Als die Welle der Unabhängigkeit Ende der 1950er Jahre über Afrika schwappte, begannen die führenden Politiker des Kontinents darüber zu diskutieren, wie sie ihre Länder zusammenführen und die Kooperation vorantreiben könnten. Dabei konkurrierten zwei verschiedene Auffassungen von Panafrikanismus. Die Gruppe der radikalen Panafrikanisten wurde von Kwame Nkrumah aus Ghana angeführt; zu ihr gehörten auch andere Premiers wie Ahmed Ben Bella aus Algerien, Ahmed Sékou Touré aus Guinea und Modibo Kéïta aus Mali. Sie schlugen eine sofortige politische und wirtschaftliche Integration in Form der „Vereinigten Staaten von Afrika“ vor, mit einer gemeinsamen afrikanischen Währung, einer gemeinsamen Außenpolitik, einem einheitlichen Verteidigungskommando und einer Kontinent weiten Regierung.
Um eine vollständige kontinentale Integration zu erreichen, schlossen sich die Panafrikanisten zur sogenannten Casablanca-Gruppe zusammen.
Die Gradualisten trafen sich unmittelbar nach der Unabhängigkeit in anderen Foren wie der Brazzaville-Gruppe im Dezember 1960 und der Monrovia-Gruppe im Mai 1961. Dort schlugen sie einen anderen Weg zur Einigkeit vor: Sie schufen Institutionen, die ihre Zusammenarbeit in unumstrittenen technischen und wirtschaftlichen Bereichen erleichtern sollten – darunter der 1959 gegründete Conseil de l'Entente (Rat der Entente) zur Förderung der regionalen Wirtschaftsentwicklung in Westafrika und die Organisation Commune Africaine et Malgache (OCAM: Gemeinsame Organisation Afrikas und Madagaskars). Diese nahm 1965 ihre Arbeit auf, um die Zusammenarbeit nicht nur in wirtschaftlichen und technischen, sondern auch in sozialen und kulturellen Fragen zu vereinfachen.
Als die meisten Länder Anfang der 1960er Jahre ihre Unabhängigkeit erlangten, zögerten aber viele, ihre neu gewonnene Souveränität zugunsten einer breiteren politischen Einheit aufzugeben. Sie zogen es vor, die durchlässigen kolonialen Grenzen ihrer geerbten Länder beizubehalten, anstatt mit der Gründung einer kontinentalen Union einen Neuanfang zu wagen. Außerdem hegten einige afrikanische Premiers den Verdacht, dass Kwame Nkrumah, der Anführer der radikalen Panafrikanisten, die kontinentale Einheit missbrauchen wolle, um Superpräsident eines vereinten Afrikas zu werden.
Zu guter Letzt mischte sich auch die ehemalige Kolonialmacht Frankreich ein: Sie war skeptisch gegenüber den Initiativen zur kontinentalen Einheit. Stattdessen wollte Frankreich Institutionen unterstützen, die die frankophonen Länder Afrikas zusammenführten, um besondere Beziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien aufrechtzuerhalten.
Schaffung einer panafrikanischen Organisation
Vom 22. bis 25. Mai 1963 trafen sich die Staats- und Regierungschefs aus 32 afrikanischen Ländern in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba, um eine panafrikanische Organisation zu gründen. Am Ende gaben die radikalen Panafrikanisten den Vorschlägen der Gradualisten nach und stimmten einer Charta zur Gründung der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) zu. Als Kompromiss wurde vereinbart, dass die OAU die Einigung schrittweise vorantreiben sollte, bis das Ziel einer Union afrikanischer Staaten erreicht war. Allerdings gaben die afrikanischen Staats- und Regierungschefs der OAU nicht genügend Macht, um die Einigung des gesamten Kontinents wirksam voranzutreiben. Die Organisation war also gezwungen, die staatliche Souveränität, die territoriale Integrität und die Unabhängigkeit aller Mitgliedsstaaten zu respektieren.
Ständige Meinungsverschiedenheiten zwischen den afrikanischen Staatsoberhäuptern hinderten die OAU zwar daran, politische und wirtschaftliche Einheit zu erlangen. Trotzdem war sie erfolgreich, indem sie sich zum Beispiel an der Unterstützung von Befreiungsbewegungen in den verbliebenen Kolonialregimen beteiligte. In den 1990er Jahren hatten sich fast alle afrikanischen Staaten von ihren Kolonialverwaltungen getrennt und das verbliebene südafrikanische Apartheid-Regime befand sich im Niedergang. Somit war für die OAU schließlich die Zeit gekommen, sich auf andere soziale, wirtschaftliche und politische Herausforderungen auf dem Kontinent zu konzentrieren.
Die Organisation verabschiedete zunächst einige politische und wirtschaftliche Integrationsprogramme wie den Abuja-Vertrag (1991), der vorsah, eine Afrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (AEC) zu gründen. Der Vertrag trat 1994 in Kraft und forderte einen gemeinsamen afrikanischen Markt als Vorstufe zur AEC. Der würde den freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr ermöglichen, während die endgültige Wirtschaftsgemeinschaft, so die Idee, in einem Zeitraum von 34 Jahren eine Afrikanische Währungsunion mit einer Afrikanischen Zentralbank und einer einheitlichen afrikanischen Währung schaffen würde
Bei außerordentlichen Treffen berieten die Regierungschefs über weitere Fortschritte der OAU. Auf einer Tagung in Sirte im September 1999 in Libyen diskutierten sie etwa über eine Reform zu einer leistungsfähigeren Afrikanischen Union (AU).
Am 9. Juli 2002, auf der 38. ordentlichen Tagung der AHSG in Durban, Südafrika, wurde die OAU schließlich formell aufgelöst und die AU gegründet.
Die institutionelle Struktur der AU verleiht den Mitgliedstaaten weiterhin Entscheidungsbefugnis. Die Versammlung, die sich aus den Staatsoberhäuptern aller Mitgliedsländer zusammensetzt, ist nach wie vor die oberste Instanz. Diese zentrale Rolle spiegelt die Struktur ihrer Vorgängerin wider. Direkt der Versammlung unterstellt ist der Exekutivrat, der sich aus den Außenministern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Das Tagesgeschäft wird von der AU-Kommission geleitet, von Kommissaren, die für verschiedene Bereiche innerhalb der AU zuständig sind. Das Panafrikanische Parlament (PAP) soll die Stimmen der afrikanischen Bürgerinnen und Bürger verstärken. Es ist ein indirekt gewähltes Gremium, das in Zukunft auch Gesetzgebungsbefugnisse haben soll.
Die Rechtsaufsicht obliegt Gremien wie der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und Rechte der Völker, sowie dem Afrikanischen Gerichtshof für Menschenrechte und Rechte der Völker. Darüber hinaus gibt es auch Finanzinstitutionen, Sonderorganisationen und Räte, die sich mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Angelegenheiten sowie mit Friedens- und Sicherheitsfragen befassen.
Die AU erinnert im Wesentlichen an die OAU und stützt sich – ähnlich wie ihre Vorgängerin – weiterhin auf die Grundsätze der Nichteinmischung in staatliche Angelegenheiten sowie die Achtung der staatlichen Souveränität, territorialen Integrität und Unabhängigkeit ihrer Mitgliedstaaten.
In leichter Abweichung von der OAU lautet einer der Grundsätze in der Gründungsakte der AU: das Recht der Union, „in einem Mitgliedstaat aufgrund eines Beschlusses der Versammlung zu intervenieren, wenn schwerwiegende Umstände vorliegen, nämlich Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit“.
Auf Grundlage dessen wurde eine Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) geschaffen, zur Prävention und zum Lösen von Konflikten. Somit kann die AU seither in diverse Auseinandersetzungen in afrikanischen Ländern einzugreifen. Die Mission der Afrikanischen Union in Burundi (AMIB) von 2003 bis 2004 war die erste bewaffnete Friedensoperation unter AU-Mandat. Sie wurde als erfolgreiche Mission gefeiert, da es ihr gelang, in den meisten Provinzen Burundis „relativen Frieden zu schaffen“.
Im Mai 2013, als die afrikanischen Länder den 50. Jahrestag der Gründung der OAU/AU feierten, riefen die afrikanischen Staats- und Regierungschefs dazu auf, eine Vision für den Kontinent für die nächsten 50 Jahre zu entwickeln. Die „Agenda 2063: Das Afrika, das wir wollen“
i) die Förderung eines integrativen Wachstums und einer nachhaltigen Entwicklung mit Schwerpunkt auf der Beseitigung der Armut und der Förderung des gemeinsamen Wohlstands,
ii) das Erreichen einer vollständigen wirtschaftlichen Integration und politischen Einheit durch die Bildung einer kontinentalen Regierung und von Institutionen,
iii) die Pflege einer „verantwortungsvollen Regierungsführung“ (engl.: „good governance“), der demokratischen Werte, der Menschenrechte, der Gerechtigkeit und der Rechtsstaatlichkeit,
iv) die Gewährleistung von Frieden und Sicherheit, insbesondere durch die Umsetzung wirksamer Konfliktverhütungs- und Konfliktlösungsmechanismen,
v) die Stärkung der kulturellen Identität, des gemeinsamen Erbes, der Werte und der Ethik,
vi) die Förderung einer Entwicklung, die den Menschen in den Mittelpunkt stellt, wobei der Schwerpunkt auf der aktiven Beteiligung von Frauen und Jugendlichen an Entscheidungsprozessen liegt,
vii) die Übernahme einer herausragenden Rolle in der Welt und Förderung sinnvoller Partnerschaften, damit Afrika künftig eine wichtige Rolle in globalen Angelegenheiten spielt.
Im Jahr 2018 unterzeichneten die Länder ein Papier zur Errichtung des Afrikanischen Kontinentalen Freihandelsabkommens (AfCFTA), das offiziell am 1. Januar 2021 in Kraft trat. Darin haben sich die afrikanischen Länder verpflichtet, die Zölle auf Waren und Dienstleistungen schrittweise abzubauen.
Seit dem Beginn des Handels im Rahmen der AfCFTA im Jahr 2021 haben viele afrikanische Länder ihre Volkswirtschaften diversifiziert, die Produktionskapazitäten erhöht und die Palette der in Afrika hergestellten Produkte erweitert. Mit ihrem Pilotprogramm 'AfCFTA Guided Trade Initiative' (2022) will die AU nun weitere Mitgliedstaaten ermutigen, nach den AfCFTA-Regeln zu handeln.
Noch unklar ist, wie die AfCFTA-Regeln den Handel innerhalb der afrikanischen Länder bisher angekurbelt haben. Ein von der Weltbank im Jahr 2020 veröffentlichter Bericht prognostiziert, wie die AfCFTA den afrikanischen Handel, insbesondere den intraregionalen Handel im verarbeitenden Gewerbe, erheblich ankurbeln würde:
Um sicherzustellen, dass die AU bei der Umsetzung der Agenda 2063 effektiver und effizienter wird, wurden 2016 eine Reihe von institutionellen Reforminitiativen eingeleitet. Der ruandische Präsident Paul Kagame wurde von anderen afrikanischen Staats- und Regierungschefs mit der Leitung des institutionellen Reformprozesses der AU betraut. In seinem Bericht von 2017 über die Notwendigkeit einer institutionellen Reform der AU wies Kagame auf eine Reihe von Problemen hin, wie die übermäßige Abhängigkeit von Gebermitteln, die mangelnde Umsetzung verschiedener Beschlüsse und die unzureichende Leistung einiger Organe und Institutionen.
Acht Jahre später, im Februar 2024, als Kagame als Vorsitzender des Beratenden Ausschusses für Reformen der AU zurücktrat, erwähnte er einige Fortschritte insbesondere bei den Friedens- und Sicherheitsaktivitäten der AU. Demnach trugen die Mitgliedstaaten fast 400 Mio. USD zum Friedensfonds bei. Dieser Erfolg, so Kagame, habe den UN-Sicherheitsrat dazu veranlasst, die Finanzierung von drei Vierteln der AU-Friedensoperationen zu akzeptieren.
Integration in die Nachbarschaft
Wenn eine kontinentale Organisation wie die AU stark auf Geldgeber angewiesen ist, wie sieht es dann mit der regionalen Zusammenarbeit zwischen afrikanischen Nachbarländern aus? Als sich schrittweise eine Integration der Länder Afrikas durchsetzte, bildeten die Staats- und Regierungschefs des Kontinents verschiedene regionale Wirtschaftsgemeinschaften (RECs). Diese sollten die Zusammenarbeit auf regionaler Ebene erleichtern, bevor der Traum von den „Vereinigten Staaten von Afrika“ verwirklicht wurde.
Im Jahr 2002, als die AU ihre Arbeit aufnahm, gab es bereits in allen Teilen Afrikas (Ost, Zentral, Nord, Süd und West) solche regionalen Wirtschaftsgemeinschaften. Heute erkennt die AU die folgenden als Pfeiler einer künftigen größeren afrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft an:
i) Union des Arabischen Maghreb (UMA)
ii) Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika (COMESA)
iii) Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN-SAD)
iv) Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC)
v) Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS)
vi) Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS)
vii) Zwischenstaatliche Behörde für Entwicklung (IGAD)
viii) Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC)
Die meisten regionalen Wirtschaftsgemeinschaften haben die Handelshemmnisse zwischen ihren Mitgliedstaaten größtenteils beseitigt und funktionieren wie eine Freihandelszone. Einige haben sogar eine Zollunion gebildet. Die verpflichtet ihre Mitgliedstaaten, einen gemeinsamen Außenzoll auf alle Waren anzuwenden, die aus dem Rest der Welt in ihre Region eingeführt werden. Andere sind noch weiter gegangen und haben einen gemeinsamen Markt geschaffen, der den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften in ihren Regionen ermöglicht.
Die EAC zum Beispiel hat eine Zollunion und einen gemeinsamen Markt geschaffen. Im Falle der ECOWAS begann der wirtschaftliche Integrationsprozess mit der Bildung einer Freihandelszone, gefolgt von einer Zollunion. COMESA, ECCAS und SADC haben ebenfalls Freihandelszonen errichtet. In den übrigen drei regionalen Blöcken, CEN-SAD, IGAD und UMA, deren Mitgliedstaaten oft auch anderen regionalen Wirtschaftsgemeinschaften angehören, sind Freihandelszonen geplant. Tatsächlich sind fast alle afrikanischen Länder Mitglieder von zwei oder drei verschiedenen RECs mit ähnlichen wirtschaftlichen Zielen – was den Handel allerdings teils erschwert und die Integration verzögert.
Trotz all dieser Initiativen haben die Mitgliedsstaaten in den meisten RECs noch nicht alle Handelshemmnisse abgebaut. In einem fortgeschrittenen regionalen Wirtschaftsraum, wie beispielsweise der EAC, gibt es trotz Zollunion und gemeinsamem Markt immer noch nichttarifäre Handelshemmnisse – Beschränkungen im internationalen Handel, die keine Zölle sind – und eine Liste sensibler Produkte, für die weiterhin Zölle gelten. Und obwohl die meisten RECs seit mehr als 30 Jahren bestehen, ist der Anteil des innerafrikanischen Handels weiterhin niedrig – 2017 betrug er gerade einmal 14,8%.
Die meisten regionalen Wirtschaftsgemeinschaften fördern aber nicht nur die wirtschaftliche Integration, sondern auch Frieden und Sicherheit in ihren Regionen. Sie sind Teil der African Standby Force (ASF) – einer Friedenstruppe zur Prävention und Reaktion auf Krisen auf dem Kontinent unter der Leitung der AU. Die ASF wurde 2003 gegründet, um in den fünf Regionen Afrikas Bereitschaftstruppen auszubilden. Diese hat die AU 2017 über die ECOWAS nach Gambia und von der SADC nach Lesotho entsandt.
Wie die Friedens- und Sicherheitsinitiativen der AU sind auch die regionalen Friedensmissionen in hohem Maße von der technischen und finanziellen Unterstützung externer Akteure wie der UNO und der EU sowie anderer bilateraler Geber abhängig, etwa den USA, Frankreich, Deutschland, China und dem Vereinigten Königreich. Andererseits gibt es trotz der afrikanischen Initiativen für Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent auch andere Missionen externer Akteure. In Mali beispielsweise gab es zwischen 2013 und 2023 eine Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen, eine Ausbildungsmission der EU und die französische Militäroperation „Barkhane“, die allesamt die Bedrohung durch terroristische Gruppen im Norden des Landes stoppen sollten. Angesichts eines so großen externen Einflusses in kontinentalen und regionalen Angelegenheiten stellt sich die Frage, ob afrikanische Länder überhaupt eine starke Rolle in der Weltpolitik spielen können.
Afrika und die globale Politik
Die afrikanischen Länder waren schon immer darauf angewiesen, mit einer Stimme zu sprechen, um ihre Interessen auf der Weltbühne durchzusetzen. Artikel 3 der Gründungsakte der AU beschreibt als eines der Hauptziele der AU die „Förderung und Verteidigung gemeinsamer afrikanischer Standpunkte zu Fragen, die für den Kontinent und seine Bevölkerung von Interesse sind“.
Das geschieht mittels gemeinsamer afrikanischer Standpunkte (GAPs), etwa dem Ezulwini-Konsens über eine Reform der UNO von 2005. Darin forderte die AU eine Demokratisierung des UN-Sicherheitsrats und die Aufnahme von fünf statt vier nichtständigen Mitgliedern.
Die afrikanischen Länder hatten mit ihren GAPs Erfolg, zum Beispiel im Fall der „Gemeinsamen afrikanischen Position zur Post-2015-Entwicklungsagenda“ von 2014. Das Positionspapier sollte dem Kontinent bei der Umsetzung seiner Agenda 2063 helfen. Es enthält Beiträge zur wirtschaftlichen Transformation und integrativem Wachstum, Wissenschaft, Technologie und Innovation sowie eine auf den Menschen ausgerichtete Entwicklung.
Außerhalb des UN-Systems haben sich die afrikanischen Länder gemeinsam um eine aktive Teilnahme an anderen internationalen Foren und Plattformen bemüht. Auf dem G20-Gipfel im September 2023 wurde die AU als ständiges Mitglied in die G20 aufgenommen – ein zwischenstaatliches Forum, in dem die meisten der größten Volkswirtschaften der Welt vertreten sind. Damit wurde die AU nach der EU der zweite regionale Block, der Vollmitglied der G20 ist. Vor dem Beitritt der AU war Südafrika das einzige afrikanische Mitgliedsland. Als Teil der G20 können die afrikanischen Länder nun ihre globalen Anliegen ansprechen und internationale Lösungen für Themen suchen, die sie betreffen, wie Klimawandel, Sicherheit und nachhaltige Entwicklung.
Afrika hat das Potenzial, ein wichtiger Akteur in globalen Angelegenheiten zu werden. Mit der eingerichteten AfCFTA wird der Kontinent zur größten Freihandelszone der Welt mit 1,4 Milliarden Menschen aus 55 verschiedenen Ländern. Die afrikanische Freihandelszone könnte neue Märkte für Produkte erschließen und den Handel und die Investitionen auf dem Kontinent weiter ankurbeln. Die afrikanischen Länder südlich der Sahara verfügen über schätzungsweise 30 % der nachgewiesenen kritischen Mineralienreserven (
Wenn die afrikanischen Staats- und Regierungschefs eine verantwortungsvolle Politik betreiben, um sicherzustellen, dass das Potenzial des Kontinents ausgeschöpft wird, und wenn sie auf der internationalen Bühne mit einer Stimme sprechen, wird Afrika in der Weltpolitik mehr Einfluss haben. Eine stärkere panafrikanische Institution könnte in diesem Prozess eine wichtige Rolle spielen.