Engagement für Entwicklung und Umwelt | Vereinte Nationen | bpb.de

Einleitung

Die Vereinten Nationen sind als "G192" die einzige Plattform, auf der sich fast alle Länder dieser Erde als nahezu gleichberechtigte Partner nach dem Prinzip one country, one vote zusammenfinden, um sich über Fragen globaler Entwicklung auszutauschen. Sie dienen der Staatengemeinschaft jedoch nicht nur als Forum für Diskussionen und Kontroversen zu aktuellen Herausforderungen. Unter dem Dach der VN beschäftigen sich mehr als drei Dutzend Organisationen mit Fragen zur Umwelt sowie zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Diese Organisationen nehmen viele Aufgaben in der internationalen Entwicklungskooperation wahr, indem sie Daten sammeln und dokumentieren, wissenschaftlich analysieren, internationale Standards setzen und konkrete Entwicklungszusammenarbeit leisten.

Die Anfänge des VN-Umwelt- und -Entwicklungsengagements liegen beide in den 1970er Jahren. Zu dieser Zeit wurde vielen in die Unabhängigkeit entlassenen Ländern deutlich, dass ihr wirtschaftliches Fortkommen nicht den erhofften Erfolg gehabt hatte. Daher stritten sie mit den Industrieländern in den UNCTAD-Konferenzen zu "Handel und Entwicklung" über die Grundlagen einer "Neuen Weltwirtschaftsordnung". Sie forderten Schuldenerlasse, internationale Strategien zur Stabilisierung der Rohstoffpreise und mehr Entwicklungshilfe. Doch der Versuch der in der "Gruppe der 77" zusammengeschlossenen Entwicklungsländer, auf konfrontative Weise die von den Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) dominierte Weltwirtschaft zu verändern, scheiterte.

Parallel zu den entwicklungspolitischen Auseinandersetzungen um die "Neue Weltwirtschaftsordnung" fand 1972 - ausgelöst durch verschiedene Umweltkatastrophen in den 1950er und 1960er Jahren - in Stockholm die erste VN-Umweltkonferenz statt. Entwicklungs- und Umweltpolitik waren jedoch in den Vereinten Nationen zunächst eher unverbunden. Die ideologischen Differenzen und machtpolitischen Blockaden zwischen Industrie- und Entwicklungsländern in den VN führten dazu, dass die Mitglieder der OECD, die als entwickelte Länder über ein hohes Pro-Kopf-Einkommen verfügen, ihr multilaterales entwicklungspolitisches Engagement vor allem auf die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds IWF konzentrierten. Hier dominieren die reichen Länder aufgrund ihrer höheren Kapitaleinlagen.

Als Anfang der 1980er Jahre zunächst in Lateinamerika und dann in allen Entwicklungsregionen schwere Verschuldungskrisen ausbrachen und die Entwicklungsländer auf hohe Kapitaltransfers aus den Industrieländern angewiesen waren, positionierten sich die Weltbank und der IWF als die zentralen Akteure der internationalen Entwicklungspolitik und -finanzierung. Sie gewährten überschuldeten Entwicklungsländern nur dann Kredite, wenn diese sich im Gegenzug wirtschaftsliberalen Strukturanpassungsprogrammen unterzogen, die vor allem auf Markt, Wettbewerb, Privatisierung und Liberalisierung setzten. Diese unter dem Namen "Washingtoner Konsensus" bekannte Verfahrensweise bildete eine Art Gegenentwurf zu den Vorstellungen der Entwicklungsländer von einer "Neuen Weltwirtschaftsordnung" und dominierte in den 1980er und 1990er Jahren die internationale Entwicklungsagenda. Die Vereinten Nationen verloren damit ihre Rolle als zentrale Plattform der internationalen Entwicklungspolitik.

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und im Windschatten des weiterhin dominierenden "Washingtoner Konsensus" griffen die Vereinten Nationen in den 1990er Jahren die großen Fragen globaler Entwicklung in einer Serie von Weltkonferenzen auf. Das waren:

• im September 1990 der so genannte Weltkindergipfel in New York unter Beteiligung einer großen Zahl von Staatsund Regierungschefs, die einen öffentlichkeitswirksamen Auftritt inszenierten;

• im Juni 1992 die VN-Konferenz zu Umwelt und Entwicklung (UNCED), der so genannte Erdgipfel, in Rio de Janeiro;

• im Juni 1993 die Weltkonferenz über Menschenrechte in Wien;

• im September 1994 die VN-Konferenz zu Bevölkerung und Entwicklung (Weltbevölkerungskonferenz) in Kairo;

• im März 1995 die VN-Konferenz über soziale Entwicklung, der so genannte Weltsozialgipfel, in Kopenhagen;

• im September 1995 die Weltfrauenkonferenz in Beijing;

• im Juni 1996 Habitat II, genannt Weltsiedlungskonferenz oder Städtegipfel, in Istanbul.

Denn das Ende der Systemkonfrontation zwischen "Kapitalismus" und "Sozialismus" und die weltweit an Bedeutung gewinnende Globalisierung hatten zu der Einsicht geführt, dass die Regierungen im 21. Jahrhundert nur durch ein höheres Maß an Zusammenarbeit (Global Governance) dazu in der Lage sein würden, die globalen Probleme zu lösen, die aus wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen Nationen resultierten. Zu diesen Problemen gehörten zum Beispiel der Klimawandel, die Risikopotenziale internationaler Finanzmärkte oder die Destabilisierung ganzer Weltregionen durch scheiternde Staaten. An den Konferenzen der Vereinten Nationen nahmen so viele Nichtstaatliche Organisationen (NGOs) teil wie nie zuvor. Die Weltkonferenzen stellten somit einen internationalen Lernprozess aller Beteiligten zu den Herausforderungen der Globalisierung dar. Sie verabschiedeten allerdings völlig überladene Aktionsprogramme, die zuweilen so illusionär den Wunsch nach einer heilen und damit irrealen Welt abbildeten, dass sie kaum reale politische Wirkung erzeugten.

Die herausragende Weltkonferenz war der Rio-"Erdgipfel" zu "Umwelt und Entwicklung", der 1992 stattfand. Sie knüpfte an den so genannten Brundtland-Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung von 1987 an, der unter dem Vorsitz der ehemaligen norwegischen Ministerpräsidentin Gro Harlem Brundtland entstanden war, im Konzept der "Nachhaltigkeit" Entwicklungs- und Umweltfragen systematisch verband und die Idee der "gemeinsamen Überlebensinteressen" der Menschheit prägnant formulierte. Im Rahmen der Rio-Konferenz wurde damit erstmals auf internationaler Ebene diskutiert und bekräftigt, dass wirtschaftliche und soziale Entwicklung letztlich innerhalb der Grenzen des Erdsystems stattfinden muss. Die Konferenz unterstrich, dass viele Ökosysteme bereits durch ökonomische Übernutzung feststellbar geschwächt seien, und verwies auf die sich abzeichnenden Ressourcenengpässe in einer Welt, deren Bevölkerung bis Mitte des 21. Jahrhunderts auf etwa neun Milliarden Menschen anwachsen wird.

Die Resultate der Weltkonferenzen der 1990er Jahre nutzte der damalige VN-Generalsekretär Kofi Annan (Amtszeit 1997 bis 2006) zur Vorbereitung auf die symbolträchtige Generalversammlung zum Jahrtausendwechsel. Er legte im März 1998 sein Konzept für eine Millenniumsversammlung vor, in dem er die Grundzüge der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen skizzierte. Viele wichtige Ergebnisse der Weltkonferenzen flossen in die "Millenniumserklärung" ein, die im September 2000 von den Staats- und Regierungschefs der damals 189 Mitgliedstaaten verabschiedet wurde. Wirkungsmächtiger als die Millenniumserklärung wurden jedoch die Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDGs), die Kofi Annan im September 2001 in seinem Bericht "Kompass für die Umsetzung der Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen" formulierte.

QuellentextDie Millenniumsziele

(1) Armut und Hunger bekämpfen: Die Zahl der extrem armen Menschen, die von weniger als 1,25 Dollar (knapp ein Euro) am Tag leben, soll bis 2015 halbiert werden, ebenso die Zahl der Hungernden. [...]

(2) Grundschulausbildung für alle Kinder gewährleisten: Alle Jungen und Mädchen sollen bis 2015 mindestens eine Grundschulausbildung erhalten. [...]

(3) Gleichstellung und größeren Einfluss der Frauen fördern: Die Benachteiligun

g von Mädchen in der Schule soll bis 2015 beseitigt werden. [...]

(4) Die Kindersterblichkeit senken: Die Sterberate von Kindern unter fünf Jahren soll bis 2015 um zwei Drittel sinken. [...

(5) Die Gesundheit der Mütter verbessern: Die Zahl der Mütter, die während Schwangerschaft oder Geburt sterben, soll bis 2015 um drei Viertel sinken. [...]

(6) HIV/Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen [...]

(7) Eine nachhaltige Umwelt gewährleisten: Hierzu gehört unter anderem der Erhalt der Artenvielfalt [...] der Kampf gegen die Abholzung gefährdeter Wälder und vor allem die Trinkwasserversorgung: Die Zahl der Menschen ohne Zugang zu sauberem Trinkwasser soll bis 2015 halbiert werden. [...]

(8) Eine globale Partnerschaft im Dienst der Entwicklung schaffen [...] die reichen Länder [sollen] 0,7 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung für die Entwicklungshilfe [...] geben [...].

zitiert nach Hansjörg Strohmeyer, "Krisenprävention dient auch unserer Sicherheit", in: Die Zeit vom 22. September 2010 nach der Quelle United Nations Regional Information Centre for Western Europe (UNRIC Brussels), AFP

Die MDGs fanden weltweite Akzeptanz und wurden zum dominanten Orientierungsrahmen der internationalen Entwicklungspolitik, an dem sich sukzessive auch die Weltbank und der IWF ausrichteten. Die Ziele konnten den "Washingtoner Konsensus", der verengt auf wirtschaftliches Wachstum und makroökonomische Liberalisierungen ausgerichtet war, als entwicklungspolitisches Leitbild ablösen, weil die Strukturanpassungsprogramme von Weltbank und IWF in den meisten Entwicklungsländern nur zu unbefriedigenden Ergebnissen geführt hatten. Mit dem Konzept der Millenniums-Entwicklungsziele, das im Kern auf die Bekämpfung der weltweiten Armut abzielt, haben die Vereinten Nationen ihren programmatischen Einfluss auf die internationale Entwicklungspolitik gestärkt.

Als relativ neues Politikfeld der Vereinten Nationen hat die Klimapolitik seit dem Erdgipfel in Rio enorm an Bedeutung gewonnen. Das 1997 beschlossene und 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll zur Begrenzung der globalen Erwärmung stellt einen Meilenstein der VN-Umweltpolitik dar. Die enttäuschenden Ergebnisse der Klimakonferenz in Kopenhagen Ende 2009, auf der das angestrebte Anschlussregime für das 2012 auslaufende Kyoto-Protokoll nicht erreicht wurde, verdeutlichten die bekannten Probleme der Konsensfindung durch 192 Mitgliedstaaten. Erschwert wird der VN-Verhandlungsprozess zudem durch politische Blockaden zwischen westlichen Industriestaaten und aufsteigenden Mächten wie China, Indien und Brasilien. Diese neue Machtkonstellation wirft nicht zuletzt die Frage nach dem zukünftigen Verhältnis zwischen den Vereinten Nationen als "G192", der G7/8 und der sich neu etablierenden G20 auf. Die G7/8 wurden als informeller Club der mächtigsten westlichen Industriestaaten in den 1970er Jahren gegründet, ihr gehören heute Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Russland und die Vereinigten Staaten von Amerika an. In der G20 sitzen neben den "alten Mächten" der G8 elf weitere aufsteigende Staaten (China, Brasilien, Indien, Südkorea, Australien, Mexiko, die Türkei, Indonesien, Saudi-Arabien, Südafrika, Argentinien) und die EU am Verhandlungstisch.

Charakter und Bedeutung der VN-Entwicklungszusammenarbeit

In Artikel 1 der VN-Charta haben sich die Mitgliedstaaten zum Ziel gesetzt "internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen". Dieses breite Mandat bildet von Beginn an die Grundlage für vielfältige entwicklungspolitische Aktivitäten. Sie gewannen mit den Dekolonialisierungswellen in den 1960er und 1970er Jahren an Umfang. Entwicklungspolitik nimmt eine wichtige Stellung im gesamten Tätigkeitsspektrum der VN ein. Gemessen an den zur Verfügung gestellten Geldern kommt der Entwicklungspolitik sogar eine größere Bedeutung zu als der Friedenssicherung oder der völkerrechtlichen Norm- und Standardsetzung, etwa im Bereich der Menschenrechte.

Vielfalt der Akteure: An der Formulierung und Umsetzung der VN-Entwicklungspolitik sind verschiedene Arten von Akteuren beteiligt. Sonderorganisationen wie die Welternährungsorganisation (FAO) oder die Weltgesundheitsorganisation (WHO) sind eigenständige internationale Organisationen.

Ihre Hauptaufgaben liegen im Bereich der Norm- und Standardsetzung. Fonds und Programme wie UNDP oder UNICEF unterstehen der Generalversammlung und sind stärker im Bereich technischer Zusammenarbeit tätig. Dazu kommen zwischenstaatliche Gremien wie der Wirtschafts- und Sozialrat (Economic and Social Council - ECOSOC) oder die Generalversammlung, die einerseits politische Steuerungsfunktionen für die operativen Tätigkeiten übernehmen, andererseits als Foren für globale Diskussions- und Meinungsbildungsprozesse und darauf aufbauende Normen- und Standardsetzung dienen. Formal zählt die Weltbankgruppe ebenfalls zum VNSystem, aufgrund ihrer eigenständigen Finanzierungs- und Aufsichtsmechanismen nimmt sie aber eine Sonderrolle ein. Finanzieller Rahmen: Das VN-System hat 2008 laut eigenen Angaben mehr als 35 Prozent der weltweit eingesetzten Mittel für multilaterale Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) erhalten. Damit ist der VN-Anteil größer als der anderer multilateraler Akteure wie der Europäischen Union oder der Weltbankgruppe. 2008 gaben VN-Akteure insgesamt rund 18,6 Milliarden US-Dollar für entwicklungspolitische (63 %) und humanitäre (37 %) Aktivitäten aus.

Gleichberechtigter Ideenaustausch: Entwicklungsländer und Industrienationen können formal gleichberechtigt ihre Anliegen in den VN-Gremien artikulieren. Dies macht die Weltorganisation zu einem zentralen globalen Forum, in dem Problemsichten angenähert, Ideen entwickelt, getestet und ausgetauscht sowie in weltweit gültige Normen und Standards übersetzt werden können. Prägnante Beispiele sind etwa die Millenniumserklärung und die daraus abgeleiteten acht MDGs, die Beschlüsse der Weltkonferenzen der 1990er Jahre und die Konferenzen für Entwicklungsfinanzierung von Monterrey, Mexiko (2002) und Doha, Katar (2008), aber auch Normsetzungen im Bereich der Menschenrechte, des Arbeitsrechts oder der Geschlechtergerechtigkeit.

Hohe Legitimität: Außerdem gelten VN-Organisationen als neutraler als die von westlichen Gebern dominierten entwicklungspolitischen Akteure wie insbesondere Weltbank und IWF. Die auf Kompromissen zwischen allen Staaten aufbauende Steuerung der Organisationen und ihre breiten Mandate, die auf universellen Normen basieren, statten sie mit einer hohen Legitimität aus und machen sie zu bevorzugten Partnern vieler Entwicklungsländer. Aus der Perspektive der Industrieländer bedeutet das jedoch auch, dass sie weniger Kontrolle über die Mittelverwendung haben als etwa in der Weltbank und im IWF, wo die Stimmrechte an die Finanzbeiträge gekoppelt sind.

Weltweite Präsenz: VN-Organisationen decken ein sehr breites Aufgabenspektrum ab und sind zudem nahezu weltweit präsent. Ihr Hauptauftrag liegt in der beratenden Unterstützung von Regierungen beim Aufbau einheimischer Kapazitäten und erfolgt stets ohne dass Bedingungen daran geknüpft werden. Auf dieser Grundlage können sich VN-Organisationen auch in sensiblen Politikfeldern und in jenen Ländern engagieren, in denen anderen Akteuren der Zugang verwehrt bleibt. Das breite Mandat ermöglicht es, diplomatische, humanitäre, entwicklungspolitische und militärische Instrumente zu bündeln und grenzüberschreitende Aufgaben wie den Klimawandel anzugehen. In vielen Konfliktund Nach-Konfliktsituationen sind die VN die einzigen auswärtigen Akteure, die von Anfang an vor Ort sind.

Globaler Diskurs: Schließlich leisten VN-Organisationen substanzielle Beiträge zum globalen Entwicklungsdiskurs. Sie erbringen Wissen und leisten Analysedienste, indem sie beispielsweise weltweit Daten zur Umsetzung der MDGs sammeln und zugänglich machen (z. B. www.undp.org/mdg, MDG Gap Task Force, UN-Millennium Kampagne). Zudem entwickeln sie Alternativkonzepte zu gängigen Denkmustern/Grundauffassungen der Entwicklungspolitik, beispielsweise mit dem vom VN-Entwicklungsprogramm UNDP erarbeiteten Konzept der menschlichen Entwicklung. Seit 1990 wird der Human Development Index (HDI), das Herzstück des Konzeptes menschlicher Entwicklung, im Human Development Report von UNDP veröffentlicht. Mit diesem Ansatz, der nicht mehr nur die Wirtschaftsleistung eines Landes sondern auch Faktoren wie die durchschnittliche Lebenserwartung und die Alphabetisierungsrate berücksichtigt, legten die Vereinten Nationen einen Gegenentwurf zu den Strukturanpassungsprogrammen von Weltbank und IWF vor. Nicht zuletzt ergreifen die VN-Organisationen Partei für besonders benachteiligte Gruppen wie zum Beispiel der UNHCR für Flüchtlinge und UNICEF für Kinder. Sie tun dies sowohl im globalen Diskurs, als auch in ihrer operativen Arbeit, in deren Kontext sie vor Ort für die Einhaltung und Umsetzung universeller Normen eintreten.

Erschwernisse der Entwicklungszusammenarbeit

Den Vereinten Nationen haftet vielerorts ein schlechter Ruf an, was die Wirksamkeit und Effizienz ihrer Entwicklungspolitik betrifft. Die VN-Organisationen sehen sich außerdem zunehmend im Wettbewerb mit anderen staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungsakteuren. Die Weltbank und die Europäische Union sind aktiv in Bereichen, die ursprünglich den VN vorbehalten waren; private Akteure oder staatliche Durchführungsorganisationen beraten Regierungen; nichtstaatliche Organisationen betreiben Kampagnen für die Umsetzung und Einhaltung von Normen. All dies macht es noch wichtiger, dass die VN ein klareres Profil entwickeln und die Wirksamkeit ihrer Anstrengungen verbessern. Reformbedarf gibt es besonders in Bezug auf die Fragmentierung des VN-Systems und die Sicherstellung einer ausreichenden und verlässlichen Finanzierungsbasis.

Hochgradige Fragmentierung

An der konkreten Entwicklungszusammenarbeit der VN sind rund 36 Organisationen beteiligt, allerdings stechen aufgrund ihrer Größe das Entwicklungsprogramm UNDP, das Kinderhilfswerk UNICEF, die Weltgesundheitsorganisation WHO und das Welternährungsprogramm WFP deutlich hervor. Das VNSystem ist über die Jahre in vielen kleinen Schritten gewachsen, die jeweils mit geringem Aufwand und ohne große Widerstände umsetzbar waren. Dabei gründeten die Mitgliedstaaten für viele neue Themen individuelle Organisationen - nicht selten als "Preis", den die Industrieländer für das Einvernehmen in normativen Fragen bereitwillig zahlten. Vor allem in den 1960er und 1970er Jahren konnten die Länder des Südens die Einrichtung neuer Hilfsprogramme bzw. die entwicklungspolitische Ausrichtung bereits existierender VN-Einrichtungen durchsetzen, da sich durch die Dekolonialisierung die Machtverhältnisse in der Generalversammlung änderten. In der Folge besteht heute eine komplexe und fragmentierte Institutionenlandschaft, in der auch Doppelungen in den Tätigkeitsbereichen und Mandaten der Organisationen vorkommen. Dies hat zur Folge, dass sich das VN-System vor Ort häufig mit einer großen Anzahl von finanzschwachen Akteuren präsentiert. Für die Partnerländer bringt das einen großen Arbeitsaufwand mit sich, denn sie müssen nicht nur mit einer Vielzahl von bilateralen Gebern Absprachen treffen, sondern auch mit den unterschiedlichen VN-Organisationen. Zudem erschwert die Fragmentierung die Effizienz der VN-Organisationen in Bezug auf mehr Synergie und Ergebnisorientierung

Mängel in der Finanzierung

Den entwicklungspolitischen VN-Aktivitäten mangelt es weiterhin an einer genügenden, verlässlichen und ungebundenen Finanzierung. Sie finanzieren sich seit jeher vor allem durch freiwillige Leistungen der Mitgliedstaaten. Traditionell wichtige Geber sind kleinere Industrieländer wie die skandinavischen Staaten oder die Niederlande, die überproportional hohe Beiträge leisten. Die USA tragen auch bei den freiwilligen Beiträgen in absoluten Zahlen am meisten bei. Deutschland, bei Pflichtbeiträgen auf Platz drei, hat im letzten Jahrzehnt seine freiwilligen Leistungen an das VN-System gesenkt und nimmt nunmehr nur noch den zehnten Platz unter den wichtigsten Beitragszahlern ein (Stand 2010). Schwellenländer wie China und Indien leisten bislang nur sehr selektive freiwillige Beiträge.

Seit Mitte der 1990er Jahre sind Geber verstärkt dazu übergegangen, ihre Gelder an bestimmte Themen, Regionen oder Länder zu binden. So sichern sie sich größeren Einfluss auf die Arbeit der VN. Diese zweckgebundene Finanzierung macht mittlerweile mehr als 70 Prozent der Gesamtmittel für die operative entwicklungspolitische Arbeit der Weltorganisation aus. So wird der Fragmentierung des Systems weiter Vorschub geleistet und den meisten Organisationen fehlen Kernhaushaltsmittel für die Verfolgung multilateral beschlossener Prioritäten. Kernhaushaltsmittel können von den Organisationen flexibel verwendet werden und sind für die Arbeit in Bereichen wie Anwaltschaft, Norm- und Standardsetzung, Recherche und Analyse unerlässlich. Zur finanziellen Planungsunsicherheit trägt auch bei, dass anders als bei der EU oder der Weltbank nur wenige Länder mehrjährige Finanzierungszusagen geben. Das macht die VN besonders anfällig für kurzfristige, krisenbedingte Kürzungen und erschwert die strategische Planung der Organisationen.

Hinderliche Interessenunterschiede

Reformvorstöße zur Verschlankung der VN-Strukturen mit dem Ziel einer schlagkräftigeren und effizienteren Entwicklungspolitik sind nicht neu. Bereits in den 1960er Jahren gab es Überlegungen, eine einzige VN-Entwicklungsorganisation zu schaffen. Es gibt allerdings viele Hindernisse, die derartig radikale Reformen bisher verhindert haben. Die universelle Mitgliedschaft und das in den VN herrschende Konsensprinzip bilden notwendige Voraussetzungen für die Formulierung von global gültigen Normen. Sie erschweren gleichzeitig aber die Steuerung und Neuausrichtung der Entwicklungspolitik der Vereinten Nationen. Zum Beispiel bestehen sehr unterschiedliche Vorstellungen über die Rolle der VN in der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Aus der Perspektive der Entwicklungsländer führt eine Konzentration auf die Reform der Entwicklungszusammenarbeit und eine Vereinfachung der institutionellen Strukturen, wie sie von vielen Industrieländern gewünscht werden, zu einer weiteren Marginalisierung der Vereinten Nationen. In ihren Augen können die VN ihre umfassenden entwicklungspolitischen Mandate vor allem deswegen nicht erfüllen, weil Entwicklungsfragen losgelöst von Wirtschafts- und Handelsthemen debattiert werden, über die andernorts entschieden wird. Ein weiterer Grund liegt darin, dass die Industrieländer nicht ausreichend Geld zur Verfügung stellen.

Laufende Reformprozesse

Im letzten Jahrzehnt konnten Arbeitsmethoden verbessert, einzelne Organisationen thematisch konzentriert und die Zusammenarbeit innerhalb des VN-Systems gestärkt werden. Allerdings besteht nach wie vor Verbesserungsbedarf. Auf dem Weltgipfel 2005 wurde der damalige Generalsekretär Kofi Annan mit der Formulierung von Reformvorschlägen beauftragt. 2006 legte daraufhin das von ihm beauftragte, 15-köpfige Hochrangige Gremium zur Kohärenz des Systems (High-Level Panel on System-wide Coherence) seinen Bericht vor. Das pragmatische Reformkonzept verabschiedet sich von der oft diskutierten Option, die unterschiedlichen VN-Entwicklungsorganisationen komplett zusammenzuführen. Im Zentrum der Reformagenda steht vielmehr die "Deliveringas- One"-Initiative, bei der alle VN-Organisationen, die in einem Land vor Ort sind, organisatorisch geeint operieren. Dieses Prinzip wird zunächst in acht Pilotländern umgesetzt. Ein weiterer Bestandteil der Reformagenda ist die Zusammenlegung von vier existierenden Organisationen zur neuen Organisation für Geschlechtergerechtigkeit (UN Women). In den nächsten Jahren wird sich zeigen, inwieweit es durch diesen eher behutsamen, kleinschrittigen Reformprozess gelingen wird, die VN in der Entwicklungspolitik besser aufzustellen. Doch nur technische Verbesserungen im Bereich Effektivität und Effizienz und ein nachhaltiges Finanzierungsmodell, das den multilateralen Charakter der VN-Entwicklungszusammenarbeit wahrt, reichen allein nicht aus. Wichtig wird auch sein, inwieweit Industriestaaten bereit sein werden, Wirtschafts- und Finanzfragen stärker in den VN zu erörtern, und wie konstruktiv neue Geber, das heißt Schwellenländer wie China und Brasilien, ihren Platz in der Weltorganisation definieren werden.

QuellentextReforminitiative "Delivering as One" (DaO)

Die Delivering As One-Reforminitiative geht auf die Vorschläge der Expertengruppe zurück, die 2006 ihren Bericht zur Stärkung der systemweiten Kohärenz der VN unterbreitete. Mit dem Ziel verbesserter Kohärenz und Effizienz sollen alle VN-Organisationen vor Ort mit einem gemeinsamen Länderprogramm, einem gemeinsamen Haushaltsplan und einem gemeinsamen Büro unter einem gemeinsamen Leiter operieren. Das gemeinsame Programm geht über den mittlerweile etablierten gemeinsamen Programmierungsrahmen (United Nations Development Assistance Framework - UNDAF) hinaus und soll sicherstellen, dass alle VN-Aktivitäten Teil eines kohärenten Ganzen sind. Die unter dem Stichwort "ein Leiter" zusammengefassten Empfehlungen zielen darauf ab, die Autorität des Resident Coordinators umfassend zu stärken. Der gemeinsame Budgetrahmen soll sicherstellen, dass der Mitteleinsatz des VN-Systems in einem Empfängerland transparent wird; durch ein Büro sollen durch die Nutzung gemeinsamer Infrastrukturen Kosten gespart werden. Für die meisten DaO-Länder wurde außerdem ein zusätzlicher One UN Fonds eingerichtet, aus dem finanzielle Lücken in den gemeinsamen Länderprogrammen geschlossen werden sollen. Seit 2007 sind Pakistan, Mosambik, Tansania, Ruanda, Uruguay, Kapverdische Inseln, Albanien und Vietnam offizielle Pilotländer. 2010 gibt es mehr als zehn weitere Länder, die eigenständig begonnen haben, den Prinzipien zu folgen (so genannte Selfstarter), und zahlreiche Interessenten.
Bisherige Auswertungen der Pilotversuche sind überwiegend positiv. Die VN-Organisationen arbeiten besser zusammen und können flexibler auf nationale Prioritäten reagieren. Dadurch wächst die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, gleichzeitig sinken die Transaktionskosten für die Regierungen, weil sie weniger Ansprechpartner haben. Für VN-Akteure hingegen ist der Aufwand zunächst angestiegen, da sie ihre Arbeit deutlich besser aufeinander abstimmen und neue Formen der Zusammenarbeit ausprobieren müssen.
Alle Pilotländer und Selfstarter haben trotz regionaler, wirtschaftlicher und geografischer Unterschiede einhellig festgestellt, dass es für sie "keinen Weg zurück" gäbe. Sie drängen auf Veränderungen auf Hauptquartiersebene, die den VN-Organisationen eine intensivere Zusammenarbeit erlauben würden. Die Ergebnisse einer anstehenden unabhängigen Evaluierung der Pilotinitiative wird Empfehlungen für die systemübergreifende Umsetzung von Lehren formulieren.
Silke Weinlich: Die Reform der Entwicklungszusammenarbeit der Vereinten Nationen: eine Analyse des Verhaltens und der Positionierung wichtiger Staaten gegenüber Reformoptionen. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Studies 55, Bonn 2010

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Nord-Süd-Ausgleich im Außenhandel

Die Globalisierung der Wirtschaft verlangt nach einer Globalisierung der Institutionen und der Schaffung eines umfassenden, für alle Länder verbindlichen Regelwerks. Multilateral vereinbarte Handelsregeln tragen wesentlich zu einem stabilen internationalen Umfeld bei [...].
Idealerweise sind solche Regeln so beschaffen, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt und den einzelnen Ländern ausreichender Spielraum zur Verfolgung nationaler Entwicklungsstrategien und stabilisierender Maßnahmen zugestanden wird. Im Zusammenhang mit der Problematik der aufholenden Entwicklung im globalen Süden heißt dies unter anderem, den Entwicklungsländern über größtmöglichen Marktzugang hinaus die Möglichkeit einer aktiven Industriepolitik zu gewähren, wie sie den heute hoch entwickelten Ländern in früheren Stadien ihrer industriellen Entwicklung möglich war und die auch in den aufstrebenden Industrieländern des Südens praktiziert wurde, die sich am erfolgreichsten in die Weltwirtschaft integriert haben.
Dazu gehört die Möglichkeit, zeitweise und selektiv von handelspolitischen Instrumenten Gebrauch zu machen, die es den Entwicklungsländern ermöglichen, ihre schlechtere Ausgangsposition im globalen Wettbewerb zu kompensieren und durch Förderung und Schutz bestimmter Sektoren ihren Entwicklungsrückstand aufzuholen. [...].
Die Verhandlungen der Doha-Runde wurden im Jahr 2001 mit dem Ziel begonnen, die besonderen Probleme und handelspolitischen Anliegen der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen [...]. Das Hauptinteresse der Entwicklungsländer in der Doha-Runde liegt in der Reduzierung des Agrarprotektionismus der Industrieländer, weil dadurch ihre Agrarexporte in den Norden behindert werden und ihre eigene Landwirtschaft nicht mit den hoch subventionierten Agrarexporten des Nordens konkurrieren kann. Außerdem ist für sie die weitere Verbesserung des Zugangs zu den Märkten des Nordens für Produkte der verarbeitenden Industrie wichtig. Umgekehrt sind viele von ihnen nicht bereit, ihre eigenen Märkte so weit für Industriegüterimporte aus Industrieländern zu öffnen, wie diese es wünschen, da sich damit ihr wirtschaftspolitischer Spielraum für die Ausgestaltung und Durchführung von Entwicklungs- und Industrialisierungsstrategien weiter verringern würde. Da sich die Verhandlungspartner über diese und eine Reihe anderer strittiger Punkte nicht einig werden können, ist die Doha-Runde, die ursprünglich bereits Ende 2004 abgeschlossen werden sollte, seit geraumer Zeit festgefahren. Um ihrem Anspruch gerecht zu werden, müsste die Doha-Runde dazu beitragen, das Regelwerk des internationalen Handelssystems so weiterzuentwickeln, dass sich für die Länder des Südens mehr Entwicklungsimpulse ergeben können als bisher, ohne dass sie dafür noch weiteren entwicklungspolitischen Spielraum opfern müssen. Dies könnte durch die Gewährung größerer Flexibilität für die Entwicklungsländer bei der Öffnung ihrer eigenen Märkte, durch Schutzklauseln, auf die in bestimmten Situationen temporär zurückgegriffen werden kann, und durch weitreichende Bestimmungen über Sonder- und Vorzugsbehandlung für verschiedene Gruppen von Entwicklungsländern erreicht werden. [...]
Darüber hinaus ist eine Reform der Operationsweise von Weltbank und insbesondere IWF überfällig. Dies betrifft sowohl ihre Kreditvergabemodalitäten als auch die den Gläubigerländern auferlegten wirtschaftspolitischen Bedingungen, die in der Vergangenheit einseitig auf Inflationsbekämpfung und Beschränkung des staatlichen Interventionsspielraums ausgerichtet gewesen sind und damit häufig die Entfaltung positiver Entwicklungsimpulse durch eine Ausweitung des Außenhandels der Entwicklungsländer behindert haben.

Detlef J. Kotte, "Entwicklung durch Handel?", in: APuZ 10/2010 "Entwicklungspolitik", S. 20ff.

Umwelt- und Klimapolitik

Neben der Bekämpfung von Hunger und Armut zählt auch das Bemühen um die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschheit zu den großen politischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Eine Vielzahl lokaler, regionaler und globaler Umweltprobleme trägt in weiten Teilen der Erde zur Verschärfung von Hunger, Armut und Elend bei, speziell der Klimawandel droht erreichte Fortschritte im Sinne der MDGs wieder aufzuzehren. So ist auch die internationale Umweltpolitik seit nunmehr 40 Jahren ein wichtiges Tätigkeitsfeld der Vereinten Nationen. Diese bilden dabei nicht nur den Rahmen für zwischenstaatliche Umweltverhandlungen. Sie nehmen gleichermaßen als Arena und Akteur der internationalen Umweltpolitik vielfältige Aufgaben wahr.

Die Schnittstellen zu anderen entwicklungspolitisch relevanten Themen, wie etwa zur Welternährung, zur Gesundheitsvorsorge oder zur Energieversorgung, wurden dabei über die Jahrzehnte immer deutlicher. Gerade daraus ergeben sich heute besondere Herausforderungen für die internationale Staatengemeinschaft, die nachfolgend skizziert werden. Ein besseres Verständnis der damit verbundenen politischen Schwierigkeiten und Reformhindernisse erfordert zunächst einen kurzen Überblick über die Entwicklungsgeschichte der Umweltpolitik der Vereinten Nationen sowie einen Ausblick auf die konkreten Probleme, derer sie sich gegenwärtig annehmen muss.

Ab Ende der 1960er Jahre wurde der Weltöffentlichkeit zunehmend bewusst, dass viele Umweltprobleme nationalstaatliche Grenzen überschreiten und entsprechend nicht von einzelnen Staaten bewältigt werden können. Für die Lösung solcher Probleme wurde vielmehr die Mitwirkung vieler - in manchen Fällen, wie etwa dem Schutz der Ozonschicht, praktisch aller - Staaten erforderlich. In Folge des gestiegenen Problembewusstseins trat 1972 in Stockholm erstmals eine Weltkonferenz der Vereinten Nationen zusammen, die sich ganz auf die menschliche Umwelt konzentrierte.

Das nach außen hin sichtbarste Ergebnis der Konferenz war die Einrichtung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP). Es nahm 1973 in der kenianischen Hauptstadt Nairobi seine Arbeit auf und verankert seither die Umweltpolitik im institutionellen Gefüge der Vereinten Nationen. Die Entscheidungen, das UNEP als ein dem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) nachgeordnetes Programm zu organisieren sowie erstmals das Hauptquartier einer VN-Behörde in einem Entwicklungsland anzusiedeln, prägen bis heute die Kritik an dessen Funktionsfähigkeit und Diskussionen um etwaige Reformen. Ungeachtet dessen hat sich das UNEP in den vergangenen Jahrzehnten durchaus als zentraler umweltpolitischer Pfeiler der Vereinten Nationen bewährt. Zur langen Reihe wegweisender internationaler Umweltabkommen, die unter der Schirmherrschaft des UNEP ausgehandelt wurden oder heute von UNEP verwaltet werden, zählen das Washingtoner Artenschutzabkommen CITES (Convention on International Trade in Endangered Species) von 1973, der Mediterrane Aktionsplan zum Schutz des Mittelmeers (1975), die Verträge zum Schutz der Ozonschicht (1985, 1987), die Biodiversitätskonvention (Convention on Biological Diversity, CBD) (1992) und das Abkommen über langlebige organische Schadstoffe (2001).

QuellentextNachhaltige Entwicklung

Das Prinzip der Nachhaltigkeit und das Konzept der Nachhaltigen Entwicklung bilden seit dem so genannten Erdgipfel von Rio de Janeiro 1992, der "Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung" (UNCED), das Leitbild der internationalen Umwelt- und Entwicklungspolitik. Das Nachhaltigkeitsprinzip umschreibt das Bemühen der Weltgemeinschaft, allen Ländern und Völkern gleiche Entwicklungsmöglichkeiten zu eröffnen und dabei ausdrücklich auch die Interessen nachfolgender Generationen zu berücksichtigen.
Diese Interessen schließen insbesondere den Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen ein, sodass nachhaltige Entwicklung als globales Politikziel nach einer Trendwende im Umwelt- und Ressourcenverbrauch der Weltwirtschaft sowie im allgemeinen Konsumverhalten verlangt. Unter dem Dach der Vereinten Nationen haben sich dazu 178 Staaten in der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung sowie in der Agenda 21 verpflichtet. Letztere ist ein Aktionsprogramm mit konkreten Handlungsempfehlungen für die Umsetzung von Nachhaltigkeit auf lokaler, nationaler und globaler Ebene. Der Preis für die weltweite Zustimmung zum Leitbild der Nachhaltigkeit ist ein hohes Maß an begrifflicher Unschärfe, das vielfältige Interpretationsmöglichkeiten zulässt und eine nahezu beliebige Verwendung des Nachhaltigkeitsbegriffs als allgegenwärtiges politisches Schlagwort ermöglicht.
Ausgangspunkt der weltweiten Diskussionen um das Konzept der nachhaltigen Entwicklung war der 1987 unter dem Titel "Unsere gemeinsame Zukunft" vorgelegte Abschlussbericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, die nach dem Namen ihrer Vorsitzenden Gro Harlem Brundtland als "Brundtland- Kommission" bekannt wurde. Nachhaltige Entwicklung (sustainable development) wurde darin definiert als "Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können". Steffen Bauer

Das Leitbild der Nachhaltigen Entwicklung

Mit dem ausdrücklich zukunftsorientierten Politikziel der nachhaltigen Entwicklung bemühte sich die internationale Staatengemeinschaft ab Ende der 1980er Jahre verstärkt um einen besseren Ausgleich umwelt- und entwicklungspolitischer Interessen zwischen reichen und armen Ländern. Mit der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung, die 1992 in Rio de Janeiro stattfand, rückte es ins Zentrum der umweltpolitischen Bemühungen der Vereinten Nationen. Dies findet seinen Ausdruck unter anderem in der in Rio beschlossenen Einrichtung der Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) sowie einer umfassenden "Agenda 21", die den Staaten seither als Orientierungshilfe zur nachhaltigen Entwicklung dient. Zudem verabschiedete der Erdgipfel von Rio die Klimarahmenkonvention UNFCCC sowie die Konvention zum Schutz der Artenvielfalt (CBD) und beschloss darüber hinaus, auch dem Problem der Desertifikation, der Wüstenbildung, mittels einer Konvention unter dem Dach der Vereinten Nationen zu begegnen. Die nachfolgenden Regierungsverhandlungen über die Konvention zur Bekämpfung der Desertifikation UNCCD wurden 1994 in Paris abgeschlossen. Die Rio-Konferenz hat somit einerseits die Umweltpolitik der Vereinten Nationen inhaltlich erheblich fortentwickelt, hat andererseits aber auch, beispielhaft für die bereits geschilderte Problematik, zur institutionellen Zersplitterung der VN beigetragen.

QuellentextAgenda 21:

Die Agenda 21 ist neben der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung das zentrale internationale Dokument, das aus dem "Erdgipfel" der Vereinten Nationen von 1992 hervorgegangen ist. Anders als die Deklaration, in der sich die Regierungen der Welt auf die allgemeinverbindlichen Prinzipien nachhaltiger Entwicklung verpflichten, enthält die Agenda 21 ein detailliertes Aktionsprogramm. Darin sind Empfehlungen und Handlungsanweisungen enthalten, die konkrete Maßnahmen aufzeigen, die von Staaten, internationalen Organisationen sowie wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteuren zu ergreifen sind, um das Nachhaltigkeitsprinzip in die Praxis umzusetzen. Ein an der Agenda 21 orientiertes Handeln soll es ermöglichen, die wirtschaftliche Entwicklung mit dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen vereinbar zu machen und umwelt- und entwicklungspolitische Ziele weltweit zusammenzuführen. Eine zentrale Rolle spielt dabei eine langfristig angelegte strategische Planung. Die Entwicklung so genannter Nachhaltigkeitsstrategien sieht vor, dass die Regierungen auf lokaler und nationaler Ebene jeweils unter Beteiligung privater Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft Politikmaßnahmen formulieren und umsetzen, die am Leitbild der Nachhaltigen Entwicklung ausgerichtet sind. Eine erfolgreiche Umsetzung der Agenda 21 setzt demnach voraus, die Wechselwirkungen zwischen Umweltund Entwicklungszielen in der Politikplanung vorausschauend zu berücksichtigen.
Die rund 400 Seiten umfassende Agenda 21 wurde im Juni 1992 in Rio de Janeiro von 178 Staaten unterzeichnet. Seither wurden nahezu weltweit Nachhaltigkeitspläne und Strategien verabschiedet oder in die Wege geleitet. Um die Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategien voranzutreiben, hat die internationale Staatengemeinschaft 2002 auf dem Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg einen zusätzlichen Aktionsplan verabschiedet, der sich auf die Kernbereiche Wasser, Energie, Gesundheit, Landwirtschaft und Artenvielfalt konzentriert und eine stärkere Beteiligung privatwirtschaftlicher Akteure vorsieht.

Steffen Bauer

Tragweite der Klimapolitik

Die Vielschichtigkeit der internationalen Umweltpolitik und ihrer Querverbindungen zu Fragen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung wird besonders in der Klimapolitik sichtbar, die in den vergangenen Jahren zusehends in den Vordergrund rückte. Zu Recht gilt die globale Erwärmung als zentrale Herausforderung der Weltgemeinschaft im 21. Jahrhundert. Zwar weisen die Vereinten Nationen schon seit den 1970er Jahren auf die Gefahren eines vom Menschen durch die Emission von Treibhausgasen verursachten Klimawandels hin, aber erst mit fortschreitenden wissenschaftlichen Erkenntnissen über die Wirkungszusammenhänge - speziell seit Veröffentlichung des vierten Sachstandsberichts des Weltklimarates IPCC im Jahr 2007- hat sich unter den Mitgliedstaaten die Einsicht durchgesetzt, dass der Klimawandel nahezu alle Tätigkeitsfelder der Vereinten Nationen berührt. So betreffen Erfolg versprechende klimapolitische Maßnahmen nicht zuletzt die Energiepolitik der Mitgliedstaaten sowie Fragen der Landnutzung und der landwirtschaftlichen Entwicklung, die wiederum für die Welternährung zentral sind.

QuellentextBlauer Himmel unbekannt

[...] Bei der menschengemachten Luftverschmutzung stehen die klassischen Treibhausgase wie Kohlendioxid, Methan oder Lachgas ganz vorne. Dazu kommen die Stickoxide (NO, NO²), Ammoniak (NH³), Schwefeldioxid (SO²), Kohlenmonoxid (CO) und sehr viele verschiedene Kohlenwasserstoffe, die oft als VOC (Volatile Organic Compounds) bezeichnet werden, also als flüchtige organische Verbindungen, aber auch das gefährliche Dioxin. Wir produzieren sie mit unseren Industrie- und Kraftwerksabgasen, mit unseren Heizungen, unseren Autos, mit Flugzeugen, Schiffen und der Landwirtschaft. Einmal in der Luft, können diese Schadstoffe, etwa mithilfe des Sonnenlichts, weiter reagieren und Neues bilden. So entsteht an heißen Sommertagen in der Troposphäre der Ozonsmog, der die Augen reizt und empfindliche Menschen quält. Daneben belastet Ruß die Luft, dazu feinste, in der Luft schwebende Tröpfchen, Aerosole genannt, oder der Feinstaub, der so winzig ist, dass er tief in die Lungen eindringen kann.
[...] Laut Weltgesundheitsorganisation WHO sterben jährlich 2,4 Millionen Menschen an Krankheiten, die sie durch die Luftverschmutzung bekommen: an Krebs, chronischen Lungen- oder Herzkrankheiten. [...]
Die Luftverschmutzung in den Industriegebieten Asiens ist gewaltig - und der Himmel braun, selbst wenn gerade die Sonne scheint. Wer dort vor 15 Jahren geboren wurde, hat praktisch nie tiefblauen Himmel gesehen. Während des Wintermonsuns, wenn es praktisch keinen Regen gibt, der den Dreck aus der Luft wäscht, sieht man das Problem sogar aus dem Weltraum heraus. Dann lässt sich auf Satellitenaufnahmen über weiten Teilen Chinas, Indiens und Indonesiens, über weiten Teilen des Indischen Ozeans bis hinaus auf den Pazifik ein brauner Fleck erkennen. Das ist ein drei Kilometer dicker Schleier, in dem sich die verschmutzte Luft aus asiatischen Städten, Industriezentren und aus dem Verkehr ansammelt. Auf den ersten Blick hat diese Fahne wenigstens ein Gutes: Wo sie schwebt, bremst sie den Treibhauseffekt, denn sie lässt weniger Sonnenlicht durch. Aber den Preis für ein bisschen Abkühlung zahlen die Bauern bis hin nach Australien: Weil unter den kühlenden Wolken weniger Wasser verdunstet, fehlt der Nachschub für die Wolkenbildung und damit für den Regen. Außerdem liefert der feine Dreck in den Wolken Unmengen an "Keimen", um die sich winzigste Wassertröpfchen bilden. Es sind so viele, dass keine dicken Regentropfen mehr heranwachsen, die dann zu Boden fallen. Der braune Schleier verändert den Wasserzyklus spürbar, die Dürreperioden dauern länger und länger. Allein in Indien ist die Reisernte in den betroffenen Regionen um zehn Prozent gesunken.
Weltweit sinken die Erträge auch da, wo an schönen Sonnentagen der Ozonsmog in der Troposphäre zum Problem wird. Vor allem Getreide wächst sehr viel schlechter. In Europa summieren sich die Verluste in der Landwirtschaft durch das troposphärische Ozon auf bis zu zwölf Milliarden US-Dollar pro Jahr. Auf Versuchsfeldern im pakistanischen Lahore wuchs das Getreide draußen um 40 Prozent schlechter als in Gewächshäusern, in denen das Ozon aus der Luft gefiltert wurde. Dabei hängen in Asien Milliarden Menschen von der Nahrungsmittelproduktion vor Ort ab. Dort lebt die Mehrheit der Weltbevölkerung auf engem Raum zusammen - und Importe kann man sich da nicht leisten. [...]

Dagmar Röhrlich, Die Spur des Menschen. Oder was die Erde alles aushalten muss (bpb-Schriftenreihe, Bd. 799), Berlin 2009, S. 127ff.

Hemmnisse der Klimapolitik

Die übergreifenden Wirkungszusammenhänge und die grenzüberschreitenden Auswirkungen der Umweltproblematik erfordern zwar gemeinsames Handeln, erschweren aber zugleich eine Einigung auf weitreichende Klimaschutzvereinbarungen unter dem Dach der Klimarahmenkonvention UNFCCC. Mitverantwortlich dafür sind die Interessengegensätze zwischen den reichen Industriestaaten, die in erster Linie für den Klimawandel verantwortlich sind, und den ärmsten Entwicklungsländern, die von den erwarteten Folgen der globalen Erwärmung besonders hart betroffen sein werden. Eine vereinfachte Gegenüberstellung des armen Südens und des reichen Nordens wird inzwischen jedoch der Realität des 21. Jahrhunderts nicht mehr gerecht: Auch große und wirtschaftlich aufstrebende Schwellenländer wie China, Indien, Brasilien oder Malaysia tragen inzwischen erheblich zur Erderwärmung bei.

Institutionelle Zersplitterung, die wachsende Bedeutung großer Schwellenländer und die Dringlichkeit zu handeln angesichts des fortschreitenden Klimawandels und des raschen Verbrauchs bzw. der Zerstörung lebenswichtiger natürlicher Ressourcen, verlangen daher auch in der Umweltpolitik der Vereinten Nationen umfassende Reformanstrengungen. In der Klimapolitik erfordert dies vor allem, Entscheidungsverfahren zu beschleunigen (etwa durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen) und neue Wege zur Finanzierung und zu einem gerechten Lastenausgleich zu finden. Selbst die aufstrebenden Schwellenländer, deren Mitwirkung für die Lösung globaler Umweltprobleme unabdingbar ist, verfügen häufig nicht über die notwendigen institutionellen Kapazitäten. Bei den ärmeren Entwicklungsländern fehlt es zudem an finanziellen Mitteln, um die Mehrkosten zu tragen, die sich aus der Reduktion klimaschädlicher Substanzen sowie aus der Anpassung an den Klimawandel ergeben. Deshalb, wie auch durch ihre historische Verantwortung als Hauptverursacher des Klimawandels, sind speziell die Industrieländer gefordert, bedürftigen Ländern angemessene finanzielle, technische und administrative Hilfestellung zu geben.

QuellentextIntergovernmental Panel on Climate Change

Die Weltmeteorologieorganisation (WMO) und das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) waren die maßgeblichen politischen Akteure, die ab Ende der 1970er Jahre das Augenmerk der internationalen Gemeinschaft auf eine mögliche, vom Menschen verursachte Aufheizung der Erdatmosphäre lenkten und die mit der Gründung des einzigartigen Wissenschaftsgremiums Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) 1988 die institutionellen Grundlagen für den heute erreichten internationalen Konsens über den Klimawandel legten.
[...] Schon der erste Sachstandsbericht, den das IPCC im Vorfeld der VN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung 1990 vorlegte, wurde zur entscheidenden Grundlage für die erfolgreiche Aushandlung der Klimarahmenkonvention. Das IPCC erfüllte damit von Beginn an seinen Zweck, nämlich im Auftrag der Vereinten Nationen politischen Entscheidungsträgern eine umfassende, objektive, offene und transparente Einschätzung über den Stand der weltweit verfügbaren wissenschaftlichen, technischen und sozioökonomischen Fachliteratur zum Klimawandel zu geben. Tatsächlich geht es im IPCC nicht darum, eigene Klimaforschung zu betreiben, sondern vorhandenes Wissen dahingehend auszuwerten, das Risiko eines vom Menschen verursachten Klimawandels, beobachtete und projizierte Auswirkungen des Klimawandels sowie die Möglichkeiten zur Anpassung (Adaptation) an den Klimawandel und seine Begrenzung (Mitigation) seriös beurteilen zu können.
Die einzigartige Expertise des IPCC, dessen Sekretariat von UNEP unterstützt wird, aber bei der WMO in Genf angesiedelt ist, fußt auf der Mitarbeit von mehr als zweitausend Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern aus aller Welt, die von den Mitgliedstaaten des IPCC auf Grund ihrer fachlichen Expertise berufen werden und die dem Panel neben ihrer eigentlichen professionellen Tätigkeit ehrenamtlich, unentgeltlich und politisch unabhängig zuarbeiten. Dank eines aufwändigen, dreistufigen Begutachtungsverfahrens konnte sich das IPCC in der Fachwelt binnen weniger Jahre als maßgebliche globale Autorität zum Klimawandel etablieren. Seine Berichte gelten als der fundierteste und zuverlässigste Überblick über den weltweiten Kenntnisstand zur Klimaentwicklung. Um diesen Status dauerhaft gewährleisten zu können, werden zum einen auch strittige Fragen, Fehlergrenzen und Unsicherheiten ausführlich behandelt und zum andern die Autoren- und Gutachterteams für jeden Sachstandsbericht neu bestimmt.
Politisch brisant ist die Zusammenfassung für Entscheidungsträger, ein zwanzigseitiges Konzentrat der mehreren tausend Berichtsseiten, das Satz für Satz vom zwischenstaatlichen Plenum des IPCC verabschiedet wird. Auch hier achten jedoch die verantwortlichen Autoren darauf, dass wissenschaftliche Aussagen des eigentlichen Sachstandsberichts korrekt wiedergegeben werden.

Steffen Bauer, "Admit that the waters around you have grown": Die Bedeutung des Klimawandels für die Vereinten Nationen, in: Vereinte Nationen, Heft 1/2008, S. 3 ff.

Gleiches Recht für alle in der Klimapolitik - ein Plädoyer

[...] Die unbequeme Wahrheit ist nicht, dass es den Klimawandel tatsächlich gibt, sondern dass es darum geht, das wirtschaftliche Wachstum zwischen Völkern und Nationen zu teilen. Die reichen Länder müssen sich einschränken, damit die armen wirtschaftlich wachsen können.
Auf dieser Grundlage wurden sowohl 1992 die Klimarahmenkonvention in Rio als auch 1997 das Kyoto-Protokoll unterzeichnet. Letzteres verpflichtet die Industrieländer dazu, ihre Emissionen zwischen 2008 und 2012 durchschnittlich um 5,2 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren.
Aber die globale Gemeinschaft hat es mit dieser Vereinbarung nie ernst gemeint. Die Fakten sind eindeutig: Der CO²-Ausstoß ist in vielen Industrieländern sogar noch erheblich angestiegen. [...] Schätzungen zufolge gehen sieben von zehn Tonnen CO², die seit Beginn der Industriellen Revolution emittiert worden sind, auf das Konto der Industrieländer. Das sind Schulden an der Natur, die wie finanzielle Schulden abbezahlt werden müssen.
Auch beim gegenwärtigen Ausstoß ist die Differenz eindeutig: Zwischen 1980 und 2005 beliefen sich die Emissionen der USA auf nahezu die doppelte Menge dessen, was in China ausgestoßen wurde, und mehr als sieben Mal so viel wie in Indien. [...]
Man geht heute weithin davon aus, dass es notwendig ist, den globalen Temperaturanstieg auf zwei Grad Celsius über dem Niveau der vorindustriellen Zeit (1850) zu begrenzen, um zu verhindern, dass der Klimawandel von "gefährlich" in "katastrophal" umschlägt. [...] Das Zwei-Grad- Ziel ist nur zu halten, wenn die Konzentration aller Treibhausgase in der Atmosphäre 450 Teilchen pro eine Million (ppm) nicht übersteigt. [...]
Sehen wir den Tatsachen ins Auge: Die Handlungsspanne ist sehr beschränkt. Wir wissen, dass die Konzentration der Treibhausgase schon fast 430 ppm erreicht hat. Berücksichtigt man einige Abkühleffekte durch Aerosole in der Atmosphäre, beläuft sich der Wert auf etwa 390 bis 400 ppm. Alles in allem bleibt also nicht viel Freiraum übrig, der in unserer extrem ungleichen Welt aufgeteilt werden könnte.
Aber nicht nur das beunruhigt die Wissenschaftler. Treibhausgase haben eine lange Lebensdauer in der Atmosphäre. Noch heute befinden sich dort Gase, die etwa seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert emittiert wurden. Genau dies sind die an die Natur rückzuzahlenden Schulden. Aus diesem Grund setzte das Kyoto-Protokoll den Industrieländern Ausstoßgrenzen - sie sollten ihre Emissionen reduzieren, damit die Entwicklungsländer ihre heraufsetzen könnten. Doch die Emissionen der Industrieländer sind seitdem nachweislich weiter angestiegen. Demzufolge bleibt für die Entwicklungsländer noch weniger atmosphärischer "Freiraum". [...]
Die reiche Welt, die bereits mit gesetzlichen Verpflichtungen zur Emissionsminderung zu tun hat, weiß nicht, wie sie die Emissionen tatsächlich reduzieren soll, ohne dass sie ihre Wirtschaft in die Knie zwingt. [...] Darum will man uns unbedingt in den "globalen Deal" einbeziehen. [...] Dieser neue Deal zielt ab auf die Bildung einer "coalition of the willing", wie sie bei der Konferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 erzwungen wurde. Das Rezept lautet: Zuerst sollen wir die Emissionen bei uns zu Hause reduzieren, finanziert mit unseren eigenen Mitteln. Indien zum Beispiel soll die vollen Kosten tragen für die Senkung der Kohlenstoffintensität um 20 bis 25 Prozent bis 2020. [...] Wir sollen auch die Waldbestände stabilisieren und den Kahlschlag der Wälder verhindern. Dagegen ist nichts einzuwenden. Aber die Welt vergisst, dass wir die Wälder nicht einfach aus Spaß abholzen. Wälder werden gerodet, weil die Menschen nichts anderes zum Verfeuern und auch kein Land haben. [...] Wie also geht es weiter? Erstens müssen wir uns darauf verständigen, dass die reiche Welt ihre Emissionen drastisch verringern muss. [...]
Weiterhin ist Einigkeit darüber geboten, dass die armen und die aufstrebenden Länder Wachstum brauchen. [...]
Vor allem müssen kohlenstoffarme Strategien für Schwellenländer gefunden werden, ohne dass ihr Recht auf Entwicklung beeinträchtigt wird.
Das ist machbar. Natürlich haben Länder wie China und Indien die Gelegenheit, zusätzliche Emissionen zu "vermeiden", denn sie sind erst noch dabei, ihre Energie-, Verkehrs- und Industrieinfrastruktur aufzubauen und können in zukunftsweisende Technologien investieren, um Umweltverschmutzungen zu verhindern. [...]
Aber Technologie ist teuer. Es ist nicht so, dass China und Indien versessen darauf sind, in umweltverschmutzende und energieineffiziente Technologien zu investieren. Aber sie gehen so vor, wie man es in dem Teil der Welt gemacht hat, der inzwischen reich ist: Zuerst werden die Emissionen gesteigert, dann wird Geld verdient und schließlich in die Effizienz investiert. [...]
Die Aufteilung der globalen CO²-Absorbtionsfähigkeit für jede Nation je nach Bevölkerungszahl wird ein System der Pro- Kopf-Emissionszertifikate schaffen, die in der Summe das zulässige Niveau der Emissionen in einem Land ergeben. Das ergäbe den Rahmen des Emissionshandels zwischen den Völkern; denn ein Land, das seine jährliche CO²-Quote überschritten hat, könnte mit jenen Ländern Handel treiben, die die zulässigen Emissionswerte nicht überschritten haben. Dieser finanzielle Anreiz könnte dazu beitragen, dass die Länder ihre Emissionen so weit wie möglich beschränken und einen kohlenstoffarmen Wirtschaftskurs einschlagen.[...]

Sunita Narain, "Keine gemeinsame Teilhabe an der Welt", in: APuZ 32-33/2010 "Klimawandel", S. 3 ff. Übersetzung aus dem Englischen: Dr. Juliane Lochner, Leipzig ?

Erwartungen an den "Rio+20"-Sondergipfel 2012

Die übrigen Umweltprobleme, wie insbesondere der Verlust der Artenvielfalt, einschließlich der Überfischung der Meere, die Verknappung der weltweiten Boden- und Wasserressourcen oder die nachhaltige Entsorgung gefährlicher Chemikalien dürfen dabei nicht aus dem Blick geraten. Dies zu verhindern, könnte etwa Aufgabe einer umfassenden, auf dem UNEP aufbauenden Umweltsonderorganisation werden, deren Gründung gegenwärtig im Rahmen allgemeiner Überlegungen, wie die institutionelle Umweltarchitektur der Vereinten Nationen verbessert werden könnte, als eine Option diskutiert wird. Allerdings sind ähnliche Initiativen in der Vergangenheit wiederholt an zwischenstaatlichen Interessengegensätzen gescheitert. Die Befürworter fundamentaler institutioneller Reformen setzen aktuell auf den für 2012 angekündigten "Rio+20"-Sondergipfel der Vereinten Nationen, ohne dass bereits absehbar wäre, welche konkreten Reformvorschläge dann realisierbar sein könnten. Indes zeichnet sich ein breiter Konsens ab, grundsätzlich mehr Geld für die Umweltinstitutionen der Vereinten Nationen zu mobilisieren, die wissenschaftlichen Grundlagen ihrer Arbeit weiter zu verbessern und ihre Aktivitäten stärker als bisher zu bündeln und zu koordinieren.

Unstrittig ist auch, dass institutionelle Reformen allein die zu Grunde liegenden politischen Probleme nicht auflösen können. Echte Fortschritte bei der Lösung der mannigfaltigen Umweltprobleme der Welt werden einen größeren politischen Willen seitens der Mitgliedstaaten und eine entsprechende gesellschaftliche Unterstützung ebenso erfordern, wie eine Überwindung des vermeintlichen Gegensatzes von Umweltschutz und wirtschaftlicher Entwicklung.

Die Vereinten Nationen als Forum der Weltwirtschaftspolitik

Mit ihrer Gründungscharta wurden die Vereinten Nationen umfassend dafür zuständig, die internationalen Beziehungen in wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Hinsicht zu gestalten. Diesen Anspruch kann die Weltorganisation nur zum Teil einlösen, weil ihr Wirtschafts- und Sozialrat nie die zugedachte Steuerungsrolle ausfüllen konnte. Der ECOSOC ist formal nicht in der Lage, verbindliche Beschlüsse zu fassen, sondern muss sich auf Empfehlungen beschränken. Wichtiger aber war der Widerstand der lange Zeit bestimmenden westlichen Industrieländer, die das Management der Weltwirtschaft lieber in die Hände der von ihnen kontrollierten Institutionen wie Internationaler Währungsfonds, Weltbank und Welthandelsorganisation legen wollten. Auch der Club der G8 wurde zu einem wichtigen Gremium, die Wirtschafts- und Finanzpolitik der führenden Industriestaaten zu koordinieren. Dies gab den Vereinten Nationen, in deren Gremien die Entwicklungsländer zahlenmäßig Abstimmungen über eine Neue Weltwirtschaftsordnung zwar gewinnen, deren Umsetzung aber nicht erzwingen konnten, eine nachgeordnete Rolle.

Wie in der Entwicklungspolitik formulieren die VN zwar Alternativkonzepte zum wirtschaftspolitischen Mainstream, zum Beispiel durch das Sekretariat der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD), oder durch regionale Wirtschaftskommissionen. Die Marginalisierung bei der Koordinierung der Weltwirtschaftspolitik der Vereinten Nationen besteht aber weiter fort. Im ECOSOC und in der Generalversammlung streiten Entwicklungs- und Industrieländer nach wie vor über eine gerechtere Weltwirtschaftsordnung, wichtige Entscheidungen werden jedoch in anderen Gremien getroffen.

Bislang mangelt es an dem politischen Willen, daran etwas zu ändern. 2005 wurden auf dem VN-Weltgipfel Reformen zur Aufwertung des ECOSOC beschlossen, etwa durch neue Formate wie das zweijährlich stattfindende Development Cooperation Forum, bei dem alle entwicklungspolitisch wichtigen Akteure zusammenkommen, oder durch neue Mechanismen, um die Umsetzung von Weltkonferenzbeschlüssen zu überprüfen. Dies sind kleine Reformschritte, deren Erfolg enge Grenzen gesetzt sind. Radikale Reformvorschläge wie die Aufwertung des ECOSOC zu einem dem Sicherheitsrat gleichrangigen Global Economic Coordination Council sind zwar nach wie vor in der politischen Debatte. Sie wurden zuletzt im Jahr 2009 vorgebracht von der Stiglitz-Kommission (benannt nach dem Wirtschaftsnobelpreisträger Joseph E. Stiglitz), die Empfehlungen für die VN-Konferenz zu den Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise auf Entwicklung unterbreitete. Sie finden allerdings zur Zeit keine Mehrheit unter den Mitgliedstaaten.

Neue Impulse durch die G20?

Die Rolle der Vereinten Nationen als inklusives Forum zur Gestaltung der Weltwirtschaftspolitik wurde durch das Krisenmanagement der G20 im Kontext der globalen Wirtschaftsund Finanzkrise von 2008 vermehrt in Frage gestellt. Die Ende 2008 von den USA ausgehenden Turbulenzen auf den internationalen Finanzmärkten haben bei den Industrieländern die Einsicht verstärkt, dass ohne die großen Schwellenländer die Krise nicht zu bewältigen war. Seitdem sitzen Brasilien, China, Indien, Südafrika und andere Länder des Südens mit am Tisch der Mächtigen. Nachdem die akute Notsituation einigermaßen erfolgreich behoben ist, stellt sich nun die Frage nach der künftigen Rolle der neuen Gipfelarchitektur. Ist die G20 eine provisorische Plattform zum punktuellen Interessenausgleich zwischen Groß- und Mittelmächten oder soll sie dauerhaft Verantwortung für das globale Gemeinwohl, für effektive Global Governance übernehmen?

Bei näherer Betrachtung bieten weder die VN noch die G20 für sich alleine ausreichende Antworten auf den wachsenden globalen Handlungsdruck. Der fehlenden Durchsetzungsfähigkeit der Vereinten Nationen steht die begrenzte Legitimität der G20-Gipfelstruktur gegenüber. Weil aber die globalen Probleme wie Armut und Hunger, Klimawandel und die Ausbreitung von Infektionskrankheiten schnelle, wirksame Lösungen erfordern, kommt es darauf an, die Vorzüge beider Politikmodelle im Sinne einer verbesserten internationalen Zusammenarbeit zu kombinieren. Die Vereinten Nationen könnten dabei der Ort sein, an dem sich die Staatengemeinschaft auf ein gemeinsames Vorgehen verständigt und somit die Voraussetzungen für wirksame globale Politikansätze schafft, die zugleich einen legitimen Interessenausgleich zwischen reichen und armen Ländern ermöglichen. Die G20 wiederum hat die Möglichkeit, einem solchen Interessenausgleich Vorschub zu leisten. Indem sie den handlungsmächtigsten Regierungen einen überschaubaren Rahmen für informelle Netzwerkbildung und vertrauensvollen Erfahrungsaustausch bietet, erleichtert sie diesen eine konstruktive Führungsrolle bei der Bearbeitung der globalen Herausforderungen. Damit dies gelingen kann, darf sie sich jedoch nicht auf die engen nationalen Interessen ihrer Mitglieder beziehen, sondern muss auch die Entwicklungsperspektiven der übrigen Länder angemessen berücksichtigen. Daher bleibt eine enge Rückbindung der Entscheidungsprozesse der G20 an die internationale Staatengemeinschaft im Rahmen der Vereinten Nationen notwendig.

Fazit

Die Geschichte der Vereinten Nationen und die Politikfelder Entwicklung und Umwelt sind eng miteinander verbunden. Die VN, ursprünglich gegründet von 51 Staaten, bildeten ein wichtiges Forum für die Unabhängigkeitswerdung vieler ehemaliger Kolonien aus Afrika und Asien, welche ihrerseits organisiert in der Gruppe der G-77 Unterstützung für ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung einforderten und damit auch die starke entwicklungspolitische Ausrichtung der Weltorganisation prägten. 65 Jahre nach Gründung der Vereinten Nationen besteht nach wie vor Bedarf an Entwicklungspolitik. Allerdings ist heute offensichtlich, dass es nicht ausschließlich darum geht, Entwicklungspotenziale in Entwicklungsländern zu stärken. Entwicklungspolitik zielt auch darauf ab, ärmere Länder in die Lage zu versetzen, gleichberechtigt an Global Governance-Prozessen teilzuhaben. Und es gilt, Weltprobleme wie die Erderwärmung, die Ausbreitung von Infektionskrankheiten, aber auch Hunger und Armut zusammen in Angriff zu nehmen, da eine Lösung nur durch ein gemeinsames Vorgehen von Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern unter Mitarbeit von zivilgesellschaftlichen Akteuren möglich ist.

Als Grundpfeiler der Global Governance-Architektur besitzen die VN prinzipiell besondere Voraussetzungen und Vorzüge, um an diesem Dreiklang entwicklungspolitischer Aufgaben mitzuwirken. Ihre institutionellen Reformerfordernisse, die prekäre Finanzierungsbasis und der Mangel an politischem Willen auf Seiten der Mitgliedstaaten beeinträchtigen allerdings ihren Beitrag. Damit dieser wirkungsvoller sein kann, ist eine stärkere Unterstützung durch die Mitgliedstaaten unumgänglich.