Einleitung
In auffälligem Gegensatz zur Parole "Mehr Demokratie wagen" stand die Sorge um die innere Sicherheit der Bundesrepublik oder - konkreter - : Die Furcht vor Verfassungsfeinden im öffentlichen Dienst, die Anfang der siebziger Jahre Regierung und Öffentlichkeit zu beschäftigen begann. Daß die Frage der Verfassungstreue im öffentlichen Dienst ab 1970 größere Aufmerksamkeit erregte, ist einmal auf die Wahlerfolge der NPD und auf die Gründung der DKP, vor allem aber auf die Breitenwirkung der Studentenbewegung und der APO zurückzuführen: Politiker in Bund und Ländern befürchteten, daß nun die antiautoritären oder orthodoxen "Linken" den angekündigten "Marsch durch die Institutionen" antreten und damit die Institutionen verändern würden.
Innere Sicherheit
Vor allem den Führungsgremien der SPD erschien eine Strategie der Abgrenzung gegenüber Kommunisten aller Schattierungen unbedingt erforderlich, da sich in den Jugend- und Studentenorganisationen der Partei und in einigen Unterbezirken linkssozialistische Bestrebungen bemerkbar machten. Außerdem hielt es die Mehrheit der Parteiführung für notwendig, die Ostpolitik Willy Brandts, die auf Verbesserung der Beziehungen zu den kommunistischen Staaten Osteuropas und auf Normalisierung des Verhältnisses zur DDR abzielte, innenpolitisch durch eine klare Abgrenzung von den Kommunisten zu flankieren. Der innenpolitische Gegner sollte keine Gelegenheit finden, die SPD als kommunistenfreundlich oder kommunistisch unterwandert zu verdächtigen. Am 15. November 1970 wurde auf einer gemeinsamen Sitzung von Parteivorstand, Parteirat und Kontrollkommission in München ein Beschluß zum Thema "Sozialdemokratie und Kommunismus" gefaßt, der die Ostpolitik der Bundesregierung befürwortete und feststellte: "Friedenspolitik und Sicherung des Friedens gehören für die deutsche Sozialdemokratie untrennbar zusammen. Darum wird sie bei ihrem Bemühen um außenpolitische Verständigung mit den kommunistisch regierten Staaten niemals eine Verwischung der grundsätzlichen Gegensätze zulassen, die sozialdemokratische und kommunistische Zielvorstellungen und Durchsetzungsmethoden voneinander trennen." Auf dieser Grundlage wurde ein "Unvereinbarkeitsbeschluß" gefaßt, der SPD-Mitgliedern die Zusammenarbeit mit der DKP und ihr nahestehenden Gruppen untersagte.
Auf staatlicher Ebene war der SPD-geführte Hamburger Senat Vorreiter dieser Abgrenzungsstrategie. Er nahm am 28. November 1971 eine Grundsatzentscheidung gegen die Ernennung von Rechts- und Linksradikalen im öffentlichen Dienst an. Am 28. Januar 1972 verabschiedeten die Regierungschefs der Länder gemeinsam mit Bundeskanzler Brandt "Grundsätze über die Mitgliedschaft von Beamten in extremistischen Organisationen". In diesem unter dem Stichwort "Radikalenerlaß" bekannt gewordenen Extremistenbeschluß heißt es unter anderem: "Die Einstellung in den öffentlichen Dienst setzt nach den genannten Bestimmungen voraus, daß der Bewerber die Gewähr dafür bietet, daß er jederzeit für die freiheitlich-demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes eintritt. Bestehen hieran begründete Zweifel, so rechtfertigen diese in der Regel eine Ablehnung."
Der Beschluß sollte das Bundesbeamtengesetz von 1953 und das Beamtenrechtsrahmengesetz von 1957 "konkretisieren" und die Überprüfungs- und Einstellungspraxis von Bewerbern für den öffentlichen Dienst vereinheitlichen. Weiter wurde vereinbart, "daß ein Bewerber, der verfassungsfeindliche Aktivitäten entwickelt", nicht in den öffentlichen Dienst eingestellt werden durfte. Über die Auslegung des Begriffs "verfassungsfeindliche Aktivitäten" bestand keine Einigkeit. Die Regierungschefs legten schließlich als Regel fest, daß die Zugehörigkeit eines Bewerbers zu einer "Organisation, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgt", Zweifel an seiner Verfassungstreue begründete. Die Entscheidung darüber, was "verfassungsfeindlich war, lag bei den jeweiligen Einstellungsbehörden, die ihrerseits vor jeder Einstellung bei den Verfassungsschutzämtern anfragten, ob "verfassungsfeindliche" Aktivitäten von Bewerbern bekannt seien.
Überprüfungen
Bis 1976 wurde beinahe eine halbe Million Bewerberinnen und Bewerber auf ihre Verfassungstreue geprüft und 430 abgelehnt. 1979 waren bereits über eine Million Anfragen gestellt worden. In circa 10000 Fällen lagen Erkenntnisse über "verfassungsfeindliche Aktivitäten" der Bewerber vor; davon führte nur ein geringer Teil zur Ablehnung der Bewerber. Diese Ausuferung der Überprüfungen, die Unklarheit des Begriffs "verfassungsfeindlich" und die unterschiedliche Handhabung der Überprüfungspraxis in den einzelnen Bundesländern führten dazu, daß sich unter politisch engagierten Jugendlichen, vor allem unter Studierenden, Unsicherheit, Furcht und Staatsverdrossenheit ausbreiteten. Eine Umfrage des sozialwissenschaftlichen Instituts "infratest" aus dieser Zeit zeigte, das 35 Prozent der Befragten in der Handhabung des Extremistenbeschlusses eine Einengung ihres Freiheitsspielraums sahen; bei den unter 30jährigen sogar 50 Prozent.
Da für viele akademische Berufe der Staat der einzige oder der hauptsächliche Ausbilder und Arbeitgeber ist, hatten abgelehnte Bewerber keine Chance, ihre Berufsausbildung fortzusetzen oder ihren Beruf auszuüben. Das Wort vom "Berufsverbot" ging um und fand sogar Aufnahme in fremde Sprachen. Besondere Brisanz gewann die Diskussion um den "Radikalenerlaß" dadurch, daß der öffentliche Dienst in der Bundesrepublik nur zu einem Teil "Hoheitsträger" wie Regierungsbeamte, Berufsoffiziere und Polizisten umfaßt, von denen erwartet werden muß, daß sie "aktiv für die freiheitlich-demokratische Grundordnung" eintreten. Den überwiegenden Teil des öffentlichen Dienstes machen Arbeiter, Angestellte und Beamte aus, die solche hoheitlichen Aufgaben nicht wahrnehmen, sondern bei der Bahn, der Post und in der Krankenpflege Dienstleistungen erbringen. Hinzu kam die Problematik bei abzuleistenden Ausbildungsgängen, für die der öffentliche Dienst als Ausbildungsstätte diente.
Mit diesem Erlaß war schließlich das juristische und politische Problem verbunden, wie Mitgliedern einer politischen Partei, der zwar verfassungsfeindliche oder verfassungswidrige Ziele unterstellt wurden, die aber nicht verboten war, dennoch der Zugang zum öffentlichen Dienst verwehrt werden konnte. Auch das Bundesverfassungsgericht löste dieses Problem nicht endgültig, als es in einem Urteil vom 22. Mai 1975 feststellte: "Ein Teil des Verhaltens, das für die Beurteilung der Persönlichkeit eines Beamtenanwärters erheblich sein kann, kann auch der Beitritt oder die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei sein, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgt - unabhängig davon, ob ihre Verfassungswidrigkeit durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts festgestellt ist oder nicht."
Die Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit von politischen Organisationen blieb damit weiterhin den Verwaltungsbehörden oder - wenn ein abgelehnter Bewerber den Rechtsweg einschlug - den Gerichten überlassen. Die Kritik veranlaßte SPD und FDP im Oktober 1975, Reformvorschläge zur Entschärfung des Extremistenbeschlusses vorzulegen. Danach sollte die Regelanfrage beim Verfassungsschutz entfallen und die Verfassungstreue eines Bewerbers solange vermutet werden, wie nicht besondere Aktivitäten für eine verfassungsfeindliche Partei oder Organisation Zweifel an seiner Verfassungstreue begründeten. Die CDU/ CSU-Opposition im Bundestag und die von CDU und CSU regierten Länder hielten dagegen an der Regelanfrage fest und beharrten darauf, daß bereits die Mitgliedschaft in einer Partei oder Organisation mit verfassungsfeindlichen Zielen Zweifel an der Verfassungstreue eines Bewerbers begründeten. So wurde die Regierungsvorlage zwar vom Bundestag angenommen, sie scheiterte aber zweimal im Bundesrat. Daraufhin verzichteten die Regierungsparteien auf eine bundeseinheitliche Regelung und kündigten im Februar 1976 den Extremistenbeschluß von 1972 formell auf. Der Bund und die SPD-regierten Länder verzichteten fortan auf die Regelanfrage beim Verfassungsschutz.
Stagflation
In der Wirtschaftspolitik setzte die sozialliberale Koalition den Kurs der Großen Koalition zunächst fort. Der Wirtschaftsminister - Karl Schiller - war schließlich derselbe wie vorher und das von ihm geschaffene Instrumentarium staatlicher Globalsteuerung - das Stabilitätsgesetz und die Konzertierte Aktion - , schien sich ebenso zu bewähren wie die von ihm und dem CSU-Finanzminister Strauß entwickelten Konjunkturprogramme des Bundes und der Länder. Allerdings wurden die wichtigsten gesamtwirtschaftlichen Ziele, die das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz aufzählt wie Preisstabilität, Wachstum und Vollbeschäftigung in den nächsten Jahren nie gleichzeitig erreicht. Das Wirtschaftswachstum setzte sich 1970 bis 1973 fort, wenn auch nicht in dem Tempo wie zwischen 1967 und 1969; die Arbeitslosenquote lag unter einem Prozent. Parallel dazu stiegen aber die Preise, weil die gute Konjunktur die Nachfrage nach Investitions- und Konsumgütern stimuliert hatte. 1971 lag die Preissteigerung bei 5,4 Prozent, die Wachstumsrate war auf 2,7 Prozent zurückgefallen, während die Arbeitslosenquote bei 0,8 Prozent lag. Sie stieg im folgenden Jahr auf 1,1 Prozent.
Wirtschaftswissenschaftler und -politiker waren bis dahin immer davon ausgegangen, daß Konjunktur und Preise sich in ähnlicher Weise entwickelten, doch nun machten sie die neue Erfahrung, daß trotz Stagnation oder Rückgang der Konjunktur die Preise nicht sanken, sondern weiter stiegen. Stagflation (Stagnation des Wirtschaftswachstums bei gleichzeitigem Anstieg der Preise und der Arbeitslosenzahl) hieß das Schlagwort für diese Erscheinung.
Das gleichzeitige Auftreten von Arbeitslosigkeit und Inflation stellte die Konjunkturpolitik von Bundesregierung und Bundesbank vor schwierige Probleme. Wollten sie die Inflation bekämpfen, so mußten sie die Nachfrage dämpfen. Damit aber hätten sie wiederum die Arbeitslosigkeit verstärkt, die es doch zu überwinden galt. Eine Stabilitätspolitik, die sich in erster Linie auf den Kampf gegen die Inflation konzentrierte, hätte bedeutet, daß der Staat weniger ausgab und daß die Bundesbank den Leitzins erhöhte, um die Nachfrage zu dämpfen. Zu einer Ausgabensenkung aber war die erste sozialliberale Regierung nicht bereit, hätte eine solche Politik doch das Ende vieler Reformen bedeutet, die sie gerade eingeleitet hatte. Im Mai 1971 trat der sozialdemokratische Finanzminister Alex Möller zurück, weil er mit dem konjunkturpolitischen Kurs der Regierung nicht einverstanden war.
Sein Ressort wurde von Wirtschaftsminister Schiller mit übernommen. Doch auch zwischen dem Wirtschafts- und Finanzminister und dem Rest des Kabinetts kam es bald zu Spannungen und schließlich zum offenen Konflikt: Nachdem die Regierung Brandt das konstruktive Mißtrauensvotum knapp überstanden hatte, forderte Schiller im Mai 1972 drastische Einsparungen bei den Ausgaben und gleichzeitige Steuererhöhungen, um Fehlbeträge im Haushalt auszugleichen. Bundeskanzler und Kabinett waren dazu nicht bereit. Im Juli 1972, kurz vor Auflösung des Bundestages und Ankündigung der Neuwahlen, trat Schiller als Wirtschafts- und Finanzminister zurück. Seine Nachfolger, Helmut Schmidt (SPD) und Hans Friderichs (FDP), gaben zunächst noch dem Kampf gegen die Arbeitslosigkeit den Vorrang vor der Dämpfung der Inflation. Doch seit 1973 machte sich die Bundesregierung das Konzept der Bundesbank zu eigen, wonach Stabilität der Wirtschaft in erster Linie Stabilität der Währung und der Preise war.
Im zweiten Stabilitätsprogramm vom 9. Mai 1973 wurden ein Aufschlag auf die Einkommenssteuer und eine Investitionssteuer eingeführt. Diese Maßnahmen verfehlten ihre Wirkung nicht. Die Preise stiegen weniger als in anderen Ländern, die Geldentwertung hielt sich in Grenzen. Andererseits enthielt diese Stabilitätspolitik das Risiko, steigende Arbeitslosigkeit zu erzeugen. Hinzu kam das Problem, daß die Geldverknappung kleine und mittlere Unternehmen und zinsempfindliche Branchen wie die Bauindustrie und das Bauhandwerk härter traf als große Unternehmen. Die Stabilitätspolitik trug eher dazu bei, den Konzentrationsprozeß in der deutschen Wirtschaft zu fördern und die marktbeherrschende Stellung einiger Großunternehmen weiter zu stärken.
Inflationäre Tendenzen
Die Versuche, die Inflation durch staatliche Haushalts- und Steuerpolitik zu bekämpfen, stießen hier an eine Grenze. Eine Ursache der Inflation war die Preisgestaltung der großen nationalen und internationalen Konzerne. Sie waren auf ihrem jeweiligen Sektor wirtschaftlich so mächtig, daß sie ihre Preispolitik weitgehend unabhängig von der Konjunkturentwicklung und dem Marktgesetz von Angebot und Nachfrage gestalten konnten. Der Sachverständigenrat stellte daher 1972 fest: "Vollbeschäftigung, stetiges Wachstum und Preisstabilität miteinander zu vereinbaren wird daher um so schwerer gelingen, je stärker die Marktmacht der großen Anbieter und der großen gesellschaftlichen Gruppen ist."
Mit den großen gesellschaftlichen Gruppen waren zum einen die Unternehmer- und Arbeitgeberverbände, zum anderen die Gewerkschaften angesprochen. Denn auch die Gewerkschaften verfügten über die Macht, Lohnforderungen durchzusetzen, die den Anstieg der Leistung je Arbeiter (Produktivität) übertrafen. Die so verursachten Kostensteigerungen wurden von den Konzernen wieder auf die Preise aufgeschlagen, was die Inflation weitertrieb, oder aufgefangen durch Investitionen in Billiglohnländern und durch Rationalisierungen, die wiederum Arbeitsplätze kosteten.
Daß noch vor dem großen Konjunktureinbruch von 1974/75 die Arbeitslosenzahlen langsam stiegen, lag an der technologischen Entwicklung. In zunehmendem Maße wurde menschliche Arbeitskraft durch Roboter und Computer ersetzt. Mit gutem Grund spricht man seit Beginn der siebziger Jahre von der "mikroelektronischen Revolution". Die rapide Entwicklung der mikroelektronischen Technologie führte zur Entlassung von Arbeitskräften sowohl im Produktionsprozeß als auch im Bereich der Verwaltung und des Handels. Von 1970 bis 1973 nahm die industrielle Produktion um 13,1 Prozent zu, doch die Zahl der Beschäftigten sank im selben Zeitraum um 2,7 Prozent von 8580000 auf 8370000.
Unter diesen Bedingungen konnte auch die "Konzertierte Aktion" nicht erfüllen, was man von ihr erwartet hatte. Von der Idee her sollte sie die Beteiligten zum Ausgleich ihrer Interessen im Sinne des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bringen, doch in der Praxis führten Unternehmer und Gewerkschaften ihre Verteilungskämpfe weiterhin außerhalb der "Konzertierten Aktion" und ohne Rücksicht auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und die Stabilität der Währung. Nach den "wilden" Streiks von 1969 waren die Gewerkschaftsführungen bestrebt, möglichst hohe Nominallohn-Abschlüsse durchzusetzen. Die Folgen dieser Preis- und Lohnerhöhungen wirkten sich vor allem in solchen Branchen negativ auf Umsatz und Beschäftigung aus, in denen in- und ausländische Produzenten in scharfer Konkurrenz miteinander standen, so vor allem in der Textilindustrie und in der Bekleidungsbranche.
Eine weitere Ursache für die Preissteigerungen in der Bundesrepublik und auf dem Weltmarkt ließ sich mit einzelstaatlichen Mitteln nur unzureichend meistern: die importierte Inflation. Sie hatte ihren Ursprung in den USA, wo infolge der enormen Ausgaben für den Vietnam-Krieg die Preise seit Ende der sechziger Jahre ständig stiegen. Der Dollar verlor an Wert gegenüber anderen Währungen, da der Weltmarkt mit Dollars überschwemmt wurde.
Aufwertungen der D-Mark
Auf der Währungskonferenz von Bretton Woods (USA), auf der im Juli 1944 44 Länder ein internationales Währungsabkommen über die Errichtung des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank (Bretton-Woods-Abkommen) schlossen, war der Dollar zur internationalen Leitwährung bestimmt worden. Der Wert der Währungen aller 44 Staaten wurde durch ein festes Verhältnis zum Dollar bestimmt. Zugleich wurde der Dollar auf einen Standardwert von 1/35 Unze (= 0,888 Gramm) Feingold festgesetzt. Die USA verpflichteten sich, jeden Dollarbetrag bei Bedarf in die entsprechende Menge Gold einzutauschen. Das Verhältnis anderer Währungen zum Dollar regelte sich nicht durch den Markt, sondern durch Auf- und Abwertungen gegenüber dem Dollar, die die Regierungen beschlossen.
Schon 1968 wurde über eine Aufwertung der Mark gegenüber dem Dollar diskutiert und spekuliert. Doch die Bundesregierung der Großen Koalition beschloß am 19. November 1968, die Mark nicht aufzuwerten, sondern steuerliche Maßnahmen zur Verringerung des deutschen Außenhandelsüberschusses zu ergreifen, um so die Stabilität des internationalen Währungssystems zu retten. Importe wurden steuerlich um vier Prozent entlastet, Exporte um vier Prozent belastet. Als im Frühjahr 1969 erneut eine Aufwertung der D-Mark zur Debatte stand, waren die Meinungen innerhalb der Regierung geteilt: Der sozialdemokratische Wirtschaftsminister Schiller war dafür, der CSU-Finanzminister Strauß dagegen. Die sozialliberale Regierung Brandt beschloß dann am 24. Oktober 1969, die D-Mark gegenüber dem Dollar um 8,5 Prozent aufzuwerten. Statt 4 DM war der Dollar nur noch 3,66 DM wert.
Gut eineinhalb Jahre blieb es bei diesem Kurs. Im Mai 1971 aber gab die Bundesregierung den Wechselkurs der Mark frei. Im Laufe des Sommers 1971 fiel der Dollar um 9,3 Prozent unter die geltende Parität zur D-Mark, das heißt, er war nur noch 3,32 DM wert. Am 15. August 1971 löste die amerikanische Regierung den Dollar vom Goldstandard; die Basis des internationalen Währungssystems war ernsthaft erschüttert. Im Dezember 1971 versuchte eine internationale Währungskonferenz in Washington, das System der festen Wechselkurse durch Festsetzen neuer Paritäten zu retten: Die Deutsche Mark wurde gegenüber dem Dollar um 13,57 Prozent aufgewertet, der neue Leitkurs lag nun bei 3,22 DM für einen Dollar. Doch bereits im Februar 1973 mußte der amerikanische Dollar um weitere zehn Prozent abgewertet werden - er war nur noch 2,90 DM wert. Im März 1973 brach das System von Bretton Woods zusammen, als die wichtigsten westeuropäischen Staaten, darunter die Bundesrepublik, beschlossen, ihre Währungen gemeinsam gegenüber dem Dollar "floaten" zu lassen, das heißt ihre Wechselkurse zum Dollar freizugeben und damit dem Spiel des Marktes zu überlassen; untereinander aber hielten sie an festen Leitkursen fest. Der neue Dollar-Kurs lag nun bei 2,82 DM, tendierte aber weiter abwärts.
Ölkrise
Seit dem Oktober 1973 begann der Preis für Öl, den wichtigsten Energieträger der Industriestaaten, plötzlich zu steigen. Unmittelbarer Anlaß war der vierte Nahost-Krieg zwischen Israel und den arabischen Staaten (6. bis 11. Oktober 1973). Am 17. Oktober 1973 beschloß die Organisation der Arabischen Erdölexportierenden Staaten (OAPEC), die Produktion und den Export von Erdöl solange um fünf Prozent gegenüber September 1973 zu vermindern, bis Israel die besetzten Gebiete in Ägypten und Jordanien wieder räumte. Mit diesem Ölboykott wollten die arabischen Staaten vor allem die USA, aber auch die europäischen Staaten zwingen, ihre Haltung gegenüber Israel zu ändern. Sie sollten zugunsten der arabischen Staaten und der Palästinenser auf Israel einwirken. Zugleich aber war die mit dem Boykott einhergehende Erhöhung des Ölpreises eine Antwort auf die Inflation und den Verfall des Dollars (mit dem die Ölrechnungen weltweit bezahlt wurden). Die Erdölproduzierenden und -exportierenden Länder wollten die steigenden Kosten für Anlagen und Waren, die sie in den Industriestaaten kauften, über höhere Ölpreise wieder hereinholen und hatten sich zu diesem Zweck in der OPEC (Organisation der Erdölexportierenden Länder) eine schlagkräftige Organisation geschaffen, die den Industriestaaten die Preise diktieren konnte, weil kein Ölstaat aus der Einheitsfront ausscherte.
Die Erdölverteuerung intensivierte die weltweite Diskussion über Rohstoffreserven und -preise, Energieträger und -einsparungen, die der 1968 von Wissenschaftlern und Industriellen mit dem Ziel der Untersuchung der "Lage der Menschheit" gegründete "Club of Rome" 1972 mit seinem Bericht über die "Grenzen des Wachstums" eingeleitet hatte. Zugleich erlebte die Weltwirtschaft durch steigende Preise und die Drosselung der Erdölproduktion die tiefste Krise seit der großen Depression von 1929.
Auch in der Bundesrepublik waren die Auswirkungen der Krise bald zu spüren: Im November und Dezember 1973 versuchte die Bundesregierung, durch Sonntagsfahrverbote und Geschwindigkeitsbegrenzungen Energie zu sparen. Von 1973 bis 1974 stieg der Preis für eine Tonne Erdöl trotz der Dollarentwertung von 82,20 DM auf 223,87 DM, das heißt, um 172,2 Prozent. Insgesamt gab die Bundesrepublik 1974 knapp 23 Milliarden DM für Erdöl aus, das waren 152,7 Prozent mehr als 1973.
Das Bruttosozialprodukt, das 1973 noch um 5,3 Prozent gegenüber 1972 gewachsen war, stagnierte 1974 bei 0,4 Prozent und fiel 1975 um 1,8 Prozent. Daß der Einbruch nicht noch größer war, lag an den Rekordüberschüssen der Handelsbilanz von 50 Milliarden DM 1974 und immer noch rund 37 Milliarden DM im Jahre 1975 trotz der gestiegenen Erdölpreise. Die Industrieproduktion sank um 7,6 Prozent. Die Zahl der Arbeitslosen stieg von 273000 im Jahre 1973 auf 1047000 im Jahre 1975. Die Zahl der "Gastarbeiter" fiel von 2493000 im Jahre 1973 auf 2039000 im September 1975. Die Inflationsrate stagnierte 1973/74 bei etwa sieben Prozent.
1973 waren die Bruttolöhne um durchschnittlich zwölf Prozent gestiegen, nicht zuletzt weil eine Reihe von spontanen Streiks im Bergbau, in der Stahlindustrie und in der metallverarbeitenden Industrie die zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften ausgehandelten langfristigen Tarifverträge unterliefen. Auch 1974 stiegen die Bruttolöhne noch einmal um durchschnittlich 11,4 Prozent, obwohl die Krise sich bereits bemerkbar machte.
Kanzlerwechsel 1974
Kurz nach dem Wahlerfolg von 1972 brachen in der SPD die Gegensätze zwischen dem linken und dem rechten Flügel wieder auf, die unter dem Druck der knappen Mehrheitsverhältnisse im Bundestag lange zurückgehalten worden waren. SPD-Basis-Organisationen und die Jungsozialisten forderten die Parteiführung auf, den Wahlsieg nicht zu verschleudern, sondern die "Politik der inneren Reformen" konsequenter als bisher zu verfolgen. So setzte sich im März 1973 der Juso-Kongreß äußerst kritisch mit dem Entwurf eines "ökonomisch-politischen Orientierungsrahmens 1973 bis 1985" - dem sogenannten Langzeitprogramm der Partei - auseinander. Erarbeitet hatte diesen Entwurf eine Kommission unter dem Vorsitz von Finanzminister Helmut Schmidt, der nun in die Schußlinie der Parteilinken geriet. Die SPD-Führung stand vor der schwierigen Aufgabe, radikale wie konservative Kräfte in der Partei auf einen Nenner zu bringen, den Koalitionspartner FDP nicht zu verschrecken und die Partei nach außen gegen den Vorwurf abzusichern, sie sei für linksradikale Positionen anfällig.
Gefordert war hier vor allem der Parteivorsitzende und Bundeskanzler Willy Brandt. Dessen Führungsstil wurde im Laufe des Jahres 1973 in zunehmendem Maße von führenden Vertretern der eigenen Partei und engen Mitarbeitern kritisiert. Der Fraktionsvorsitzende der SPD im Bundestag, Herbert Wehner, bemängelte im Frühjahr 1973, daß Willy Brandt sich zu wenig um die Innenpolitik kümmere und die neue Deutschland- und Ostpolitik versanden lasse. Die Spannungen zwischen Brandt und Wehner wurden offenkundig, als Wehner ausgerechnet während des Besuchs einer fünfköpfigen Bundestagsdelegation in Moskau Ende September 1973 in einem Interview die Führungsschwäche des Bundeskanzlers kritisierte und der Bundesregierung vorwarf, sie tue nichts, um die Ostverträge mit Leben zu erfüllen. Man habe die Verträge den Verwaltungsfachleuten überlassen, statt sich aktiv um die Ostbeziehungen zu kümmern. Als der Parteivorstand sich mit Wehners Bemerkungen auseinandersetzte, stellte sich eine Mehrheit, angeführt von Helmut Schmidt, hinter Wehner. Daß Brandt daraufhin schwieg, beschleunigte den Autoritätsverlust des Kanzlers in der eigenen Partei.
Im Januar 1974 ging die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) trotz der Wirtschaftskrise mit ungewöhnlich hohen Lohn- und Gehaltsforderungen in die Tarifverhandlungen mit den öffentlichen Arbeitgebern. Sie forderte 15 Prozent mehr Lohn bzw. Gehalt. Die Deutsche Angestelltengewerkschaft (DAG) forderte 14 Prozent. Die ÖTV unter ihrem Vorsitzenden Heinz Kluncker hatte die Deutschland- und Reformpolitik der sozialliberalen Koalition unterstützt. Daß sie in diesem Tarifkonflikt hart blieb, ist vor allem aus der Situation der Gewerkschaftsführung zu erklären. Die ÖTV-Führung stand unter dem Druck ihrer Mitglieder, denn die Industriegewerkschaften hatten 1973 Lohn- und Gehaltserhöhungen um durchschnittlich zwölf Prozent erkämpft. Die Angehörigen des öffentlichen Dienstes wollten nun nachziehen. Da außerdem ÖTV und DAG um Mitglieder wetteiferten, konnte keine der beiden Führungen zurückstecken.
So hielten beide Gewerkschaften während der Tarifverhandlungen im Januar und Februar 1974 nicht nur an ihren Forderungen fest, sondern drohten sogar mit Streik. Am 13. Februar stimmten die öffentlichen Arbeitgeber Lohn- und Gehaltserhöhungen von elf Prozent zu. Daß der sozialdemokratische Bundeskanzler keine Versuche unternommen hatte, eine mit der SPD eng verbundene Gewerkschaft wie die ÖTV auf die Sparpolitik der Regierung einzuschwören, trug zum weiteren Ansehensverlust Willy Brandts als Kanzler bei.
Bei den Hamburger Bürgerschaftswahlen - der ersten Landtagswahl nach den Bundestagswahlen von 1972 - am 3. März 1974 erlitt die SPD eine katastrophale Wahlniederlage: Sie verlor die Mehrheit, die sie seit 1957 in der Bürgerschaft besessen hatte; ihr Stimmenanteil sank von 55,3 Prozent (1970) auf 44,9 Prozent, das heißt, sie verlor ein Fünftel ihrer Wählerinnen und Wähler, während sich die CDU von 32,8 auf 40,6 Prozent und die FDP von 7,1 auf 10,9 Prozent verbessern konnte. Obwohl für die Wahlniederlage der SPD eine Reihe lokaler Faktoren eine Rolle gespielt hatte, wurde sie doch in den Medien und in der Parteizentrale als Ausdruck für den großen Vertrauensverlust gewertet, den die Partei im Laufe der letzten anderthalb Jahre seit der Bundestagswahl erlitten hatte. Im Parteivorstand machte Helmut Schmidt die innere Zerstrittenheit der Partei, die Unglaubwürdigkeit der Regierungsversprechen und die Führungsschwäche des Parteivorsitzenden für das Hamburger Debakel verantwortlich.
Spionageaffäre
Willy Brandt beantwortete die Kritik an seiner Regierungsführung mit der Ankündigung, daß an eine Kabinettsumbildung vor der Wahl des Bundespräsidenten, bei der Walter Scheel kandidierte und die am 15. Mai stattfinden sollte, nicht zu denken sei. Doch schon am 6. Mai 1974 trat er selbst als Kanzler zurück. Anlaß und Auslöser für Brandts Rücktritt war die Entdeckung, daß einer seiner persönlichen Referenten, Günter Guillaume, seit Jahren Spionage für die DDR betrieben hatte. Obwohl im Mai 1973 die ersten Hinweise auf eine Agententätigkeit Guillaumes beim Bundesamt für Verfassungsschutz vorlagen und mit dem Innenminister besprochen wurden, begleitete Guillaume im Juli 1973 Willy Brandt auf dessen Urlaubsreise nach Norwegen und hatte dort Gelegenheit, Einsicht in Geheimdokumente zu nehmen. Erst am 24. April 1974 wurden Guillaume und seine Frau wegen Spionage für die DDR verhaftet.
Willy Brandt übernahm für die Fahrlässigkeit, die es Guillaume ermöglicht hatte, geheime Dokumente einzusehen, die politische und persönliche Verantwortung. Er übernahm aber auch die Verantwortung für die Fehler, die bei der Sicherheitsüberprüfung Guillaumes und bei seiner Einstellung im Kanzleramt begangen worden waren. Willy Brandt erklärte dazu am 8. Mai 1974 im Fernsehen: "Mein Rücktritt geschah aus Respekt vor ungeschriebenen Regeln der Demokratie und auch, um meine politische und persönliche Integrität nicht zerstören zu lassen. [...] Ich habe mich lange geprüft und kam zu dem Ergebnis: 1. Was immer mir an Ratschlägen gegeben worden war, ich hätte nicht zulassen dürfen, daß während meines Urlaubs in Norwegen im Sommer vergangenen Jahres auch geheime Papiere durch die Hände des Agenten gegangen sind. [...] 2. Als ich mich zum Rücktritt entschloß, war mit entscheidend, daß ich mich für einen Teil der Politik - hier meine ich unser Verhältnis zur DDR und zum Warschauer Pakt - zeitweilig nicht mehr unbefangen genug fühlte. 3. Es gab Anhaltspunkte, daß mein Privatleben in Spekulationen über den Spionagefall gezerrt werden sollte. Was immer noch darüber geschrieben werden mag, es ist und bleibt grotesk, einen deutschen Bundeskanzler für erpreßbar zu halten. Ich bin es jedenfalls nicht."
Theodor Eschenburg, der Vorsitzende der Ermittlungskommission, die die Spionage-Affäre später untersuchte, bemerkte zum Rücktritt Willy Brandts: "Die Demission eines integren, erfolgreichen und angesehenen Kanzlers wegen dieses Vorfalls, der auf Pannen und Betriebsstörungen mittleren Ranges beruhte, lag weit außerhalb des Erwartungshorizonts der öffentlichen Meinung und der Bevölkerung. Die Guillaume-Affäre mag der Anlaß, kann aber nicht die Ursache eines Rücktritts gewesen sein." Einen der Gründe für seinen Rücktritt hatte Willy Brandt selbst genannt. Nach dem Spionagefall war es ihm persönlich unmöglich, unbefangen mit Ost-Berlin und Moskau zu verhandeln. Mindestens ebenso gewichtig waren Gründe, die Willy Brandt nicht erwähnte: Seit 1972 hatten sich viele Wählerinnen und Wähler, die damals noch Brandts Ostpolitik und die Reformpolitik der sozialliberalen Regierung unterstützten, von der SPD abgewandt. In der SPD wurde der Parteivorsitzende Brandt für diesen Wählerschwund verantwortlich gemacht. Die Auseinandersetzungen zwischen dem linken und dem rechten Flügel der SPD, die Entwicklung der Jusos zu einer Partei in der Partei machten Willy Brandt zu schaffen. Von der Führungsspitze der SPD erfuhr er keine Unterstützung; im Gegenteil: Herbert Wehner sprach sich für seinen Rücktritt als Kanzler aus, und Helmut Schmidt stand bereit, die Nachfolge zu übernehmen. Angesichts mangelnder Unterstützung aus den eigenen Reihen war schwer vorstellbar, wie Brandt die öffentliche Auseinandersetzung über den Fall Guillaume unbeschädigt hätte überstehen können.
Angesichts der schwierigen wirtschaftlichen Situation in der Bundesrepublik und der SPD-internen Machtverhältnisse war es nur folgerichtig, daß der bisherige Finanz- und Wirtschaftsminister Helmut Schmidt von der SPD-Bundestagsfraktion zu Brandts Nachfolger nominiert und am 16. Mai 1974 vom Bundestag gewählt wurde. Brandt blieb Vorsitzender der SPD. Gleichzeitig mit der Ernennung Schmidts zum Bundeskanzler vollzog sich auch im Amt des Vizekanzlers und Außenministers ein Wechsel: Walter Scheel wurde am 15. Mai 1974 zum Bundespräsidenten gewählt. Sein Nachfolger als Außenminister (und als Parteivorsitzender der FDP) wurde der bisherige Innenminister Hans-Dietrich Genscher.
Der Rücktritt Willy Brandts markierte das Ende der sozialliberalen Reformpolitik und eine Tendenzwende nicht nur hinsichtlich der Prioritäten, die die Regierungspolitik nunmehr setzte, sondern vor allem in der politischen Stimmung weiter Kreise der Bevölkerung. Die euphorische Aufbruchstimmung der späten sechziger und frühen siebziger Jahre wich einer Tendenz zu Skepsis, Vorsicht und Resignation. Ursache für das Ende der Reformpolitik wie der Reformeuphorie war eine Vielzahl von Faktoren, unter denen die 1973 einsetzende Wirtschaftskrise sicher die wichtigste war. Daß eine Reihe von Reformvorhaben abgebrochen werden mußte oder stecken blieb, lag vor allem daran, daß die Finanzierung nicht möglich war oder schien. Aber auch die Opposition der CDU/CSU im Bundesrat und in den Bundesländern sowie die Rücksichtnahme auf den Koalitionspartner FDP haben die Verwirklichung von politischen Konzeptionen und Reformplänen, wie sie in der SPD entwickelt worden waren, erschwert. So mußte die Regierung den Ausbau der Hochschulen und des allgemeinen Bildungswesens abbrechen, weil die Mittel fehlten.
Als Ergebnisse der Reformpolitik sind vor allem zu erkennen: Die Ausweitung des Bildungssystems, wodurch mehr Menschen die Möglichkeit erhielten, eine bessere Erziehung oder Bildung bzw. eine formal höher qualifizierte Ausbildung zu erlangen; eine Erweiterung der Beteiligungsformen und -möglichkeiten im politischen und gesellschaftlichen Bereich zum Beispiel durch Herabsetzen des Wahlalters von 21 auf 18 Jahre und größere Mitspracherechte der Arbeitnehmer, wie sie das Betriebsverfassungsgesetz von 1972 vorsah. Seit Ende der sechziger Jahre hatte sich die politische Kultur der Bundesrepublik gewandelt. Immer mehr Bürgerinnen und Bürger nahmen sich das Recht zur politischen Partizipation in Form von Demonstrationen, Protestversammlungen oder "wilden Streiks". Das demokratische Bewußtsein in der Bevölkerung war gewachsen. Der Wille, die eigenen Rechte wahrzunehmen, war stärker geworden.
