Deutsche Afrikapolitik in geopolitischer Neujustierung | Afrika | bpb.de

Spät und vor allem im heutigen Namibia bzw. Tansania, Ruanda und Burundi brutal als Kolonialmacht in Afrika aufgetreten, musste Deutschland seine Kolonien nach rund 30 Jahren im Zuge des verlorenen ersten Weltkrieges wieder abtreten. Die weiter bestehenden Kolonien Englands, Frankreichs, Belgiens und Portugals errangen erst zwischen den 1950er und 1980er Jahren ihre formale Unabhängigkeit. Anders als in den bis dahin bestehenden Koloniallän-dern etablierten sich in Deutschland nur schwache ökonomische oder personelle Verbindun-gen zum Nachbarkontinent. Viele Jahre waren die offiziellen Beziehungen Deutschlands zu Afrika unbedeutend (Mehler 2019: 24) . Seit Ende der 1990er Jahre interessieren sich jedoch zunehmend wirtschafts-, innen-, und außenpolitische Akteure für Afrika (Mair/ Tull 2009: 5). Das zeigt sich an dem lange Zeit größten Auslandseinsatz der Bundeswehr in Mali ab 2014, an dem von der deutschen Regie-rung getragenen Compact with Africa (CwA) aus dem Jahr 2017 sowie an den intensiven Bemühungen um Produktionsstätten regenerativer Energien ab 2022.

Postkoloniales Frankreich, Geopolitik und Migration – Neujustierung deutscher Afrikapolitik

Das gesteigerte Interesse an Afrika liegt auch an dem ökonomischen Aufstieg Chinas und den sich seit Jahren zuspitzenden geopolitischen und geoökonomischen Konflikten weltweit. Im Zuge dessen verlieren die früheren Kolonialländer, allen voran Frankreich, zunehmend an Einfluss auf dem afrikanischen Kontinent. Deutschland steht in seiner Afrikapolitik in einer kooperativen Konkurrenz zu seinem Nachbarn (Banse 2019a): Insbesondere in seiner Militärpolitik im Sahel ist Deutschland eng mit Frankreich verbunden (Lacher 2021). Die Sahelregion erlebte in den letzten drei Jahren diverse Putsche, die auch stark antifranzösisch motiviert waren und zum Abzug von französischem Militär und Botschaftern, zu Sanktionen und zu einem Stopp der Entwicklungshilfe geführt haben. Hintergrund dieser antifranzösischen Stimmung ist auch die verheerende Bilanz des sogenannten Antiterroreinsatzes Frankreichs in der Region (für eine kritische Analyse s. u.a. Lacher 2021). Dieser ist Teil des Systems der „La Françafrique“ – einem informellen Netzwerk basierend auf offenen und geheimen Verträgen zur Militärunterstützung, Rohstoffförderung, zu undemokratischer Elitenförderung und -stabilisierung sowie europäisch gesteuerter Geldpolitik in den früheren französischen Kolonien (s. u.a. Powell 2017; Pigeaud/ Sylla 2020). Dieses postkoloniale System bekommt immer deutlichere Risse – nicht nur in den von Putschen betroffenen Ländern Mali, Burkina Faso, Niger und Guinea.

Von diesen Rissen ist auch die deutsche Afrikapolitik betroffen. So folgte die Bundeswehr der französischen Bitte, sich am UN-Einsatz in Mali zu beteiligen. Dazu gründete Deutschland mit Frankreich die entwicklungspolitische Initiative Alliance Sahel. Im deutsch-französischen Kooperationsvertrag von Aachen wird Afrika sogar als einziger Kontinent genannt, auf dem man gezielt zusammenarbeiten will (Banse 2019a). Zudem greift die antifranzösische Stimmung in vielen Ländern Afrikas in eine generell antiwestliche über. Trotzdem genießt Deutschland vielerorts noch einen guten Ruf, weil es seine Kolonialgebiete früh abtreten musste. In Abgrenzung von und in Kooperation mit Frankreich eröffnen und schließen sich so für die deutsche Afrikapolitik politische und ökonomische Räume. Der Rechtsruck in Deutschland bzw. Europa führt allerdings dazu, dass Migrationsfragen in der Beziehung zu afrikanischen Staaten immer stärker an Gewicht gewinnen, auch wenn die meisten Geflüchteten in Deutschland nicht aus Afrika stammen (Müller 2019: 105). Die drei Aspekte – postkoloniale Umstrukturierungen, Geoökonomie und -politik sowie Migrationsverhinderung – sind in der deutschen Afrikapolitik daher eng miteinander verbunden.

Spätestens während ihrer G20 Präsidentschaft im Jahr 2017 setzte die deutsche Regierung unter Angela Merkel deutliche Zeichen für ein eigenes, strategischeres Vorgehen mit afrikanischen Ländern. Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat dieses Bemühen verstärkt. Obwohl deutsche Unternehmen im Vergleich zu anderen Weltregionen kaum in afrikanischen Ländern investieren (Heinemann 2018), nehmen die Bemühungen um den Kontinent aus dem politischen Berlin deutlich zu. Zwischen Februar 2022 und August 2023 reisten Wirtschafts- und Klimaminister Habeck, Außenministerin Baerbock, Arbeitsminister Heil, Entwicklungsministerin Schulze, Verteidigungsminister Pistorius und Kanzler Scholz teils mehrfach in die Region – etwa nach Ghana, Namibia, Senegal, Niger, Mali, Kenia und Südafrika. Getrieben von dem Ziel, die Energieversorgung breiter aufzustellen und die CO2 Emissionen zu verringern ging es dabei vor allem um Produktion und Export des sogenannten „Grünen Wasserstoffs“. Die Bundesregierung ist aber auch an einem diversifizierten Zugang zu ande-ren industrierelevanten Rohstoffen wie Coltan, Platin, Kupfer und Gold interessiert. Dazu kommen die Erschließung neuer Investitionsstandorte und Absatzmärkte (Verringerung der Abhängigkeit von China), der Ausbau geopolitischen Einflusses, beispielsweise in der krisenhaften Sahelregion, sowie die Verhinderung von illegalisierter Migration und Flucht bei gleichzeitigem Versuch, Fachkräfte anzuwerben. Da für die europäische Außengrenze und Handelspolitik die Europäische Union zuständig ist, spielt auch sie eine entscheidende Rolle. Darin konkurriert Deutschland nicht nur mit Frankreich sondern teils auch mit anderen europäischen Staaten (Banse 2019a).

Deutscher Fokus in Afrika: Förderung von ausländischen Investitionen und Rohstoffzugänge

Die folgende Ausführung konzentriert sich auf die ökonomische Kooperation Deutschlands mit afrikanischen Staaten. Migrations- und militärpolitische Fragen sind zwar ebenfalls zentral für die deutsche Afrikapolitik, können hier aber nur am Rande behandelt werden. In den letzten zwei Jahren hat Deutschland die Suche nach alternativen Energie- und Rohstoffquellen auf dem afrikanischen Kontinent zunehmend intensiviert. Gefördert werden soll in erster Linie der Privatsektor. Entscheidungsträger und Entscheidungsträgerinnen positionieren sich dabei zunehmend ehrlicher. Wurde viele Jahre lang immer wieder betont, wie – ökonomisch gesehen – irrelevant der afrikanische Kontinent doch sei und dass die Entwicklungszusammenarbeit aus reinem Altruismus geschehe, so ist in den letzten Jahren stärker von eigenen Interessen in Bezug auf Afrika zu hören; sowohl von Seiten der Europäischen Kommission, als auch von deutschen Regierungsvertretern und -vertreterinnen.

Dabei wird immer wieder eine angenommene Win-Win-Situation betont: Die Förderung von ausländischen Investitionen soll Arbeitsplätze schaffen, die wirtschaftliche Entwicklung in den Partnerländern vorantreiben und gleichzeitig deutschen bzw. europäischen Unternehmen neue Investitionen ermöglichen. Zielkonflikte werden aber nicht ernsthaft diskutiert. Einer ist das Streben Europas nach einem ungehinderten Zugang zu Rohstoffen für die Grüne Transformation. Die afrikanischen Staaten wollen sich aus der nahezu vollständigen Abhängigkeit von Rohstoffexporten lösen und stattdessen die Rohstoffe selbst weiterverarbeiten. Die EU verfolgt hingegen das Ziel, Schritte der Wertschöpfung und strategische Industrien in Europa anzusiedeln und ohne Auflagen an Rohstoffe zu gelangen. Deshalb setzt sie sich auch gegen Exportsteuern ein, also Steuern, die auf unverarbeitete Rohstoffe im Produktionsland erhoben werden, um eine Weiterverarbeitung der Rohstoffe z.B. auch in afrikanischen Ländern voranzutreiben. So heißt es in der Rohstoffstrategie der Bundesregierung von 2019 explizit: „Die gestiegene Nachfrage nach wichtigen Industrierohstoffen hat dazu geführt, dass einige Länder handelspolitische Maßnahmen (u. a. Exportzölle, Exportquoten, Importvergünstigungen) ergriffen haben. Diese begünstigen die jeweilige heimische Industrie und verzerren damit den internationalen Wettbewerb. Eine zunehmende Anzahl von Exportrestriktionen ist vor allem bei metallischen Rohstoffen und Energieträgern zu verzeichnen. Dieses Vorgehen kann mittelfristig Wachstum und Beschäftigung in Deutschland gefährden.“ (BMWI 2019: 21).

Ein weiterer Zielkonflikt ergibt sich aus dem Ungleichgewicht afrikanischer und ausländischer Unternehmen: Afrikanische Unternehmen brauchen häufig Subventionen oder Importzölle, um gegen die Weltmarktkonkurrenz zu bestehen. Oder sie haben ein hohes Interesse an einem Technologietransfer, weil viele Staaten sich keine umfangreiche Forschung leisten können. Ausländische Investoren hingegen fühlen sich darin gemäß der Grundsätze der Welthandelsorganisation benachteiligt und plädieren für eine absolute Gleichbehandlung heimischer und internationaler Investoren und für einen starken Schutz intellektueller Eigen-tumsrechte (EC 2019: 17). Die EU setzt sich aktiv für entsprechende Handelsverträge ein – auch wenn ausländische Investoren ohnehin meist sehr viel größer sind, sehr viel bessere Zugänge zu Krediten haben und technologisch viel moderner aufgestellt sind. Durch eine solche Handelspolitik besteht die Gefahr des „crowding out“ heimischer Unternehmen durch ausländische, viel besser ökonomisch abgesicherte Unternehmen (s. dazu Banse 2021a).

Trotz allem wächst das Interesse deutscher Firmen, in afrikanischen Ländern zu investieren, nur langsam: Während in allen anderen Weltregionen deutsche Unternehmen ganz oben auf der Liste der Direktinvestitionen stehen, erscheinen sie in Afrika erst an zwölfter Stelle – weit abgeschlagen hinter Frankreich, den Niederlanden, Großbritannien oder China (Kappel 2020, 10; Heinemann 2018). Wenn, dann sind deutsche Unternehmen vor allem in Nord- und in Südafrika präsent. In Marokko oder Tunesien lässt die Autoindustrie in Konkurrenz zu Produktionsstandorten in Osteuropa Kabel und Reifen herstellen. In Südafrika produzieren VW und Mercedes seit 1966 Autos für den lokalen und internationalen Markt. Mercedes wird dabei vorgeworfen, durch die Lieferung von Material Beihilfe zu schweren Menschenrechtsverletzungen während des rassistischen Apartheidsregimes geleistet zu haben. Auch wenn deutsche Unternehmen insgesamt zögern, wollen die, die bereits in Afrika präsent sind, ihr Geschäft weiter ausbauen. Das betrifft vor allem den Energie- und Rohstoffsektor, aber auch die Automobil-, Gesundheits-, Chemie- und Konsumgüterindustrie (Handelsblatt 27.12.2022; 16.11.2023). Und die Bundesregierung ist deutlich bemüht, diese Expansion zu unterstützen.

Die Grundlage dafür bildet der sogenannte Compact with Africa (CwA) von 2017. Der steht nicht nur in enger Verbindung mit dem weit weniger zugespitzt formulierten und ebenfalls 2017 veröffentlichten Marshallplan der Bundesregierung mit Afrika, er bildet auch die Grundlage für den weiterhin geltenden Entwicklungsinvestitionsfond von 2019. Mittels der Kreditanstalt für Wiederaufbau/DEG können deutsche Unternehmen darüber vergünstigte Kredite für Investitionen in Afrika beantragen. Das Wirtschaftsnetzwerk Afrika, angesiedelt im Bundeswirtschaftsministerium, vermittelt deutschen Unternehmen die entsprechenden Kontakte (BMWi n.d.; DEG n.d.; für eingehendere Analyse s. auch Banse 2021a: 29ff.). Kritiker und Kritikerinnen legen nahe, dass es hier allen voran um Außenhandelsförderung und nicht um Entwicklungspolitik geht (Banse 2021a: 33). Darüber hinaus soll der Entwicklungsinvestitionsfonds über marktbasierte Finanzierungsmodelle, sogenannte strukturierte Fonds, afrikanischen Unternehmen Risikokapital zur Verfügung stellen (KfW 2019). Dieses Vorgehen ist nicht nur wegen seiner Profitorientierung als entwicklungspolitische Maßnahme umstritten (Banse 2021a: 30f.; s. auch FIAN 2019). Es ist auch nicht in lokale afrikanische Entwicklungsstrategien eingebunden. Zudem fallen dem privaten Fondsmanager, in dem Fall dem Versicherungskonzern Allianz SE, zentrale Entscheidungskompetenzen über öffentliche Interessen zu – und die Entscheidungsprozesse sind nicht ausreichend transparent (Banse 2021a: 31, s. auch Orth et al 2020; Bundesregierung 2020).

Konkret beinhaltet der Compact with Africa als Text eine Reihe von wirtschaftspolitischen Vorschlägen, die afrikanische Ökonomien für ausländische Direkt- und Finanzinvestitionen attraktiv gestalten sollen. Dazu gehört auch die Liberalisierung der öffentlichen Beschaffung, deren Marktfreigabe in Handelsverträgen lange Zeit von afrikanischen Regierungen und Zivilgesellschaften abgelehnt wurde. Ähnliches gilt für die Öffnung der Dienstleistungsmärkte (AfDB u.a. 2017: 14ff; 26f.; zur handelspolitischen Diskussion s. Goodison 2007; Schultheis 2010: 19f.; Bieling 2010: 133ff.). Ein liberalisiertes Beschaffungswesen würde, so die Einwände, die Möglichkeiten der heimischen Unternehmensförderung zu sehr beschneiden (Actionaid u.a. 2008a und b, vgl. auch Claar/Nölke 2013). Die im CwA vorgeschlagene (Teil-)Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen berge die Gefahr, soziale Ungleichheit zu ver-stärken, Anbieterstrukturen zunehmend zu monopolisieren und öffentliche Haushalte durch Risikoübernahmen zu belasten (Vervynckt/Romero 2017; vgl. Alexander 2017). Neben diesen im weiteren Sinne handelspolitischen Elementen schlägt der CwA vor, den Finanzsektor afrikanischer Ökonomien weiter zu liberalisieren. Kredite öffentlicher Banken oder steuerfinanzierte Investitionen kommen in den Vorschlägen des CwA kaum vor. Er favorisiert Finanzierungsmodelle wie Schuldenaufnahmen über Anleihen oder Unternehmensfi-nanzierung über Aktien, die entsprechend an Finanzmärkten gehandelt werden sollen. Im Fokus des CwA steht die Finanzierung öffentlich genutzter Infrastruktur. Nur über den „global pool of private finance“ (AfDB u.a. 2017: 29) könne die Infrastrukturlücke in Afrika geschlossen werden.

Wenn Straßen, Schulen, Brücken, Schienen oder die Wasserversorgung aber privat statt mit Steuern finanziert werden, müssen sie Gewinne abwerfen. Kritiker merken an, dass daher Nutzungsgebühren erhoben werden müssen, die die Zugänge für ärmere Bevölkerungsgrup-pen erschweren. Oder aber die Gewinne werden über öffentliche Gelder sichergestellt („derisking/blended finance“), was wiederum die Verschuldungsgefahr deutlich erhöht (Gabor 2020; Bayliss /Van Waeyenberge 2017). Kritiker weisen ebenfalls darauf hin, dass jährlich über das Abbezahlen von Schulden, durch Steuergeschenke an oder Buchhaltungstricks von multinationalen Unternehmen ein Vielfaches mehr an Geld den Kontinent verlassen würde, als jedes Jahr über Entwicklungshilfe und ausländische Direktinvestitionen hineinfließe (UNCTAD 2020; Fesnillo 2020; Ndikumana 2017).

Diesen Verlust gelte es zu verhindern, dann würde auch kein Geld für öffentlich finanzierte und zugängliche Infrastruktur fehlen. Darüber hinaus sei langfristige Entwicklungsplanung mit den kurzfristigen Interessen von Finanzmarktakteuren nicht zu vereinbaren (UNCTAD 2018: Kapitel 4; zur eingehenderen Analyse des CwA s. Banse 2019).

Generell gilt, dass bei der Einbindung privatwirtschaftlicher Gelder in die Entwicklungsfinanzierung Geschäfts- und Bankgeheimnisse zum Tragen kommen. Diese erschweren oder verhindern es sogar, die öffentlich geförderten Projekte in der Praxis zu überprüfen. Das in der Entwicklungspolitik normalerweise so hoch gehaltene und von Entwicklungsländern eingeforderte Prinzip der Transparenz wird also in Frage gestellt (zu einer genauen Analyse der drei Projekte des Entwicklungsinvestitionsfonds s. Banse 2021a, 29-34).

Global Gateway als geopolitisches Instrument

Um die ökonomische Kooperation Deutschlands mit afrikanischen Staaten zu verstehen, muss man auch das Vorgehen der Europäischen Union kennen. Denn die zentralen Dokumente Deutschlands und der EU, in denen die konkreten politischen Initiativen festgehalten sind, beziehen sich aufeinander. Dazu gehört auch die Ende 2021 vorgestellte europäische Infrastrukturinitiative Global Gateway. Mit dem russischen Einmarsch in der Ukraine hat sie in den politischen Diskussionen in Brüssel und Berlin zusätzlich an Relevanz gewonnen. Global Gateway soll dazu beitragen, die Infrastrukturlücke in Afrika zu schließen – und zwar als eine entwicklungspolitisch sinnvolle Alternative zu der Neuen Seidenstraße Chinas. Anders als bei der Neuen Seidenstraße Chinas entstünden dabei aber keine Schulden oder geopolitischen Abhängigkeiten. Wie bereits erläutert, steigt jedoch durch den Einsatz privaten Geldes die Verschuldungsgefahr für afrikanische Länder deutlich (s. z.B. Ellmers 2023: 9ff.; Rehbein/Bokosi 2018). Zwar wären die Länder dann nicht bei einem Staat verschuldet – beispielsweise China – sondern bei privaten Finanzmarktakteuren. Doch diese Art der Verschuldung ist hinsichtlich möglicher Um- oder Entschuldungsprogramme noch problematischer als eine zwischenstaatliche. Zudem, so weitere Kritik, richte sich die Global Gateway Initiative mehr nach den Infrastrukturbedarfen der EU wie der Versorgung mit Energie, als eine nachhaltige ökonomische Entwicklung afrikanischer Länder zu fördern. Dies werde durch die anvisierten privaten und damit profitorientierten Finanzierungsinstrumente verstärkt. Gerade in den für Investitionen risikoreichen Gegenden wie etwa in Burundi oder in ländlichen Regionen würde die benötigte Infrastruktur ausbleiben (Furness/Keijzer 2022: 3ff.). Zudem bevorzuge die Initiative durch die Mechanismen finanzieller Absicherung gezielt europäische Unternehmen (Counterbalance/ Eurodad 2022: 11ff.; Banse 2023).

Veränderte Weltordnung – neue politische Spielräume

Während Deutschland und die EU verstärkt versuchen, ihre geopolitischen und geoökonomischen Interessen auf dem afrikanischen Kontinent durchzusetzen, steigt gleichzeitig ihre Abhängigkeit von den jeweiligen Regierungen vor Ort. Denn ihre Rohstoffe sind begehrter als je zuvor (Stichwort Grüne Transformation) und die Zustimmung afrikanischer Regierungen wird auch für die verschiedenen Abkommen zur Migrationsverhinderung benötigt. Zudem wenden sich afrikanische Regierungen immer stärker anderen Weltregionen zu und von europäischen Ländern ab. Dies zeigte sich unter anderem im Schwinden des französischen und damit auch des europäischen Einflusses in der Sahelzone (s.o.) und im UN-Abstimmungsverhalten afrikanischer Staaten. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 2. März 2022 war für die EU und Deutschland ein Weckruf: Nur etwas mehr als 51 Prozent der afrikanischen Staaten verurteilten den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine, im Gegensatz zu mehr als 80 Prozent der nicht-afrikanischen Staaten. Unabhängig von dem konkreten Inhalt der Abstimmung wurde deutlich, dass der postkoloniale Einfluss abgenommen hat: Die EU mit ihren Mitgliedsstaaten ist zwar immer noch größter Geldgeber Afrikas (Ayadi, Ronco 2023: 3). Doch die jahrzehntelang aufgebaute Macht löst sich angesichts globaler Alternativen langsam auf. Seit der UN-Abstimmung bemühen sich die EU und Deutschland daher, afrikanische Regierungen auf ihre Seite zu bewegen. Dabei geht es nicht nur um deren mögliche Nähe zu Russland, sondern vor allem auch zu China.

Seit rechtspopulistische und rechtsradikale Parteien in Europa und auch in Deutschland stärker werden, nehmen die Themen Migrationskontrolle und Abschiebemöglichkeiten in Transit- oder Herkunftsländer eine immer größere Rolle in den Europäisch-Afrikanischen und damit auch in den Deutsch-Afrikanischen Beziehungen ein. Die kooperierenden Länder bzw. Regierungseliten profitieren teils kräftig von diesen Deals – völlig unabhängig von ihrer demokratischen Ausrichtung. So fordert Marokko als Gegenzug für seine Migrationspolitik die Anerkennung der von ihm besetzen Westsahara als Teil seines Staatsgebietes. Der ägyptische Präsident al-Sisi setzte Migrationspolitik bei den Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds als Faustpfand und zur Herrschaftssicherung nach innen ein. Im Sudan stützte sich die EU indirekt auf die Rapid Support Forces zur Grenzsicherung, die 2003 als Janjaweed Milizen ethnische Säuberungen durchführten oder zur Unterdrückung der sudanesischen Revolution eingesetzt wurden. Heute sind die RSF Bürgerkriegspartei im Sudan. (Koch, Weber, Werenfels 2018; Jakob, Schlindwein 2017). Die Liste dieser Kooperationen ist lang. Die EU und Deutschland verletzen damit nicht nur ihre eigenen immer wieder angeführten demokratischen Normen, sie tragen mit dieser Art der Migrationspolitik auch zu neuen Fluchtursachen bei (Koch, Weber, Werenfels 2018; Jakob, Schlindwein 2017).