Angebot und Nachfrage: Entwicklungstrends des Arbeitskräfteangebotes bis 1990 | Arbeitsmarktpolitik | bpb.de

Eine weitere Grenze des Abbaus der Ausländerbeschäftigung bestand in der Segmentierung des Arbeitsmarktes in einen In- und einen Ausländermarkt. Gerade aufgrund ihrer spezifischen Einsatzfelder und Einsetzbarkeit ließen sich die ausländischen Arbeitnehmer nicht einfach aus den Betrieben hinausdrängen, ohne dass es zu enormen Beschäftigungsengpässen kam.

In Folge der zweiten Ölkrise Anfang der achtziger Jahre wurde erneut versucht, das ausländische Arbeitsangebot zu beschränken. Durch finanzielle Anreize verschiedenster Art wurden rückkehrwillige arbeitslose und kurzarbeitende Ausländer unterstützt. 11.000 Arbeitslose und 2.000 Kurzarbeiter machten davon Gebrauch. Angesichts der 1983 fast 300.000 gemeldeten arbeitslosen Ausländer war der Erfolg der Maßnahme als nicht sehr groß anzusehen. Nicht zuletzt deshalb wurde diese Art der Arbeitsmarktpolitik nicht mehr weiter verfolgt.

Eine andere Migrationswelle wurde durch die politischen Umwälzungen in Osteuropa ausgelöst. Ende der achtziger Jahre stieg die Zahl der Aussiedler drastisch an, von 78.000 im Jahr 1987 auf 203.000 im Jahr 1988 und 377.000 im Jahr 1989. 1989 nahmen allein über 150.000 Personen an Deutschlehrgängen teil, was zu einer enormen Belastung der Arbeitsämter führte. Weiterführende Informationen zu diesem Thema finden Sie in diesem Artikel .

Verknappung des Arbeitskräfteangebotes durch Frühverrentung

Die Ausgliederung älterer Arbeitnehmer aus dem Arbeitsmarkt hatte bereits Anfang der siebziger Jahre infolge der Einführung der flexiblen Altersgrenze (63. Lebensjahr) und Vorruhestandsregelungen ein erhebliches Ausmaß angenommen. Allerdings lagen die Gründe hierfür im Bereich der Sozialpolitik und nicht im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. Mit Beginn der Massenarbeitslosigkeit wurde die flexible Altersgrenze allerdings als arbeitsmarktpolitischer Hebel im Interesse der Vermeidung hoher Arbeitslosenzahlen auf dem Gesamtarbeitsmarkt eingesetzt.

Daher sank der Anteil der Älteren an der Arbeitslosigkeit, obwohl ihre Quote weiter deutlich über der Quote der Gesamtarbeitslosigkeit lag und die Wiedereingliederungschancen gering waren. Diese Entwicklung war auch Ausdruck einer personalpolitischen Instrumentierung der Regelungen in den Unternehmen, wo versucht wurde, in Zeiten ökonomischer Krisen bevorzugt ältere Arbeitnehmer aus dem Produktionsprozess auszugliedern. Der andere Aspekt dieser Entwicklung war der des Kostenträgers der Arbeitslosigkeit. Die Unterhaltszahlungen der Ausgegliederten wurden zunehmend von der Arbeitslosenversicherung auf die Rentenversicherung übertragen.

Arbeitsmarktpolitisch gezielt eingesetzt wurde die Verkürzung der Lebensarbeitszeit mit dem Vorruhestandsgesetz vom 13. April 1984. Danach bestand für Arbeitnehmer die Möglichkeit auf einzel- und tarifvertraglicher Basis, bereits mit Vollendung des 58. Lebensjahres in den Ruhestand zu treten. Bis zum Erreichen des Alters, ab dem die flexible Altersgrenze in Anspruch genommen werden konnte, erhielten die Vorruheständler ein Vorruhestandsgeld von mindestens 65 Prozent des vorherigen Bruttoentgelts. Beiträge zur Kranken- und Rentenversicherung waren weiterhin abzuführen. Die Kosten wurden von den Unternehmen getragen; diese erhielten jedoch bei Wiederbesetzung des Arbeitsplatzes durch Arbeitslose oder Jugendliche von der Bundesanstalt für Arbeit (BA) einen Zuschuss von 35 Prozent.

Die Maßnahme wurde von rund 160.000 Personen in Anspruch genommen; rund 88.000 Anträge auf Zuschuss zum Vorruhestand waren bewilligt worden. Die Zahl der Anträge wies auf die Wiederbesetzung der freigewordenen Arbeitsplätze hin. Rund 70.000 wurden mit registrierten Arbeitslosen, der Rest mit Jugendlichen oder Auszubildenden besetzt. Damit blieb das Instrument weit hinter den Erwartungen der Bundesregierung zurück. Diese hatte mit einer Inanspruchnahme von 600.000 Personen kalkuliert.

Hauptgrund für die nicht den Erwartungen entsprechenden Inanspruchnahme war die Konkurrenz durch die 59er Regelung. Diese war für die Arbeitgeber interessanter, weil sie ihnen die alleinige Entscheidung darüber offenließ, wer ein Angebot zum Ausscheiden erhalten und zu welchem Zeitpunkt dies geschehen sollte. Bei der Vorruhestandsregelung bestand dagegen ein Anspruch seitens des Arbeitnehmers. Außerdem wurde in der Metallindustrie als dem weitaus größten Wirtschaftszweig eine nur wenig attraktive Vorruhestandsvereinbarung ohne ein Anspruchsrecht der Arbeitnehmer getroffen, und im öffentlichen Dienst wurde überhaupt keine Vorruhestandsregelung zwischen den Tarifparteien vereinbart. Ende Januar 1988 beschloss die Bundesregierung, das Gesetz zum Jahresende nicht zu verlängern. Von Arbeitgeberseite war seit Anbeginn auf eine für sie zu hohe Kostenbelastung durch diese Regelung hingewiesen worden, während die Gewerkschaften eine Verlängerung des Gesetzes unter verbesserten Bedingungen, u.a. einen höheren Zuschuss der BA, forderten.

Am 1. Januar 1989 trat mit dem Altersteilzeitgesetz eine Nachfolgeregelung zum Vorruhestandsgesetz in Kraft. Arbeitgeber, die ihren über 57-Jährigen eine Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit auf die Hälfte (mindestens jedoch 18 Stunden) anboten und ihnen einen Zuschuss von 25 Prozent des Teilzeit-Nettolohnes zuzüglich entsprechender Rentenversicherungsbeiträge zahlten, erhielten diese zusätzlichen Kosten von der BA erstattet, wenn der durch die Altersteilzeitarbeit frei gewordene Arbeitsplatz durch einen Arbeitslosen neu besetzt wurde. Das Altersteilzeitgesetz stieß auf noch geringeres Interesse. Im Jahr 1989 gingen ganze 300 Anträge auf Zuschussleistungen bei den Arbeitsämtern ein.

Als weitere Maßnahme war ab 1. Januar 1986 der § 105c in das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) eingefügt worden. Danach bestand für Arbeitnehmer, die nach Vollendung des 58. Lebensjahres arbeitslos waren, die Möglichkeit Arbeitslosengeld bzw. Arbeitslosenhilfe auch dann zu beanspruchen, wenn sie nicht mehr bereit waren, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen oder an zumutbaren beruflichen Bildungsmaßnahmen teilzunehmen.

Mit der Inanspruchnahme der neuen „58er Regelung“ verbunden war die gleichzeitige Verpflichtung des Arbeitnehmers zum frühestmöglichen Zeitpunkt (also meist mit 60 Jahren) in Rente zu gehen. Dies galt selbst dann, wenn der Anspruch auf Arbeitslosengeld länger gegolten hätte und das Arbeitslosengeld höher wäre als die Rente. Die Bezieher von Leistungen nach § 105c fielen aus der Statistik der Arbeitslosen heraus, aber nicht aus der Statistik der Leistungsempfänger. Sie erhöhten damit den Anteil der Empfänger von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe an der Gesamtzahl der registrierten Arbeitslosen. 1988 und 1989 wurde dadurch die registrierte Arbeitslosigkeit um jeweils ca. 60.000 vermindert.

Verknappung des Arbeitskräfteangebotes durch Arbeitszeitverkürzung

Die Forderung nach einer Reduzierung der Arbeitszeit stand bereits in den fünfziger Jahren auf der Agenda der Gewerkschaften. 1953 hatte der DGB seine langfristig angelegte Kampagne für die Fünf-Tage-Woche mit täglich achtstündiger Arbeitszeit begonnen. 1956 folgte die Maikampagne des DGB unter der Parole „Samstags gehört Vati mir“. Im gleichen Jahr wurde in der Metallindustrie eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit von 48 auf 45 Stunden vereinbart, der 1960 ein Stufenplan zur schrittweisen Einführung der 40 Stunden Woche folgte, die schließlich 1967 eingeführt wurde.

Die Frage, wie viel Arbeitszeitverkürzung bei der herrschenden Arbeitskräfteknappheit vertretbar sei, wurde in den sechziger Jahren kontrovers diskutiert. Dabei darf nicht übersehen werden, dass die effektiven Arbeitszeiten deutlich über den tariflich vereinbarten lagen, was in erster Linie auf die hohen Überstundenzahlen in der Industrie zurückging. Die starke Verbreitung von Überstunden war eine der Begleiterscheinungen der Vollbeschäftigung und der tariflichen Arbeitszeitverkürzungen.

Die enormen Produktivitätssteigerungen und Wachstumsraten schufen einen ungewöhnlich großen Verteilungsspielraum für die Tarifparteien. Höhere Reallöhne und kürzere Arbeitszeiten waren gleichzeitig durchsetzbar. Dies erklärt, weshalb eine massive Arbeitszeitverkürzung möglich war, obgleich sie aus beschäftigungspolitischer Perspektive nicht nötig war. Nicht zuletzt ging es auch um die politische Wirkung der Arbeitszeitverkürzung, als Zeichen der Überlegenheit der marktwirtschaftlichen Ordnung gegenüber der „Systemkonkurrenz im Osten“.

Unter dem Druck der Arbeitsmarktkrise ab Mitte der siebziger Jahre wurde die tarifpolitische Durchsetzung von Arbeitszeitverkürzung schwieriger, wie nicht zuletzt die gewerkschaftlichen Niederlagen im Kampf um die 35-Stunden-Woche 1978/79 zeigten. In der Ablehnung gegen weitere Arbeitszeitverkürzungen stimmten die politischen Parteien und das Arbeitgeberlager in dieser Phase überein.

Gerade in der Phase anhaltend hoher Arbeitslosigkeit verlangsamte sich die Entwicklung der gesamten tariflichen Arbeitszeitverkürzung. Anfang der 1980er Jahre war die tatsächliche wöchentliche Arbeitszeit in der Bundesrepublik zusammen mit Irland im Vergleich zu anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) am höchsten.

Den gewerkschaftlichen Forderungen nach Arbeitszeitverkürzung stellten die Arbeitgeber Forderungen nach Arbeitszeitflexibilisierung entgegen. Die Arbeitgeber vertraten die Auffassung, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft würde unter Arbeitszeitverkürzungen leiden und qualifikatorische Engpässe auf dem Arbeitsmarkt verstärken. Die Bundesregierung stellte sich dabei deutlich auf die Seite der Arbeitgeber.

Als die IG-Metall im Dezember 1983 bei den Gesprächen über einen neuen Manteltarifvertrag in der Metallindustrie die 35-Stunden-Woche forderte, war dies der Beginn einer der härtesten Tarifauseinandersetzungen in der bundesdeutschen Geschichte, in deren Verlauf 57.500 Arbeitnehmer streikten, 155.000 direkt und 195.000 kalt ausgesperrt wurden. Die Auseinandersetzung endete durch einen von den Tarifparteien akzeptierten Schiedsspruch des früheren Gewerkschaftsvorsitzenden und SPD-Bundesministers Georg Leber. Der inhaltliche Kern dieses sog. „Leber-Kompromisses“ war eine Verbindung der Forderungen der Gewerkschaften nach Arbeitszeitverkürzung (Einstieg in die 38,5 Stunden Woche) und der Forderung der Arbeitgeber nach Arbeitszeitflexibilisierung. Diese Verbindung prägte spätere Tarifrunden. Im Unterschied zu 1984 einigten sich die Tarifvertragsparteien 1987 sowohl in der Metall- als auch in der Druckindustrie, ohne Streik und ohne Aussperrungen, die Arbeitszeit weiter von 38,5 auf 37 Stunden zu verkürzen.

In der Bilanz verringerte sich die tarifliche Wochenarbeitszeit (eines Arbeiters) von 44 Stunden im Jahr 1960 auf 40 Stunden im Jahr 1980 bis auf 38,3 Stunden 1989. Gleichzeitig stieg der durchschnittliche Jahresurlaub von 15,5 Tagen im Jahr 1960 auf 27 Tage 1980 und knapp 31 Tage im Jahr 1989.

Entwicklung der Frauenerwerbstätigkeit

Die nach dem Ende des 2. Weltkrieges zunehmende Frauenerwerbstätigkeit wurde als eine Reaktion auf die ökonomische Notlage eines Großteils der Bevölkerung und als eine Notwendigkeit zur Versorgung der Kriegswitwen und ihrer Kinder gedeutet. In Grenzen wurde sie auch als wünschenswerte Kompensation fehlender männlicher Arbeitskräfte begrüßt. Es wurde vermutet, dass bei einer Verbesserung der sozialen Lage die hohe weibliche Erwerbsbeteiligung wieder überwunden werden könne. Zu dieser Zeit wurden „Frauenaufgaben“ im Haushalt mit der Berufstätigkeit als unvereinbar angesehen. Entsprechend wurde im Verlauf der fünfziger Jahre versucht, Frauen systematisch aus bestimmten Berufsbereichen hinauszudrängen. So wurden z.B. aus der Zeit des Nationalsozialismus stammende Beschäftigungsverbote für Frauen in den Bauberufen und im Landverkehr wieder in Kraft gesetzt, bei verheirateten Beamtinnen wurde auf die „Zölibatsklausel“ zurückgegriffen, die eine Kündigung von Ehefrauen erlaubte, deren Ehemänner im öffentlichen Dienst beschäftigt waren.

Allerdings schwankten die Meinungen über Zweckmäßigkeit und Wert der Frauenarbeit, je nachdem ob Arbeitskräfteüberschuss oder Arbeitskräftemangel herrschte. Traditionsgebundene Ideen und ökonomische Interessen standen teilweise im Konflikt.

Die Verknappung der Arbeitskräftereserven zu Beginn der 1960er Jahre löste eine verstärkte Mobilisierung von Frauen aus. Da jedoch die Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienarbeit gesellschaftspolitisch nach wie vor angezweifelt wurde, waren die Rekrutierungspotentiale von vornherein erheblich eingeschränkt. Die berufstätige Mutter entsprach nicht dem Idealbild, das sich insbesondere die konservativen Kräfte in der BRD von der Rolle der Frau machten. Die Frauen sollten vor der Geburt des ersten Kindes und nach der Zeit der Erziehung erwerbstätig sein (sog. „Drei-Phasen-Modell“). Die Erwerbsquoten dieser beiden Gruppen waren aber in den fünfziger Jahren bereits hoch.

Die Ausweitung der Teilzeitarbeit erschien als gelungener Kompromiss zwischen Familienpolitik und Arbeitsmarkterfordernissen und wurde in dieser Zeit von der Bundesanstalt für Arbeit offensiv propagiert. Aber trotz dieser Bemühungen nahm die Erwerbstätigkeit von Frauen in den 1960er Jahren insgesamt sogar ab. Die günstige Konjunkturentwicklung und die steigenden Löhne hatten auch dazu geführt, dass ein Haushaltseinkommen in der Regel die ökonomische Existenz bereits sicherte. Da Frauen in der Mehrzahl an wenig qualifizierten Arbeitsplätzen und zu geringeren Löhnen ihr Geld verdienen mussten, reduzierten sie insgesamt in der Phase der Hochkonjunktur die Lohnarbeit.

Erst Anfang der siebziger Jahre stieg sowohl die Erwerbsquote als auch die absolute Zahl der erwerbstätigen Frauen. Im Trend setzte sich dies trotz der Konjunktureinbrüche bis 1989 fort. Im Vergleich zu den siebziger Jahren beschleunigte er sich sogar. Allerdings fielen die Zuwächse im internationalen Vergleich eher gering aus, so dass die Frauenerwerbsquote in der Bundesrepublik immer deutlicher hinter anderen Industrieländern zurückfiel. Dies lag nicht zuletzt daran, dass arbeitsmarkt- und sozialpolitisch versucht wurde, die hohe Arbeitslosigkeit mit einer Verringerung der Erwerbstätigkeit von Frauen zu bekämpfen. Als Anreize für die Nichterwerbstätigkeit dienten die Anerkennung von Erziehungs- und Pflegezeiten bei der Rente sowie die Einführung des Bundeserziehungsgeldes. Die Ausgrenzung von Erziehenden aus dem Arbeitsmarkt war jedoch vor allem auf die unzureichende Versorgung mit Einrichtungen zur Kinderbetreuung zurückzuführen. Der Versorgungsgrad mit Kinderkrippenplätzen lag 1986 bei lediglich zwei Prozent; für weitere ein bis zwei Prozent der Kinder standen Tagespflegestellen zur Verfügung. Weiterführende Informationen hierzu im Interner Link: bpb-Dossier Familienpolitik.

Die großen Nachfrageschocks: Erste und zweite Ölpreiskrise

Wirtschaftspolitisch waren die 1970er Jahre geprägt von zwei Ölpreiskrisen. Die erste Ölpreiskrise wurde im Herbst 1973 anlässlich des Jom-Kippur-Krieges (6. bis 26. Oktober 1973) ausgelöst. Die Organisation der arabischen Erdölexportierenden Staaten (OAPEC) drosselte bewusst die Fördermengen, um die westlichen Länder bezüglich ihrer Unterstützung Israels unter Druck zu setzen. Nach einem Rückgang der Ölpreise fanden während der zweiten Ölpreiskrise 1979/1980 wieder kurzzeitige Preissteigerungen statt. Ausgelöst wurde sie insbesondere durch Förderungsausfälle und Verunsicherung nach der Islamischen Revolution im Iran und dem folgenden Angriff des Iraks auf den Iran (Erster Golfkrieg).

Die drastische Ölpreiserhöhung verstärkte in der BRD Ende 1973 den Konflikt zwischen Geldwertstabilität und Beschäftigung. Die Preiserhöhung wurde zum Auslöser der bis dahin längsten und tiefsten weltwirtschaftlichen Krise seit dem Zweiten Weltkrieg. Für die im hohen Maße außenwirtschaftlich orientierte Bundesrepublik blieb dies nicht ohne Rückwirkungen. Allerdings sind Erklärungsversuche, die sich verschlechternde Beschäftigungslage allein auf die weltwirtschaftliche Krise und deren Ausstrahlung auf die Bundesrepublik zurückzuführen, wenig plausibel. Der Anteil der Warenausfuhr am Bruttoinlandsprodukt stieg 1974 sogar auf die damalige Rekordmarke von 26,4 Prozent. Wie im Jahr 1967 war es auch 1974 gelungen, einen Teil des binnenwirtschaftlichen Beschäftigungsproblems über den Außenhandel zu lösen. Dieser „Export von Arbeitslosigkeit“ kaschierte jedoch teilweise den massiven Strukturwandel und verschob die Lösung anstehender Anpassungsprobleme in die Zukunft. Zwar schrumpfte in Folge der weltweiten Rezession das Bruttosozialprodukt in der Bundesrepublik im Jahr 1975 um real 1,6 Prozent und die Zahl der Arbeitslosen überschritt die Millionenmarke. Im internationalen Vergleich ging die Bundesrepublik aber relativ unbeschädigt aus der Krise hervor. 1976 wurde bereits wieder ein Wirtschaftswachstum von über fünf Prozent erreicht. Der damalige Bundeskanzler Helmut Schmidt kreierte den Begriff „Modell Deutschland“. Gemeint war damit, dass die Bundesrepublik besser als die meisten anderen Länder die Wirtschaftskrise gemeistert hatte.

Auch der Arbeitsmarkt erholte sich. Die Zunahme der Erwerbstätigkeit von 1976 bis 1980 lag weit über eine Million. Allerdings nahm die Arbeitslosigkeit nicht im gleichen Umfang ab, was nicht zuletzt am steigenden Arbeitsangebot lag. Im internationalen Vergleich stand Deutschland aber auch hier vergleichsweise gut dar.

Bevor die Wirtschaft sich auch nur annähernd von den Wirkungen des Ölpreisschocks 1973 erholt hatte, wurde sie 1979/80 durch die zweite Ölpreiserhöhung erschüttert, die durch eine restriktive (prozyklische) Geldpolitik der Deutschen Bundesbank noch verschärft wurde. Trotz des Gewinns der Bundestagswahl durch die sozialliberale Koalition im Herbst 1980 kam es zu einem Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik. Schrittweise erfolgte ein Übergang zu einer Kombination von Angebots- und Konsolidierungspolitik.

Die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik führte dazu, dass die Nettorealgewinne von 1982 bis 1989 um 96 Prozent stiegen. Die 1983 einsetzende, ungewöhnlich lange Aufschwungphase wurde durch den hohen Dollarkurs, der zum Exporterfolg wesentlich beitrug, und durch den Verfall der Öl- und weiterer Rohstoffpreise begünstigt. Der wirtschaftliche Aufschwung verlief aber auch in den achtziger Jahren keineswegs homogen. Vielmehr verstärkten sich Ungleichgewichte, vorwiegend auf dem Arbeitsmarkt, aber auch zwischen Wirtschaftszweigen und Regionen. Innerhalb des industriellen Sektors waren die Strukturkrisen der „alten Industrien“ wie Steinkohlenbergbau, Stahlindustrie oder Werften, die durch die Internationale Konkurrenz oder durch den Verdrängungsprozess von Substitutionsprodukten (Atomkraft, Kunststoff) ausgelöst worden waren, von besonderem Gewicht. Die krisenbedingten Verluste an Arbeitsplätzen konnten auch durch das Wachstum in den „modernen“ Industrien wie der Elektronik nicht ausgeglichen werden. Die Industrie sah sich insgesamt einer stagnierenden Nachfrage gegenüber, während ihre Produktivität nicht zuletzt aufgrund des durch die Anwendung der Mikroelektronik verursachten Rationalisierungsschubs nach wie vor beachtlich wuchs. Die sektorale Strukturveränderung verstärkte die regionalen Unterschiede. Industrieregionen in Nordrhein-Westfalen, das Saarland und die Küstenregionen hatten die stärksten Umstrukturierungslasten zu tragen. Daneben musste in ländlichen Regionen der fortschreitende Beschäftigungsrückgang in der Landwirtschaft verkraftet werden. Regional unterschiedliche Arbeitslosenquoten, aber auch Finanzprobleme auf Grund verminderter Steuereinnahmen und notwendiger höherer Infrastrukturinvestitionen führten zu einem immer größeren Entwicklungsgefälle zwischen Nord und Süd.

Der Nachfragerückgang nach ungelernten Arbeitskräften setzte sich fort. Dagegen stieg die Nachfrage nach Facharbeitern und Akademikern. 1987 übertraf die Zahl der Angestellten erstmals die Zahl der Arbeiter. Gerade (aber nicht nur) in den prosperierenden Regionen klagten die Arbeitgeber zunehmend über Fachkräftemangel. Analysen zur strukturellen Arbeitslosigkeit zeigten zwar, dass von einer globalen Qualifikationslücke nicht die Rede sein konnte. Dennoch behinderte die geringe regionale Mobilität, wozu der staatlich stark geförderte Eigenheimbau und der „Ausländerstopp“ einen nicht unwesentlichen Beitrag geleistet hatten, die Chance eines regionalen Arbeitsmarktausgleichs. In einigen florierenden Wirtschaftsräumen wurden Arbeitskräfte gesucht, die anderswo arbeitslos waren.