Nachdem sie ihre Unabhängigkeit durchgesetzt hatten, standen die meisten afrikanischen Staaten vor einem schwerwiegenden Problem: das Potenzial ihrer Wirtschaft lag durch den Einfluss der Kolonialmächte am Boden. Strategien für eine nachhaltige Entwicklung in den Bereichen Industrialisierung und Armutsbekämpfung rückten in den Vordergrund.
Auszug aus:
Informationen zur politischen Bildung (Heft 264) - Entwicklungsstrategien für Wirtschaft und Gesellschaft
Einleitung
Als die meisten afrikanischen Länder Ende der fünfziger und zu Anfang der sechziger Jahre ihre politische Unabhängigkeit erlangten, standen sie am Anfang einer Entwicklung, die sehr stark von den ehemaligen Kolonialmächten geprägt war. Afrika hat sich bislang wenig industrialisiert und modernisiert. Als Hauptgründe dafür sind die ungünstigen Startbedingungen nach dem Ende des Kolonialismus zu nennen: Eine einseitige Wirtschaftsstruktur und ein großer ländlicher Subsistenzsektor (Selbstversorgung), in dem die Mehrheit der afrikanischen Bevölkerung bis Mitte der achtziger Jahre lebte, sowie eine unzureichende Wirtschaftspolitik und ungünstige weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen. Bis heute führt der Kontinent vor allem landwirtschaftliche, mineralische und fossile Rohstoffe aus. Dagegen sind die meisten Länder auf die Einfuhr von Investitionsgütern, Maschinen, Fertigwaren, Nahrungsmitteln und Mineralöl angewiesen. Eine leichte Diversifizierung (Ausweitung der Produktionspalette) der Produktion ist in einigen Ländern festzustellen – wie in Simbabwe, Südafrika, Mauritius und Botswana.
Seit der Unabhängigkeit haben afrikanische Länder verschiedene Entwicklungsstrategien verfolgt. In den fünfziger Jahren wurde "Wachstum durch Industrialisierung" propagiert und als Armutsbekämpfungskonzept Community Development (Lokale Entwicklung auf dörflicher und städtischer Ebene) verfolgt. In den sechziger Jahren ging man davon aus, daß sich durch Investitionen in die landwirtschaftliche Produktion auch die Beschäftigung und damit die Einkommen der ländlichen Bevölkerung erhöhen würden.
Die siebziger Jahre waren von Umverteilungsansätzen geprägt (Strategien zur Befriedigung bestimmter Grundbedürfnisse wie Nahrung, Unterkunft, Kleidung, Gesundheit und Bildung sowie eine integrierte ländliche Entwicklung). In den achtziger und neunziger Jahren sollten Marktkräfte und Strukturanpassungsmaßnahmen den Durchbruch erzielen bzw. wenigstens die Voraussetzungen für Wachstum verbessern helfen. Ergänzt wurden diese Konzepte schließlich durch soziale Abfederungsmaßnahmen. Dieses von der UNICEF propagierte Konzept hatte zum Ziel, die negativen Effekte der Strukturanpassungsprogramme insbesondere für die arme Bevölkerung durch soziale Maßnahmen zu lindern, beispielsweise durch Sicherung der Staatsausgaben für Bildung und Gesundheit. Leider waren diese Maßnahmen oft nicht ausreichend.
Seit Ende der achtziger Jahre haben auch die Diskussionen um Nachhaltigkeit Eingang in die afrikanischen Reformbemühungen gefunden. So fanden etwa ökologische Ideen einer nachhaltigen Landwirtschaft Eingang in die Politik, ohne allerdings wirklich wirksam zu werden. Gleichzeitig wurden wichtige Umweltprobleme angepackt wie beispielsweise Maßnahmen zur Eindämmung der Desertifikation (Ausbreitung von Wüsten).
Industrialisierung
Die Ausgangsbedingungen für Industrialisierung waren zu Beginn der Unabhängigkeit aus folgenden Gründen nicht günstig:
Die wirtschaftlichen Aktivitäten waren einseitig auf das Mutterland gerichtet. Der Industriegütersektor war nur schwach entwickelt, das heißt, es gab lediglich eine sehr kleine Konsumgüterindustrie, die beispielsweise Nahrungsmittel für die städtische Bevölkerung herstellte. Eine einheimische industrielle Unternehmerschicht existierte fast gar nicht. Lediglich im Handwerk gab es lokale Produzenten. Erst allmählich begannen sich nach der Unabhängigkeit lokale Unternehmen außerhalb des Handels herauszubilden.
Die Inbesitznahme ausländischer Unternehmen durch den Staat bzw. wenigstens deren starke Kontrolle war Teil der Industriepolitik. Über den Staat sollte die Modernisierung Afrikas erfolgen.
Ziel der Industriepolitik war die Überwindung der kolonialen Arbeitsteilung. Dieses Ziel konnte nur in sehr wenigen Ländern erreicht werden. Auch die Phase der Substitution von Industriegüterimporten war nicht von großem Erfolg gekrönt, denn die Importsubstitution beschränkte sich vor allem auf Nahrungs- und Genußmittel, Bekleidung, chemische Produkte, Metallverarbeitung, Holz-, Möbel- und Baustoffproduktion. Es wurden kaum Vorprodukte (wie Rohstahl) und Investitionsgüter (wie Maschinen, Arbeitsgeräte oder Fabrikanlagen) hergestellt. Import-Substitutionspolitik hatte nur rudimentäre Wirkungen – von Südafrika und Simbabwe abgesehen.
Ein zentrales Problem stellte von Anfang an der Wunsch der staatlichen Eliten dar, möglichst große Industriekomplexe (kapitalintensiv, große Kapazität) zu etablieren, hingegen wurden die Klein- und Mittelindustrie (KMI) sowie das Handwerk vernachlässigt.
Außer diesen grundlegenden Startproblemen haben wirtschaftspolitische Fehlentscheidungen zum sehr niedrigen Industrialisierungsgrad in Afrika beigetragen:
Überbewertete Währungen, die Importe für die großindustrielle Entwicklung verbilligen sollten und damit das Entstehen einer Klein- und Mittelindustrie erschwerten. Mit dieser Währungspolitik sollte die Einfuhr der Investitionsgüter verbilligt werden; mit diesen wiederum sollte ein Industrialisierungsprozeß in Gang gesetzt werden. Die Klein- und Mittelindustrie wurde als wenig innovativ und produktiv angesehen. Außerdem eröffneten die Investitionsgüterimporte einer kleinen einflußreichen Schicht von Staatsbeamten und Händlern eine sichere Einnahmequelle, da sie den Weiterverkauf der Investitionsgüter in der Hand hatten und sich darüber auch bereichern konnten.
Diskriminierung der Kleinindustrie durch den Staat beispielsweise bei der Vergabe von Importlizenzen und deren Ausklammerung aus Förderungsprogrammen bis in die achtziger Jahre.
Zum Teil sehr niedrige Produktivitäten und geringe Kapazitätsauslastung: Afrika gilt heute im Vergleich zu anderen Kontinenten als teure Produktionsregion.
Mangelnde technische Kompetenz und Qualitätsstandards. Unzureichende Infrastruktur, wozu unter anderem häufiger Stromausfall gehört.
Niedriges Niveau der Verknüpfungen der großen Industrie mit lokalen Produzenten. Diese blieben auch minimal, nachdem sich die Importe aufgrund der niedrigeren Exporteinnahmen verringerten.
In der wissenschaftlichen Literatur wird außerdem betont, daß sich afrikanisches Unternehmertum aufgrund starker Familienbindung nicht entwickeln konnte.
Industrialisierungskonzepte
Es wurden verschiedene Industrialisierungskonzepte verfolgt, von denen vier wesentliche hier genannt werden:
Freie Produktionszonen. Mauritius ist das Vorzeigemodell der exportorientierten Industrialisierung. Zahlreiche Versuche in Afrika mit Freihandels- oder Exportproduktionszonen waren nicht so erfolgreich wie in Mauritius.
Mauritius hat bereits in den sechziger Jahren begonnen, seine "Zuckerwirtschaft" umzustrukturieren. Durch gezielte Maßnahmen wurde die Wirtschaft diversifiziert, beispielsweise durch die steuerlich begünstigte Ansiedlung ausländischer Unternehmer und durch die Gründung der Freien Exportzone. Hier siedelten sich zunächst asiatische Textilunternehmen an, die Mauritius als Sprungbrett für den Markt der Europäischen Union ansahen (zollfreie Einfuhr für Produkte aus Mauritius). Später kamen auch andere Industrieunternehmen hinzu. Außerdem entwickelte Mauritius bereits sehr früh die Tourismusbranche.
Import-Substitutionsindustrialisierung.
Simbabwe bis zur Unabhängigkeit und Südafrika bis zum Ende der Apartheidpolitik sind relativ erfolgreiche Modelle der Import-Substitutionsindustrialisierung (ISI). Zahlreiche Länder haben vorübergehend ebenfalls eine ISI verfolgt, konnten jedoch nicht ansatzweise den Industrialisierungsgrad von Simbabwe und Südafrika erreichen. Beide Länder aber haben heute große Anpassungsprobleme. Die Ursachen für das Scheitern der ISI sind vor allem darin zu sehen, daß zum Aufbau der Industrie zunächst eine längere Schutzphase – beispielsweise durch hohe Zölle für Importe – notwendig ist. Wird die Industrie zu lange vor der ausländischen Konkurrenz geschützt, besteht die Gefahr, daß die aufzubauende Industrie unproduktiv wird und sie nur weiterhin existieren kann, wenn weitere (staatliche) Maßnahmen wie Subventionen oder noch höhere Zölle erfolgen. Dies ist in fast allen afrikanischen Ländern der Fall gewesen. Die allmähliche Öffnung der Märkte erfolgte zu langsam, zu spät oder gar nicht. Die Folge: Industrien sind nicht mehr effektiv und sie veralten.
Rohstoffexportierende Länder.
Dazu gehören die gescheiterten Industrialisierungsversuche in rohstoffexportierenden Ländern wie Nigeria, das auf große und staatliche Industriekomplexe gesetzt hatte, aber die Produktion kaum diversifizieren konnte.
Landwirtschaftlich geprägte Länder. Die landwirtschaftlich geprägten Länder, die von wenigen Ausnahmen wie beispielsweise Elfenbeinküste abgesehen nur geringe Industrialisierungserfolge aufweisen können.
In den letzten Jahren ist es in einigen Ländern zu einer Neuorientierung der Industriepolitik gekommen. Einige Länder können inzwischen sogar gewisse Exporterfolge verzeichnen. "Afrika ist wettbewerbsfähig" – so lautet das Urteil einer Weltbankstudie (von 1995). Diese Einschätzung bezieht sich aber nur auf wenige Nischenprodukte, wie afrikanische Textilien (mit typisch afrikanischem Design), die in Europa und den USA einen Markt gefunden haben. In den meisten Ländern ist das Industrialisierungsniveau jedoch sehr niedrig geblieben. In einem Viertel der Länder liegt der Anteil der verarbeitenden Industrie am Bruttoinlandsprodukt unter fünf Prozent, die Hälfte der afrikanischen Länder weist lediglich einen Anteil von bis zu zehn Prozent auf.
Grundbedürfnisstrategien
Während der siebziger Jahre begannen zahlreiche internationale Organisationen wie die Internationale Arbeitsorganisation und die Weltbank, eine Grundbedürfnisstrategie zu fördern. Ziel dieser Strategie war es, die Grundbedürfnisse für eine wachsende Zahl armer Menschen zu sichern, wie beispielsweise Ernährung, Kleidung und Wohnung sowie Bereitstellung von Bildungseinrichtungen und Gesundheitsdiensten. Gerade in diesen Bereichen hat die Entwicklungshilfe der westlichen Länder und der multilateralen Organisationen ihre größten Anstrengungen unternommen, um der ländlichen Bevölkerung die Möglichkeit für produktive Tätigkeiten in der Landwirtschaft und im Handwerk zu eröffnen.
Besonders für Afrika war diese Strategie aufgrund des Scheiterns der Modernisierung in den meisten Ländern von großer Bedeutung. Das wohl bekannteste afrikanische Modell einer Grundbedürfnisstrategie war der "Ujamaa-Sozialismus" (vgl. auch S. 36f.) in Tansania. Damit war beabsichtigt, durch genossenschaftliche Produktion in Dorfgemeinschaften, die durch Zwang etabliert wurden, und gleiche Verteilung der Güter, allen Menschen ein Überleben zu sichern. Allerdings ist dieses Modell – wie viele andere – spätestens mit dem Beginn der Strukturanpassungsprogramme der Weltbank aufgegeben worden. Die Gründe sind einerseits im Scheitern dieser Strategie und andererseits in der neuen "neoliberalen Wirtschaftskonzeption" zu sehen, die an Stelle der staatlichen Planung den Marktkräften Vorrang einräumte.
Armutsbekämpfung
An die Stelle der Grundbedürfnisstrategie ist heute eine Mischung aus exportorientierten Entwicklungskonzepten und Armutsbekämpfung getreten.
Armut und Hunger sind in Afrika weiterhin gravierend:
Die Einkommen von sehr vielen Menschen sind so niedrig, daß sie unter Bedingungen permanenter Armut leben müssen. Das soziale Klima verschärft sich.
Die Einkommensverteilung ist in den einzelnen Nationen sehr ungleich.
Die meisten Länder zeichnen sich durch hohe Nicht- oder Unterbeschäftigung aus. Im "informellen Sektor" der Städte und auch auf dem Land versuchen die Menschen zu überleben. Da die moderne Industrie klein ist und im Staat keine Stellen frei sind, ist die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung auf Gelegenheitsarbeiten, den Handel und auf die Produktion in Kleinstbetrieben angewiesen. Es handelt sich um eine Armutsökonomie, in der die Menschen das Überleben sichern müssen.
Armut ist besonders gravierend in ländlichen Gebieten. Sie ist sichtbar im städtischen informellen Sektor. Selbstbeschäftigung ist dort die Regel. Armut ist insbesondere hoch unter Menschen mit niedriger Bildung. Sie ist ferner in den letzten Jahren besonders stark unter Frauen, Familien mit vielen Kindern, Familien mit nur einer Verdienstquelle und unter Opfern von Katastrophen und Bürgerkriegen verbreitet.
Obwohl Armuts- und Hungerprobleme weiterhin gravierend und kaum lösbar zu sein scheinen, zeigen einige Indikatoren an, daß es auch Fortschritte bei der Reduzierung von Armut und Hunger gegeben hat. In einigen Ländern Afrikas wie beispielsweise Botswana, Elfenbeinküste und Senegal hat die Armut sogar abgenommen. Auch hat sich die Lebenserwartung in den letzten zwanzig Jahren um durchschnittlich sieben Jahre erhöht.
Die Entwicklungspolitik hat sich seit den sechziger Jahren der Armutsbekämpfung verschrieben. Doch ist umstritten, welcher Weg eingeschlagen werden soll. Sollen die Wachstumskräfte und der Außenhandel gefördert werden (Handel statt Hilfe) oder sollen spezielle Programme zur Armutsbekämpfung durchgeführt werden, wie beispielsweise ländliche Entwicklungsprojekte, Slumbekämpfung, Förderung von alleinerziehenden Frauen oder Kleingewerbeförderung im informellen Sektor.
Im Grunde ist der Streit zwischen Wachstumsstrategie und Armutsbekämpfung durch Entwicklungshilfe müßig. Es kommt – wie so häufig – auf den richtigen "Mix" und die Akteure der Entwicklungszusammenarbeit an. Dies wird deutlich an dem Konzept der "Entwicklung mit menschlichem Antlitz" (UNICEF) und den Beschlüssen des "Weltgipfels für soziale Entwicklung" (UNDP). Nach der sogenannten 20:20-Initiative sollen sich Länder des Nordens und Südens wechselseitig verpflichten, 20 Prozent der Entwicklungshilfe bzw. 20 Prozent der Staatsausgaben in die soziale Grundversorgung zu lenken. Auch die Weltbank sieht es inzwischen als notwendig an, den Kampf gegen die Armut zu verstärken, wobei sie in den Mittelpunkt die Förderung eines breiten arbeitsintensiven Wachstums, die Stärkung der Gesundheitsfürsorge, die Erziehung und Ausbildung sowie die Schaffung sozialer Sicherheitsnetze für die sozial schwächsten Schichten stellt. Oder anders ausgedrückt: "Was Entwicklungsländer brauchen, ist eine Politik, die Armutsminderung nicht ohne die Anregung der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsdynamik anstrebt und die Wachstum nicht ohne wirksame Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten von Armen will" (Hermann Sautter, 1996).
Nachhaltige Entwicklung
Auf dem afrikanischen Kontinent nehmen die ökologischen Krisen zu. Wüsten breiten sich aus, Wassermangel ist in vielen Ländern des südlichen Afrika und im Sahel zur Regel geworden. Das rapide Bevölkerungswachstum in den Städten geht mit verheerenden Umweltkatastrophen einher: Die Verkehrsdichte nimmt rapide zu, ohne daß es Maßnahmen gegen Lärm und Abgase gibt. Die sanitären Verhältnisse in den Städten sind katastrophal. Der tropische Regenwald wird mit großer Geschwindigkeit abgeholzt. Die letzten Holzreserven in Zaire, Kongo, Gabun, Liberia und Kamerun werden geschlagen und exportiert. Armutsbedingte Umweltzerstörung (wie beispielsweise Zerstörung der Vegetation oder Abbrennen des Waldes und Bodennutzung durch Wanderhackfeldbau) und Zerstörung der Umwelt durch Holzhandel und Rohstoffausbeutung von transnationalen Unternehmen kommen auf dem afrikanischen Kontinent zusammen und fügen seiner Bevölkerung Schaden zu.
Durch die Diskussionen um die Strategie der "Nachhaltigen Entwicklung" (Brundtland-Bericht) und die Beschlüsse der Rio-Konferenz (1992) haben staatliche und nicht-staatliche Akteure Ansätze zur Nachhaltigkeit entwickelt. Laut dem Brundtland-Bericht ist nachhaltige Entwicklung eine "Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, daß künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können". Allerdings behindern die Armut der Bevölkerungsmehrheit und das mangelnde Problembewußtsein der Staatseliten einen Durchbruch im Sinne von Nachhaltigkeit.
Inzwischen betonen alle Geldgeber die Bedeutung von Umweltschutz und viele Staaten sowie die Europäische Union verlangen, daß bei Entwicklungshilfeprojekten Umweltverträglichkeitsprüfungen durchgeführt werden. Dennoch wird die Umwelt bislang nicht ausreichend in Entwicklungsstrategien berücksichtigt. Dies hat vielfältige Ursachen. Sicherlich spielt eine wichtige Rolle, daß Armut nicht gerade die beste Voraussetzung für eine Umweltpolitik nach den Prinzipien der Nachhaltigkeit darstellt.
Die Konzepte der Nachhaltigen Entwicklung beinhalten die Idee: Entwicklung statt Wachstum. Entwicklung läßt sich in diesem Sinne als gesellschaftlicher Wandel definieren, der folgende Bausteine umfaßt:
Erhöhung des Wohlstandes, Verbesserung der Lebensbedingungen vor allem für die Armen (intra-generative Gerechtigkeit auch zwischen Nord und Süd),
Erhöhung des Bildungsstandes,
Verbesserung des Gesundheitsstandes, Zugang zu Wasser für alle,
Erhaltung der natürlichen Ressourcen und des Wohlstandes auch für zukünftige Generationen (intergenerative Gerechtigkeit/Fairneß),
Risikovermeidung.
Notwendig ist die Erhaltung des "konstanten Naturkapitalstocks", das heißt: Bei erneuerbaren Ressourcen sollte die Abbaurate nicht höher sein als die Nachwachsrate. Die erzeugten Abfallmengen sollten das Assimilationsvermögen der Umwelt nicht übersteigen.
Bei nicht-erneuerbaren Ressourcen sollten die erzeugten Abfallmengen das Aufnahmevermögen der Umwelt nicht überschreiten und der Verbrauch der nichterneuerbaren Ressourcen eine Entwicklung erneuerbarer Substitute im vergleichbaren Umfang verlangen.
Daß Nachhaltige Entwicklung in Afrika nur schwer umsetzbar sein wird, läßt sich aufgrund der Armut leicht ermessen. Dennoch gibt es in einigen Ländern mit aktiven Umweltbewegungen und engagierten Regierungen Erfolge zu verzeichnen, so etwa bei der Wiederaufforstung und beim Kampf gegen die Desertifikation.
