Korruption war und ist ein fundamentales Problem auf allen Ebenen der indischen Gesellschaft. Aktivisten mit verschiedenen politisch-ideologischen Ansichten und Lösungsansätzen haben es deshalb immer wieder als Grund definiert, um Menschen gegen die Regierung zu mobilisieren – zumeist jedoch ohne dabei ihre eigenen Ansichten zur künftigen Entwicklung des Landes und zur Struktur der Politik preiszugeben. Für sie stand der Sturz korrupter Entscheidungsträger im Vordergrund, nicht die notwendigen systemischen Veränderungen in Politik und Verwaltung. Auch deshalb ist es Antikorruptionsbewegungen in Indien bislang nicht gelungen, nachhaltige Lösungen auf den Weg zu bringen. Beispiele dafür sind die Kampagnen von Jaiprakash Narain in den 70er Jahre und von V.P. Singh 1989.
In diesem Text geht es darum, wie das Recht auf Informationsfreiheit (Right to Information, RTI) den Kampf gegen Korruption in Indien verändert hat. Diese Bottom-up-Bewegung (sinngemäß: von unten nach oben) erlag nie der Illusion, dass der Austausch der Regierenden die ethischen Problemen der Regierungsführung lösen würde. Darüber hinaus wurde die Bewegung von Menschen aus armen Bevölkerungsschichten inspiriert, unterstützt und unter Strom gehalten, die die negativen Folgen von Korruption tagtäglich am eigenen Leib spürten. Für diese Leute ging es daher vor allem um Gerechtigkeit und ein Leben in Würde, Korruption war lediglich ein Symptom von Ausbeutung und Ausgrenzung.
Die Verbindung zwischen Korruption und Ungerechtigkeit enthielt eine einfache Botschaft, die normale Bürger nutzten, um die Machenschaften verantwortungsloser "Machthaber" zu hinterfragen und Transparenz einzufordern. Dieser Ansatz hat die Debatte um das Recht auf Information weltweit geprägt. In Indien gelang es der Bewegung, Reformen auf den Weg zu bringen, um die Macht wieder in die Hände des Volkes zu legen und die undurchsichtigen Strukturen aufzubrechen, die Korruption erst ermöglichen. Die tiefgreifenden Folgen dieser Reformen werden aber wohl erst in der historischen Rückschau deutlich werden.
Das Recht zu wissen, das Recht zu leben
Die Verbindung des Rechts zu wissen (Right to Know) und des Kampfes gegen Korruption war nicht neu. Dass die Führungsrolle bei der Durchsetzung des Rechts auf Informationsfreiheit jedoch von einfachen Bürgern übernommen wurden, hatte es bis dahin nicht gegeben. Initiator war die Organisation zur Stärkung der Rechte von Arbeitern und Bauern (Mazdoor Kisan Shakti Sangathan, MKSS), die ab Anfang der 90er Jahre im ländlichen Rajasthan die Brücke zwischen RTI und dem Kampf gegen Ungerechtigkeit und Machtmissbrauch schlug. Die kraftvollen und prägenden Slogans dieser Zeit waren "Das Recht auf Wissen, das Recht auf Leben" ("the right to know, the right to live") und "Unser Geld, unser Unterlagen" ("our money, our accounts").
Damit wurde die Forderung nach einem souveränen und mündigen Bürgers innerhalb des demokratischen Systems prägnant und effektiv artikuliert. Zudem halfen die Slogans den Menschen dabei, ihren eigenen Anteil am Recht auf Informationsfreiheit zu verstehen. Dieser lange und intensive politische Kampf auf Graswurzelebene entwickelte sich schließlich zu einer landesweiten Kampagne, deren Ziel die Verabschiedung eines starken Gesetzes war.
Auf lokaler Ebene standen zunächst öffentliche Ausgaben und staatliche Dienstleistungen mit Mittelpunkt des Interesses der MKSS-Aktivisten. Höhepunkt war 1996 ein 40-tägiger Sitzstreik in der Stadt Beawar, mit dem von den Behörden die Herausgabe von Unterlagen zu staatlichen Bauprojekten und von Rajasthans Landesregierung die Verabschiedung eines Right-to-Informationen-Gesetzes gefordert wurde. Unterstützt wurde die Aktion von zahlreichen Persönlichkeiten aus Medien, Justiz und anderen Bürgerrechtsbewegungen. Die breite Unterstützung führte wenig später zur Gründung der Nationalen Kampagne für das Bürgerrecht auf Information (National Campaign for People's Right to Information, NCPRI).
Beweise für Korruption und Misswirtschaft
Die negativen Folgen von Korruption auf Alltag und Auskommen sowie die damit verbundene Zersetzung der demokratischen Institutionen auf lokaler Ebene waren den Menschen immer bewusst. Die zentrale Forderung nach Zugang zu offiziellen Informationen zur Durchsetzung von Transparenz und Verantwortlichkeit (Accountability) inspirierte deshalb auch andere Bürgerrechtsbewegungen in Indien. Bald wurde klar, dass das Recht auf Information dabei helfen konnte, Grundrechte jeder Art durchzusetzen. In jüngster Zeit kommt ihm zudem beim Kampf gegen die neoliberale Wirtschaftspolitik und die damit verbundene Aushöhlung grundlegender demokratischer Rechte eine immer stärkere Rolle zu.
Im Laufe der Zeit spitzten sich die Forderungen nach Zugang zu Informationen zu und die Bewegung für das Recht auf Informationsfreiheit gewann an Stärke. Dokumente, denen Aktivisten auf offiziellen oder informellen Weg habhaft werden konnten, wurden im Rahmen öffentlicher Anhörungen, so genannter Jan Sunwais, publik gemacht. Diese Form der öffentlichen Überprüfung staatlicher Ausgaben und Projekte fand als Form direkter demokratischer Teilhabe großen Anklang.
Das Gesetz über das Recht auf Informationsfreiheit, der Right to Information Act, wurde schließlich 2005 vom Parlament verabschiedet und von vielen Bürger umgehend genutzt. Allerdings brachte der geschaffenen Zugang zu öffentlichen Dokumenten eine neue Herausforderung mit sich. Ausgestattet mit Beweisen für Korruption und Missmanagement forderten die Menschen nun auch entsprechende Korrekturmaßnahmen ein. In einigen Fälle reichte die öffentliche Bloßstellung der Schuldigen dafür aus. Oftmals allerdings stießen die Bürger auf erhebliche Widerstände bei ihren Bemühungen um den Zugang zu Informationen. Einer der Gründe: Die Sanktionsmöglichkeiten gegen unkooperative Bürokraten waren ebenso schwach wie die flankierenden Strafgesetze gegen Korruption, so dass sich bei den Bürgern zunehmend Frust über Untätigkeit und Widerstand der Behörden entwickelte.
Angriffe auf Aktivisten
Neben Kampagnen und Initiativen begannen bald auch Einzelpersonen das Recht auf Informationen zu nutzen, um sich Zugang zu offiziellen Dokumenten zu verschaffen. Überall in Indien investierten Menschen Zeit und Energie, um hartnäckig ihre Beschwerden vorzubringen – selbst gegen die mächtigsten Gegenspieler in Bürokratie und Politik.
Das hatte zum Teil fatale Folge: Vielerorts stießen Aktivisten auf massiven Widerstand der Bürokraten. Nicht selten wurden sie bedroht und tätlich angegriffen. Allein seit 2011 wurden mehr als 30 indische Bürger umgebracht, die sich auf das Recht auf Informationsfreiheit berufen und ihre Anliegen vorgebracht hatten. Die Wut über diese Entwicklung führten dazu, dass sich die NCPRI um 2010 verstärkt für die Verabschiedung flankierender Gesetze stark machte. Dazu gehörten etwa ein Gesetz zum Schutz von Informationen, sogenannter Whistleblowers, sowie für die Einrichtung einer unabhängigen Beschwerdestelle (Ombudsmann oder Lokpal), bei der Bürger Fälle von Korruption anzeigen können.
Aus den Bemühungen der NCPRI ging auch die landesweite Kampagne India Against Corruption (Indien gegen Korruption, IAC) hervor, die ab Ende 2010 die Einrichtung einer Antikorruptionsbehörde – genannt Jan Lokpal – forderte. Diese Behörde sollte die Macht bekommen, sämtliche Beschwerden und Eingaben gegen Beamte auf allen Ebenen von Legislative, Exekutive und Judikative zu untersuchen. Zu den zahlreichen Protestaktionen gehörte auch das Mittel des Hungerstreiks, mit dem etwa der Aktivist Anna Hazare im Jahr 2011 öffentlichkeitswirksam in Erscheinung trat. Allerdings waren die führenden Mitglieder der IAC-Kampagne nicht bereit, Ansichten anderer Antikorruptionsbewegungen zu akzeptieren, die Bedenken gegen die Einrichtung einer solchen Behörde hatten.
So gab es innerhalb der NCPRI erhebliche Vorbehalten gegen Jan Lokpal. Befürchtet wurde etwa, dass eine solch einflussreiche und mächtige Ermittlungsbehörde selbst wenig transparent und daher anfällig für Korruption sein würde. Als Gefahr wurde sogar eine mögliche Aufweichung des demokratischen Prinzips der Gewaltenteilung angesehen. Die NCPRI forderte dagegen vier einzelne Gesetzesinitiativen: gegen Korruption auf den obersten Verwaltungsebenen; für die Einrichtung einer Beschwerdestelle; für den Schutz von Informanten; und für die Durchsetzung von Rechenschaftspflicht auf gerichtlicher Ebene.
Der große Rückhalt in der Bevölkerung für die Antikorruptionsbewegung von 2011 inspirierte Beobachter zu Vergleichen mit den politischen Protesten, die zur gleichen in Nordafrika stattfanden. Allerdings gibt es gewaltige Unterschiede zwischen dem "Arabischen Frühling" und dem "Indischen Sommer", denn auf dem Tahrir-Platz in Kairo und am Jantar Mantar in Delhi demonstrierten die Menschen für verschiedene Dinge. In Ägypten wollte die Volksbewegung einen Diktatur durch ein demokratisches politisches System ersetzen. In Indien protestierten die Leute gegen den von Korruption durchsetzten Verwaltungsapparat.
Trotz mancher Mängel gibt es in Indien eine funktionierende parlamentarische Demokratie und das Recht auf freie Meinungsäußerung. Mehr noch: Es gibt eine jahrzehntelange Tradition des Protests und der politischen Bewegungen. Die Antikorruptionsbewegung zog ihre Stärke und Legitimität aus den Freiräumen, die andere Bewegungen in der Vergangenheit erkämpft hatten und die heute in der Verfassung festgeschrieben sind. Vor diesem Hintergrund ging es also um "Probleme der zweiten Generation", die aus Ungerechtigkeit, Armut und Ungleichheiten innerhalb des demokratischen Systems entstanden waren.
Transparenz als Gegenmittel zu Korruption
Was mit Forderungen nach Transparenz und Kontrolle bei den Dorfräten begann, hat längst das Amt des Premierministers und das Parlament erreicht. Das Recht auf Informationsfreiheit hat dazu beigetragen, negative Auswüchse des Regierungssystems aufzudecken. Es hat geholfen, persönliche Interesse von Funktionsträgern ans Tageslicht und illegitime Machtzentren auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen ins Wanken zu bringen. Es hat für Transparenz gesorgt – dem einzig wirksamen Gegenmittel gegen Korruption.
Das Wahlrecht ist die Grundlage einer Demokratie, aber es ist allenfalls der erste Punkt des Gesellschaftsvertrages zwischen den Wählern und ihren politischen Repräsentanten. Auch das Recht, Fragen zu stellen, ist fundamental. Und die Bewegung für das Recht auf Information hat es auf die Tagesordnung gesetzt. Mit dem 2005 verabschiedeten RTI-Gesetz werden Bürger und gewählte Volksvertreter zum ersten Mal in der indischen Geschichte gleichgestellt, denn im Gesetz heißt es sinngemäß: Informationen, die dem Parlament vorliegen, dürfen in einer repräsentativen Demokratie keinem Bürger vorenthalten werden. Das bedeutet, das Recht auf Information gibt allen Menschen die Möglichkeit, durch das Einfordern von Transparenz und Verantwortlichkeit ihren Teil an der Macht einzufordern.
Mit Hilfe des Rechts auf Informationsfreiheit wurden in den vergangenen Jahren zudem zahlreiche Fälle von Korruption aufgedeckt. Das wiederum hat Regierungen, Ermittlungsbehörden und Gerichte zum Handeln gezwungen. Für die Bürger war das ein Prozess der politischen Bildung, denn er hat ihnen vor Augen geführt, wie viel für jeden Einzelnen und für ganze Bevölkerungsgruppen auf dem Spiel steht, wenn der Korruption nichts entgegengesetzt wird. Die Teilhabe an diesem politischen Prozess hat zudem geholfen, Gleichgültigkeit und Frustration in der Gesellschaft zu überwinden.
Kein Zauberstab für Durchsetzung ethischer Werte
Die Strömungen der indischen Antikorruptionsbewegung verfolgen ganz unterschiedliche Lösungswege. Ungeachtet dessen fordern heute alle strukturelle Veränderungen, bessere Gesetze und deren effektive Durchsetzung. Der Kampf gegen Korruption ist aufreibend. Sofort wirkende Allheilmittel gibt es nicht. So waren viele Anhänger der Kampagne India Against Corruption enttäuscht, dass sie ihre Maximalforderungen nicht durchsetzen konnten. Deshalb gründete einige von ihnen eine neue Partei, die
Die NCPRI übt unterdessen weiter Druck auf alle politischen Parteien und auf die Regierung aus. Ihr Ziel ist die Verabschiedung von effektiven Transparenz- und Kontrollgesetzen sowie deren konsequente Durchsetzung. Ein Erfolg ist dabei die Verabschiedung des Gesetzes zum Schutz von Informanten – Whistleblower Protection Bill – im Februar 2014. Andere Gesetzesinitiativen scheiterten dagegen oder blieben im parlamentarischen Verfahren stecken. Fest steht: Einen Zauberstab für die Durchsetzung ethischer Werte im öffentlichen Leben oder in der Regierungsführung gibt es nicht. Deshalb bedarf es der ständigen Kontrolle und des ständigen Drucks der Bürger auf die Regierung, damit diese ihre Aufgaben auch erfüllt.
Das indische Gesetz zum Recht auf Informationsfreiheit gilt laut einer internationalen Studie als das zweitbeste seiner Art weltweit. Beispiellos ist, dass inzwischen Menschen aus allen Teilen der Gesellschaft davon Gebrauch machen. Die rund fünf Millionen Nutzer in Indien sind ein Beweis dafür, dass auch einfachen Leute verstanden haben, dass der Kampf gegen Korruption nur erfolgreich sein kann, wenn Regierungen eingebunden werden. Sie haben gelernt, dass man für Gesetze kämpfen und dass man sie kreativ und effektiv anwenden muss. Erste Erfolge sind sichtbar, doch es wird noch Zeit vergehen, bis sich die Kultur der Regierungsführung tatsächlich ändert. Der Druck auf die politisch Verantwortlichen wird jedoch anhalten. Und die Korruption wird in Indien unter Kontrolle gebracht werden, wenn es gelingt, ungeachtet der Personen in den verantwortlichen Positionen eine transparente und verantwortungsvolle Art der Regierungsführung durchzusetzen.
