenso berechtigten Forderungen. Die Bereitschaft zur Selbstbeschränkung und zum Kompromiss bildet eine notwendige Voraussetzung dafür, dass aus der Zusammenführung konkurrierender Einzelforderungen möglichst breit akzeptierte politische Entscheidungen entstehen. Bisher haben die Institutionen der repräsentativen Demokratie, insbesondere Parteien und Parlamente, diese Aufgabe erfüllt. Partizipation und Repräsentation bilden deshalb eine Einheit. Es ist schwer vorstellbar, wie Demokratien funktionieren könnten, wenn eine dieser beiden Säulen entfällt. In einem weiteren Punkt geht die populäre Forderung nach partizipativen Neuerungen an der Wirklichkeit vorbei. Das Hauptproblem auf dem Weg zu breiteren und besseren bürgerschaftlichen Beteiligungsmöglichkeiten liegt nicht im Fehlen von Angeboten, sondern in der Art ihrer Nutzung. Die meisten Menschen sind an einem punktuellen politischen Engagement interessiert und werden nur dann aktiv, wenn sie einen Anlass hierzu sehen. Darüber hinaus bilden die politischen Aktivisten keinen repräsentativen Querschnitt der Gesamtbevölkerung ab, sondern entstammen überdurchschnittlich häufig den mittleren Altersgruppen und oberen Bildungsschichten. Eine Erweiterung von Beteiligungsangeboten hat bisher nicht wesentlich dazu beigetragen, politikferne Gruppen zu mobilisieren und sie zu politisch zu integrieren. Erweiterte Angebote kommen in erster Linie den bereits aktiven Gruppen zu Gute und verstärken auf diese Weise das Gefälle zwischen den Aktivisten und den Passiven. Politische Reformen sollten sich deshalb vorrangig darauf richten, die Teilnahmemotive und -kompetenzen politikferner Gruppen zu erhöhen und deren Integration ins politische Leben zu fördern.