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Außenpolitische Konzeptionen seit 1991

Der anhaltende Transformationsprozess seit dem Zusammenbruch der UdSSR hat auch die Außenpolitik der Russländischen Föderation erfasst. Dabei geht es vorrangig um eine Neupositionierung Russlands als internationaler Akteur, der zu Einfluss und Mitgestaltung fähig ist. Dem stehen mindestens zwei Hindernisse entgegen. Russland verfügt bislang nicht über die dafür notwendigen wirtschaftlichen, finanziellen und militärischen Ressourcen, und die russische Führung ist immer noch auf der Suche nach der nationalen Identitätsbestimmung, ohne die wiederum eine verlässliche internationale Standortbestimmung des Landes nicht möglich ist.

Im Formierungsprozess der russischen Außenpolitik seit 1991 lassen sich vier Phasen unterscheiden:

• bedingungslose Hinwendung zum Westen (1991-1992);

• Priorität des "Nahen Auslands"(1993-1995);

• geopolitischer Multipolarismus und kompensatorische Realpolitik (1996-1999);

• Kurs auf einen neuen kalkulierten Euroatlantismus (2000-2003).

In allen Phasen besteht ein enger Zusammenhang von Außenpolitik und Wirtschaft.

Bedingungslose Hinwendung zum Westen

Für die neue Moskauer Führung unter Präsident Jelzin war die Grundrichtung der russischen Außenpolitik bereits durch das während der Perestrojka entwickelte Konzept des "Neuen Politischen Denkens" festgelegt. Russland sollte nach Westen und insbesondere nach Europa hin geöffnet werden. "Europäismus" bedeutete für Jelzin und Außenminister Andrej Kosyrew eine Vertiefung der Kontakte zu europäischen Organisationen, um dadurch rasch den Weg für eine Mitgliedschaft Russlands in der Europäischen Gemeinschaft zu ebnen. "Atlantismus" war gleichbedeutend mit der Entscheidung Moskaus, dem 1991 gegründeten "Nordatlantischen Kooperationsrat" beizutreten und Russland dadurch langfristig die Perspektive eines Nato-Beitritts zu ermöglichen.

Mit dieser Ausrichtung ihrer Politik versuchte die neue russische Führung den Westen davon zu überzeugen, dass nur durch die rasche, umfassende Integration Russlands in die euroatlantischen Strukturen Demokratie, Marktwirtschaft und das westliche Wertesystem fest im Lande verankert werden könnten. Doch in den westlichen Hauptstädten galt umgekehrt eine erfolgreiche politisch-ökonomische Systemtransformation des großen Nachbarn im Osten als Vorbedingung für eine partielle Öffnung der integrativen Zusammenschlüsse im euroatlantischen Raum.

Ganz ohne materiellen Erfolg blieb das intensive russische Werben um die USA und Europa nicht. Im Frühjahr 1992 wurde Russland Mitglied des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank. Die Einladung von Präsident Jelzin zu den politischen Gesprächen der Regierungschefs der sieben führenden Industriestaaten (G7) auf dem alljährlichen Weltwirtschaftsgipfel, der 1992 in München stattfand, leitete die schrittweise Einbindung Russlands in dieses Gremium ein, die im Jahr 2000 mit der Vollmitgliedschaft abgeschlossen wurde.

Ein enges europäisch-amerikanisches Zusammenwirken führte zur Bereitstellung eines internationalen Hilfspakets für Reformen in Russland in Höhe von 28 Milliarden US-Dollar. Die EU ersetzte das noch mit der UdSSR im Dezember 1989 geschlossene Handels- und Kooperationsabkommen durch eine neue vertragliche Vereinbarung und gab damit den Beziehungen zu Russland den Charakter einer sich vertiefenden Partnerschaft.

Priorität des "Nahen Auslands"

Doch diese Ergebnisse beeindruckten die Opposition in Russland - Nationalpatrioten und Kommunisten - nicht. Beide Gruppierungen verurteilten den "bedingungslosen Euroatlantismus" als "idealistisch" und "romantisch". Er sei der Würde und Größe Russlands unangemessen, weil er das Land zum Juniorpartner der USA herabstufe und damit seine Rolle als eigenständiger Akteur im internationalen System nachhaltig schwäche. Außerdem habe die Jelzin-Administration durch diese einseitige Festlegung traditionelle Einflusszonen im postsowjetischen Raum sträflich vernachlässigt und damit ein wichtiges Nationalinteresse grob verletzt.

Der starke Widerhall dieser Kritik in der russischen Innenpolitik veranlasste die Moskauer Führung im Dezember 1992 zu einer deutlichen Kurskorrektur. Fortan sollte die russische Diplomatie der Devise des alten russischen Wappens folgen, auf dem ein zweiköpfiger Adler sowohl in Richtung Westen als auch in Richtung Osten blickt. Außerdem bekräftigten Jelzin und Kosyrew im Frühsommer 1993, dass dem "Nahen Ausland", das heißt den Nachfolgestaaten der vormaligen Sowjetunion, absolute Priorität einzuräumen sei. Damit wurde vorrangig das Ziel verfolgt, den Zusammenhalt des postsowjetischen Raumes durch eine verstärkte bi- bzw. multilaterale wirtschaftliche, politische und sicherheitspolitische Kooperation im Rahmen der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) zu fördern sowie dort den Schutz der russischen Minderheiten zu gewährleisten.

Der Paradigmenwechsel der offiziellen Außenpolitik vollzog sich vor dem Hintergrund einer harten Auseinandersetzung über Russlands Identität und seinen Standort in der Welt, geführt von zumindest drei größeren Gruppierungen, die sich in ihren Argumenten teilweise überschnitten. Mit den neuen "Westlern", den Sapadniki, wetteiferten die "Eurasianer" und die Anhänger der "Russischen Idee". Alle drei operierten mit dem Begriff der "Rückkehr", wobei die "Westler" die Rückkehr in den "Schoß der Weltzivilisation" oder Europa meinten, die anderen die Rückkehr zu den nationalen Traditionen. Während sich die Westler für die Einführung von Demokratie und Marktwirtschaft aussprachen, plädierten die Neoslawophilen für eine Renaissance der "Russischen Idee" und damit für einen Sonderweg Russlands, den sie aufgrund der kulturellen und christlich-orthodoxen Traditionen schon vorgezeichnet sahen.

Für die außenpolitische Praxis bedeutete dieser Paradigmenwechsel keinesfalls ein Ende der Bemühungen um einen Anschluss an die euroatlantischen Organisationen. Es wurde aber versucht, sie stärker als zuvor am jeweiligen russischen Einzelinteresse auszurichten. Dabei konnte es manchmal zu Interessenkonflikten mit den westlichen Partnern kommen. Beispiele waren die Auseinandersetzungen um die Aufnahme Russlands in den Europarat, die erst Anfang 1996 erfolgte, und der Beitritt Moskaus zum Nato-Programm "Partnerschaft für den Frieden" im Juni 1994, nachdem die russische Führung mit ihrem Plan gescheitert war, anstelle einer Osterweiterung der Nato die OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) zum Hauptpfeiler einer neuen europäischen Sicherheitspolitik zu machen. Dazu gehört auch der erste Tschetschenienkrieg im Herbst 1994, obwohl Russland sich zuvor im Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit der EU auf die Einhaltung demokratischer Grundsätze und der Menschenrechte verpflichtet hatte.

Multipolarismus und Realpolitik

Am 5. Januar 1996 berief Präsident Jelzin den damaligen Leiter des Auslandsgeheimdienstes, Jewgenij Primakow, zum neuen russischen Außenminister. Im Unterschied zu Kosyrew, der als "Westler" abgestempelt war, galt Primakow als "Zentrist", als "Realist" und als "Geopolitiker". Getreu seinem Credo, dass Russland als Großmacht nach allen Richtungen agieren müsse, bemühte er sich, die internationale Politik nach den Erfordernissen eines geopolitisch ausgewogenen Gleichgewichts zu gestalten.

Die "Primakow-Doktrin" sah die USA zwar in vieler Hinsicht als gegenwärtig mächtigsten Staat in der Welt, aber nicht als das Zentrum, um das herum die maßgeblichen Prozesse und Ereignisse der internationalen Politik kreisten. Die vorherrschende Tendenz sei vielmehr in der Gegenwart der Übergang von der konfrontativen zweipoligen zu einer multipolaren Welt. Den Euroatlantikern, die sich um jeden Preis an den Westen annähern wollten, hielt Primakow entgegen, dass Russland auf der Basis gemeinsamer Interessen zu gleichberechtigten, partnerschaftlichen Beziehungen mit allen Staaten kommen müsse. Im Rahmen dieses neuen Konzepts wurden im Zeitraum 1996 bis 1998 eine "strategische Partnerschaft" mit China, die "Union mit Belarus" sowie neue wirtschaftliche Zusammenschlüsse mit anderen Nachfolgestaaten der UdSSR vereinbart.

Wo Russland neue Bündnisse, die seinen nationalen Interessen zuwiderliefen, in der internationalen Politik nicht verhindern konnte, bemühte es sich um handfeste Kompensationen und Konzessionen. Die Hinnahme der Osterweiterung der Nato kompensierte es beispielsweise mit einem Sonderstatus im Verhältnis zur Nato durch die Einrichtung eines Nato-Russland-Rats im Mai 1997. Außerdem gelang Primakow die Aufwertung Russlands im Rahmen der G7, die Aufnahme seines Landes in den Pariser Club sowie die Zusicherung amerikanisch-europäischer Unterstützung für den Beitritt Russlands zur Welthandelsorganisation (WTO) sowie mittelfristig auch zur OECD.

Weiteren Bemühungen, Russland als internationalen Akteur selbstbewusst zu positionieren, setzte die tief greifende Staats-, Wirtschafts- und Finanzkrise, die am 17. August 1998 zum offenen Ausbruch kam, eine schmerzliche Grenze. Doch Jelzin und Primakow hielten, wie ihr Verhalten in der Balkankrise 1998/99 zeigte, weiterhin Großmachtrhetorik und Aktionismus mit der Rolle eines wirtschaftlichen und finanziellen Bittstellers in der euroatlantischen Welt für vereinbar. Erst unter Wladimir Putin änderte sich diese für Russland wenig befriedigende Situation grundlegend.

Kalkulierter Euroatlantismus

Ihre offiziellen programmatischen Äußerungen vor, aber erst recht ihr Kurs nach dem 11. September 2001 zeigten deutlich das Bestreben der Putin-Administration, die russische Außenpolitik konzeptionell umzustellen.

Dazu gehörte der Abschied von dem unter Jelzin propagierten Selbstbild einer Supermacht Russland und von den bisherigen Bemühungen, Russland als ebenbürtigen weltpolitischen Mit- oder Gegenspieler der USA zu etablieren. Putin verfolgt statt dessen einen kalkulierten Euroatlantismus.

Seine strategische Hinwendung zur Antiterror-Koalition führte am 28. Mai 2002 zur "Erklärung von Rom", in der die Nato mit der russischen Führung die Einsetzung eines Nato-Russland-Rates vereinbarte. In vielen, ganz unterschiedlichen Bereichen unterhalb der militärischen Integration definiert er Problembereiche, zu deren Lösung die bisherigen Nato-Mitgliedstaaten und Russland gemeinsam und gleichberechtigt beitragen wollen. Hierzu zählen insbesondere der Kampf gegen Terrorismus, Einsätze zur Friedenswahrung (peacekeeping) sowie Maßnahmen der Rüstungskontrolle und der Vertrauensbildung.

Die fast gleichzeitig in Washington erzielte Rüstungsvereinbarung mit den USA erlaubt Moskau, bei der bis 2012 zur Stationierung freigegebenen Anzahl von 2200 Sprengköpfen die strategischen Waffen mit der günstigsten Kosten-Nutzen-Relation beizubehalten. Dafür sagte Moskau nicht nur die Unterstützung der amerikanischen Raketenabwehrpläne zu, sondern nahm auch eine zweite Stufe der Nato-Osterweiterung hin. Im Gegenzug hat der Westen wiederum den Tschetschenien-Konflikt zwar nicht offen, aber stillschweigend als interne Angelegenheit Russlands behandelt. Wie virtuos Putin mittlerweile seinen kalkulierten Euroatlantismus praktiziert, zeigte sich darin, dass er trotz einer gemeinsamen Ablehnung der amerikanischen Intervention im Irak mit Deutschland und Frankreich alle diplomatischen Türen in Washington offen hielt.

Außerdem konzentriert sich die russische Führung im Rahmen ihrer neuen Konzeption nach einer fast zehnjährigen Phase strategischer Ambivalenz in der Außenpolitik jetzt voll auf die komplexe Modernisierung des Landes. Hauptgrund dafür ist, dass Russland im internationalen Vergleich der wirtschaftlichen Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit nicht nur gegenüber den westlichen Hochtechnologieländern, sondern auch gegenüber den zu neuen EU-Mitgliedern avancierten Transformationsstaaten in Ostmitteleuropa deutlich zurückliegt, mit denen es fast zeitgleich den Entwicklungsweg zu Demokratie und Marktwirtschaft beschritten hat. Da die Modernisierung Russlands in einem globalisierten Umfeld nicht nur die Mobilisierung der vorhandenen inneren Ressourcen und tief greifende Systemreformen, sondern auch einen umfangreichen Ressourcentransfer aus dem Ausland, insbesondere aus dem euroatlantischen Raum, erfordert, sind die internationalen Wirtschaftsbeziehungen ein wichtiger Dreh- und Angelpunkt der russischen Außenpolitik.

Sie zielen vorrangig darauf ab, Russland nach der August-Krise von 1998 im System internationaler Finanzbeziehungen neu zu verorten, die Wirtschaftskooperation mit wichtigen außenpolitischen Partnern bzw. Partnergruppen auf breiter Front zu erweitern und zu vertiefen sowie den stagnierenden Prozess der Einbindung Russlands in leitende Institutionen der Weltwirtschaft zu forcieren. Mit diesem Kurs eröffnen sich Russland größere Einflussmöglichkeiten auf das internationale Geschehen.

Bemühungen um internationales Kapital

Seit der August-Krise von 1998 bemüht sich die russische Regierung, wieder als eine kreditwürdige Partnerin in den internationalen Finanzbeziehungen zu gelten. Die entsprechenden Anstrengungen lassen sich unter den Begriffen neues Schuldenmanagement, mehr Auslandskapital und weniger Kapitalflucht sowie strukturorientierte Finanz- und Beratungshilfen von internationalen Finanzorganisationen zusammenfassen.

Neues Schuldenmanagement

Ende Juli 1999 wurde eine erste Übereinkunft mit dem Pariser Club, dem Zusammenschluss der wichtigsten Gläubigerstaaten wie Deutschland, die USA und Frankreich, getroffen. Danach sollten in einem Gesamtvolumen von 8,2 Milliarden US-Dollar Fälligkeiten für sowjetische Altschulden in den Jahren 1999 und 2000 auf 20 Jahre bei fünf Freijahren gestreckt werden. Außerdem verpflichtete sich die russische Regierung, als Abschlag vorab 600 Millionen US-Dollar an Umschuldungszinsen zu zahlen und einen weiteren Betrag von 500 Millionen US-Dollar in den nächsten fünf Jahren zu entrichten.

Mit dem Londoner Club, dem Zusammenschluss von Großbanken, vereinbarte die russische Regierung in der ersten Februarhälfte 2000 erstmals einen Erlass von 36,5 Prozent der Altschulden in Höhe von rund 32 Milliarden US-Dollar und die Umstrukturierung der Restschulden.

Folgerichtig bemühte sich die Führung in Moskau auch bei den öffentlichen Gläubigern im Pariser Club um eine Neuregelung der Altschulden und einen Schuldenteilerlass. Doch diese Vorstöße scheiterten am Widerstand der Bundesrepublik Deutschland - mit 18,8 Milliarden US-Dollar (47,8 Prozent) 2003 die Hauptgläubigerin - und der anderen G7-Staaten, den Russland auch durch seinen Beitritt zur Antiterror-Allianz nach den Ereignissen vom 11. September 2001 nicht aufbrechen konnte.

Seither ist Moskau pünktlicher Schuldenzahler, der Anteil der Auslandsverschuldung am BIP ist kontinuierlich zurückgegangen. Lag er 1998 noch bei 146 Prozent, so erreichte er 2002 nur noch einen Wert von 40,9 Prozent. Russland wird auch die nächsten drei Jahre bei der Budgetierung der Ausgaben sehr stark von der Verschuldung abhängig sein, weil bis 2005 hohe Rückzahlungen in der Größenordnung von insgesamt 47,5 Milliarden US-Dollar fällig werden.

Im Jahre 2002 gab es für Russland dennoch einen partiellen Schuldenerlass, und zwar bei Altschulden in Höhe von 6,4 Milliarden Transferrubel (rund 7,6 Milliarden Euro), die aus dem Warenverkehr der Sowjetunion mit der DDR im Rahmen des ehemaligen Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) stammten. Auf dem deutsch-russischen Gipfel im April 2002 in Weimar wurde eine "Paketlösung" für dieses Problem getroffen. Bis Februar 2004 soll Russland in vier Raten insgesamt 500 Millionen Euro an die Bundesrepublik zurückzahlen. Nach der Flutkatastrophe im Sommer 2002 in Deutschland hat Moskau bereits im September 2002 die zweite Rate vorzeitig überwiesen.

Kapitalzu- und -abflüsse

Seit Beginn des Transformationsprozesses hat Russland wegen ungenügender Reformfortschritte nur einen geringen Kapitalzufluss aus dem Ausland zu verzeichnen. Die praktischen Folgen sind nicht nur eine Überalterung der Produktionsanlagen, von denen 2001 bereits 38 Prozent länger als 20 Jahre im Einsatz waren, sondern auch eine niedrige Produktivität der verarbeitenden Wirtschaft sowie eine ausgeprägte Schwäche bei der Entwicklung weltmarktfähiger Produkte und bei der Einführung neuer Technologien. Mit einer Reihe von Maßnahmen in den Bereichen Steuer-, Gesellschafts- und Arbeitsrecht, Eigentum an Grund und Boden sowie Gerichtsbarkeit versucht die Putin-Administration, Russland als Investitionsstandort attraktiver zu gestalten, und kann erste Erfolge verzeichnen.

Gegenüber 2001 stieg das Auslandskapital 2002 um fast 39 Prozent, insgesamt betrug es 19,8 Milliarden US-Dollar. Doch die Struktur dieser Investitionen ist nicht zufriedenstellend. Das Gros der Zuflüsse (77,4 Prozent) bestand aus Handels- und anderen Krediten sowie Bankeinlagen, die gegenüber 2001 sogar einen Zuwachs von 55 Prozent verzeichneten. Doch Direktinvestitionen, die in den Aufbau neuer Produktionsstätten und Vertriebsnetze bzw. den Erwerb bestehender Unternehmen gehen sollen, hatten nur einen Anteil von 20,2 Prozent. Der Rest mit 2,4 Prozent waren Portfolioinvestitionen (Anteilpapiere, Schuldverschreibungen, Geldmarktpapiere).

Die Gründe für diese Zurückhaltung sind das immer noch unzureichende Vertrauen in die Nachhaltigkeit der Reformschritte sowie ordnungspolitische Defizite im Finanz- und Bankensystem. Zu den hauptsächlichen Herkunftsländern zählen seit Jahren Deutschland, Zypern (Rückführung von Fluchtgeld), die USA, Großbritannien, Frankreich, die Niederlande und Italien, auf die ein Anteil von 74 Prozent der gesamten Kapitalzufuhr aus dem Ausland entfällt. Wenig erfreulich ist überdies die regionale Verteilung der Investitionen, von denen der Löwenanteil auf Moskau, St. Petersburg und die an Öl bzw. Gas reichen Regionen entfällt.

Nach Expertenmeinung ist in den kommenden Jahren aber mit einem Durchbruch bei den Auslandsinvestitionen zu rechnen. Als Signal für andere potenzielle Großinvestoren wird die Entscheidung von BP Mitte Februar 2003 gewertet, eine Summe von 6,75 Milliarden US-Dollar in die Gründung eines neuen Gemeinschaftsunternehmens mit den russischen Ölkonzernen TNK und Sindanco zu investieren und damit zum drittgrößten Ölproduzenten Russlands aufzurücken. Auch die Kapitalflucht aus Russland ist in den Jahren 2000 bis 2002 von 24 Milliarden US-Dollar (knapp 13 Prozent des BIP) auf 11,2 Milliarden US-Dollar zurückgegangen, und im zweiten Quartal 2003 floss erstmals seit 1991 mehr Kapital nach Russland hinein statt aus Russland ab.

QuellentextInvestitionschancen und -risiken

[...] Der neue Charme der russischen Wirtschaft ist ein Erfolg für die Reformpolitik Putins, der sein Land im Windschatten eines unerwartet hohen Ölpreises vorläufig stabilisieren konnte. Seine Bilanz glänzt nach fünf Jahren ungebrochenen Wachstums mit voraussichtlich sechs Prozent in diesem Jahr. [...] Pünktlicher Schuldendienst und weit reichende Reformen im Steuer-, Konkurs- und Bodenrecht, das Ausländern sogar den Erwerb von Grundbesitz erlaubt, greifen als vertrauensschaffende Maßnahmen des Staates. In der russischen Privatwirtschaft wächst die Zahl der Firmen, die [...] internationalen Investitionen oder den Märkten zuliebe Transparenz anstreben und modernen Regeln der Unternehmensleitung folgen.

Die Belohnung folgte vergangene Woche, als die Ratingagentur Moody's die Bonitätsbewertung Russlands um zwei Stufen erstmals auf investment grade anhob und damit Regierungsobligationen auch für konservative Anleger adelte. Nun könnten auch Pensionsfonds Geld im Osten investieren. Den lautesten Startschuss hatte zuletzt BP mit seinem 6,75 Milliarden US-Dollar schweren Einstieg in ein Gemeinschaftsunternehmen mit der russischen Ölfirma TNK gegeben. [...] Der Handelskonzern Metro denkt nach seinem Erfolg in Moskau an die Expansion in die Provinz. Siemens baut ein neues Hauptquartier in Moskau, die Alfred Ritter GmbH errichtet eine Schokoladenfabrik, und Osram übernahm einen Leuchtröhrenkonzern in Smolensk. [...]

Doch allzu viel Enthusiasmus ist nach Meinung bedachtsamer Wirtschaftsexperten nicht angebracht. [...] Ein ausländischer Investor braucht in Russland weiterhin Vorsicht und einen langen Atem. [...]

In der Privatwirtschaft bleiben noch immer 70 Prozent der Eigentümer in den 45 größten russischen Firmen geheim. Zudem raten Analysten von einer Investition in Branchen ab, die noch nicht innerrussisch konsolidiert sind. Dem Krokodilsringen der Oligarchen fallen ausländische Geldgeber schnell zum Opfer. Erst in einem aufgeteilten Markt zählen langfristige Entwicklungsperspektiven.

Putins Wiederwahl im März nächsten Jahres gilt als sicher, und er scheint entschlossen, die wirtschaftliche Modernisierung voranzutreiben. Aber im internen Kreml-Machtkampf zwischen den Liberalen und der Fraktion ehemaliger Geheimdienstler, die Russlands Großunternehmen stärker unter Kontrolle nehmen möchten, hält sich der Präsident bedeckt. [...]

Johannes Voswinkel, "Neuer Charme im Osten", in: Die Zeit Nr. 43 vom 16. Oktober 2003.

Internationale Finanz-und Beratungshilfe

Seit der Finanz- und Wirtschaftskrise im August 1998 konnte die russische Regierung neue Finanzhilfen nur noch über internationale Organisationen erhalten. So stellte der Internationale Währungsfonds (IWF) nach langem Zögern Ende Juli 1999 einen Kredit von 4,5 Milliarden US-Dollar bereit. Ausbezahlt wurde aber nur die erste von sieben geplanten Tranchen, weil keine Einigung über Umfang und Art der Kreditbedingungen erzielt werden konnte. Die Zusammenarbeit mit dem IWF beschränkt sich seither auf die Inanspruchnahme von technischer Unterstützung und Beratungsdienstleistungen, insbesondere bei der Reform des russischen Bankensystems. Parallel dazu erfolgt die fristgemäße Rückzahlung der bislang erhaltenen IWF-Kredite (Restschuld 6,1 Milliarden US-Dollar).

Im Unterschied zum IWF verliefen die Beziehungen Russlands zur Weltbank von Anbeginn viel reibungsloser. Im Zeitraum 1992 bis 2002 hat die Bank fast 50 Kredite mit einem Gesamtvolumen von 11,4 Milliarden US-Dollar für Projekte bereitgestellt, die wichtige Zweige der russischen Wirtschaft restrukturieren, ein leistungsfähiges Management in zentralen Bereichen des öffentlichen Dienstes aufbauen sowie diverse soziale und Umweltrisiken reduzieren sollen. Dies sind auch in Zukunft die drei strategischen Säulen des Russland-Engagements der Weltbank. Ob die in Aussicht gestellten Finanzhilfen auch abgerufen werden, hängt maßgeblich davon ab, dass die avisierten Projekte - anders als in der Vergangenheit - auch zeit- und planungsgerecht umgesetzt werden.

Die Beziehungen zwischen Russland und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) haben sich seit 1991 fortlaufend verdichtet. Bis Ende 2002 hatte die Bank der Regierung in Moskau bereits Kredite im Umfang von 4,5 Milliarden Euro für 224 Projekte zur Förderung der öffentlichen Infrastruktur und zur Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur gewährt. Für 2003 und 2004 sollen die finanziellen Aufwendungen der EBRD ausgeweitet und stärker als bisher die Regionen, darunter auch Kaliningrad (Königsberg), einbezogen werden.

Mitte Dezember 2002 hat sich Russland eine neue Finanzquelle erschlossen. Ein Rahmenabkommen zwischen der russischen Regierung und der Europäischen Investitionsbank (EIB) schuf die Voraussetzung für eine Finanzhilfe der EIB von maximal 100 Millionen Euro zur Realisierung von Umweltschutzvorhaben in Nordwestrussland, die Bestandteil des EU-Aktionsplans der "Nördlichen Dimension" sind.

Handel und Kooperation

Seit Beginn des Jahres 2000 gibt es immer mehr Indizien für einen neuen Aufschwung von Handel und Kooperation. Klar erkennbar sind die außenwirtschaftspolitischen Konzepte und Ziele bezüglich der EU, den USA und China. Im Hinblick auf die GUS besteht eine unkoordinierte "Stopp-and-go-Politik".

Beziehungen zur EU

Die Regionalstruktur des russischen Außenhandels im Jahre 2001 zeigte, dass die EU bei Ausfuhr (36,9 Prozent) und Einfuhr (36,8 Prozent) die wichtigste Partnergruppe ist. Dabei nimmt Deutschland mit 9,2 bzw. 13,8 Prozent unter allen EU-Staaten die Spitzenposition ein. Nach einem EU-Beitritt der ostmitteleuropäischen Länder wird der EU-Anteil am russischen Warenexport wahrscheinlich auf über 50 Prozent und am Warenimport auf deutlich über 40 Prozent ansteigen. Außerdem sind Unternehmen aus dem EU-Bereich an den ausländischen Direktinvestitionen in Russland schon jetzt mit 64 Prozent beteiligt.

Deshalb würdigt Moskaus "Außenpolitische Konzeption" vom Juli 2000 die EU auch künftig als führende Kooperationspartnerin. Für Russland stehen drei Bereiche politisch-ökonomischer Zusammenarbeit im Vordergrund:

• Die russische Regierung möchte in engem Zusammenwirken mit der EU ausschließen, dass an den Ostgrenzen der sich sukzessiv erweiternden EU neue Trennungslinien entstehen, die das normative und wirtschaftliche Gefälle zu den Staaten ohne EU-Beitrittsperspektive vergrößern. Ein besonderes Augenmerk ist hier auf die künftige russische Exklave Kaliningrad gerichtet.

QuellentextExklave Kaliningrad

[...] Um aus der von Polen, Litauen und der Ostsee umgebenen "Exklave" Kaliningrad zum russländischen "Mutterland" zu gelangen, sind entweder lange Schiffsreisen, teure Flüge oder zu Lande die Überquerung von mindestens drei Staatsgrenzen in Kauf zu nehmen. [...] Das Gebiet ist in hohem Maße von grenzüberschreitendem Handel abhängig. Dieser erfolgt einerseits mit den Nachbarstaaten Polen und Litauen, seit der Entwertung des Rubels 1998 aber verstärkt mit dem Hauptterritorium Russlands. Die jährlich mehr als acht Millionen Grenzübertritte zahlreicher Bewohner Kaliningrads erfolgen hauptsächlich, um den eigenen Lebensunterhalt zu bestreiten.

[...] Mit dem EU-Beitritt Polens und Litauens zeichnen sich zwei negative Entwicklungen für Kaliningrad ab: Die ohnehin starken politischen, wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen der Exklave und ihren Nachbarn werden noch deutlicher. [...]

Polen und Litauen haben [...] angekündigt, die Schengen-Bestimmungen zum 1. Juli 2003 umzusetzen. [...] Es wird eine Visapflicht für Reisen in die "Umgebung" Kaliningrads und vor allem den Transit zum Hauptterritorium eingeführt.

[...] Die Konsequenzen [...] wären damit eindeutig: Reisen in benachbarte Länder und nach Russland würden mit erheblichen Auflagen sowie Behinderungen versehen und somit eingeschränkt. Kaliningrad wäre nicht nur der Belastung als Exklave ausgesetzt, sondern würde sich in einer "doppelten Peripherie" befinden: von der direkten Nachbarschaft und der EU abgeschottet sowie vom Hauptterritorium Russlands zunehmend isoliert. [...]

Auf dem Treffen der politischen Führungen der EU und Russlands am 10. und 11. November 2002 in Brüssel einigten sich beide Seiten auf einen Kompromiss, der den Zugang zu Kaliningrad in Zukunft lösen soll. [...]

Eingeführt wird ein "Vereinfachtes Transitdokument" in zwei Varianten:

• ein bei litauischen Konsulaten zu beantragendes Dokument für mehrfachen Transit mit jeglichen Transportmitteln;

• ein "Vereinfachtes Bahnreisedokument" für eine einmalige Hin- und Rückreise mit dem Zug [...].

Bei Grenzübertritten ist ein Reisepass vorzuweisen. Bis Ende 2004 akzeptiert Litauen auch den russländischen Binnenausweis. [...]

Russland kann als größter Nutznießer der Vereinbarung gesehen werden. Dennoch kam diese nur zustande, weil alle Seiten ihre Ausgangsforderungen aufgaben und Zugeständnisse machten. [...]

Guido Müntel, "Kaliningrads Weg aus der Isolation?", in: Osteuropa, 53. Jg., 2-3/2003, S. 249 ff.

• Das Know-how der EU und ihrer Mitglieder, insbesondere Deutschlands, soll genutzt werden, um in Schlüsselbereichen der Wirtschaft einschneidende Strukturreformen voranzutreiben, die Russland an die europäischen Normen und Standards heranführen sowie in die EU- und regionalen Kooperationsstrukturen einbeziehen.

• Damit hofft die russische Regierung, mehr Unterstützung von seiten der EU für eine zügige Einbindung in den institutionellen Mechanismus der Weltwirtschaft (WTO/OECD) zu erhalten. Von den Ergebnissen dieser vielseitigen Bemühungen wird es abhängen, ob es gelingt, die wirtschaftliche Zusammenarbeit zu stärken bzw. auch in neuen Formen, wie zum Beispiel in einer Freihandelszone EU-Russland oder in einem Gemeinsamen Europäischen Wirtschafts- und Sozialraum, wirkungsvoll zu organisieren.

Gemeinschaft Unabhängiger Staaten

Im neuen Konzept der russischen Außenpolitik wird die GUS als eine politisch-strategische Vorzugsregion bezeichnet. Doch diese Einstufung kontrastiert auffällig mit dem mangelhaften Zustand der gegenseitigen Wirtschaftsbeziehungen. Der Anteil der GUS an den russischen Exporten und Importen ist im Zeitraum von 1991 bis 2001 von 58 auf 14,6 Prozent bzw. von 55 auf 24,3 Prozent zurückgegangen. Maßgeblich sind dafür gleichermaßen politische, wirtschaftliche, finanzielle und strukturelle Ursachen auf beiden Seiten. Gleichwohl nimmt die Russländische Föderation die Rolle der dominierenden Handelspartnerin innerhalb der GUS ein, weil vorrangig auf sie alle Warenströme der übrigen GUS-Staaten ausgerichtet sind. Russland fungiert seit 1998 außerdem als weitaus größter Investor in der GUS. Bis Ende 2001 bezifferten sich die Anlagen auf eine Summe von einer Milliarde US-Dollar, von der fast zwei Drittel aus politischen Gründen allein nach Belarus (Weißrussland) gingen. Deshalb unterstellen die Spitzen der GUS-Staaten der russischen Führung, sie instrumentalisiere Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit mittel- bzw. langfristig für eine politische Neuordnung und die ökonomische Kontrolle des Raumes nach altem sowjetischen Muster. Die Union zwischen Russland und Belarus (1997) stellt derzeit die weitreichendste Integration innerhalb der GUS dar. Trotz starker ökonomischer Verflechtung gibt es bislang aber weder eine Freihandelszone noch eine Zollunion. Selbst die Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraumes ist wegen der divergierenden Wirtschaftssysteme ausgeschlossen. Daran dürfte auch die für 2005 geplante Einführung einer gemeinsamen Währung scheitern.

Die Institutionalisierung der aus Russland, Belarus, Kasachstan, Kirgisistan und Tadschikistan bestehenden Zollunion als "Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft" nach dem Vorbild der EU im Jahre 2000 hat dem geplanten Integrationsprozess keinerlei Schubkraft vermittelt, weil sie über die Papierform nicht hinausgekommen ist. Als Mangel wird das Fernbleiben der Ukraine empfunden. Dies könnte der Grund dafür sein, dass Russland Ende Februar 2003 ein neues Projekt ins Auge gefasst hat: Die Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraumes aus Russland, Weißrussland, der Ukraine und Kasachstan, der zunächst auf der Grundlage eines einheitlichen Tarifsystems als Zollunion fungieren soll.

Strategische Partnerschaft mit den USA

Die neue strategische Sicherheitspartnerschaft zwischen Russland und den USA, die in erster Linie auf bilateralen Abrüstungsabkommen und gemeinsamer Terrorismusbekämpfung beruht, soll trotz zeitweiliger politischer Verstimmungen im Zuge der Irak-Krise von 2002/2003 zunehmend von einer breit gefächerten Wirtschaftspartnerschaft flankiert werden. Dafür sind in den Jahren 2001 bis 2003 eine Reihe wichtiger Abkommen getroffen worden. Im Juli 2001 vereinbarten die Präsidenten George W. Bush und Putin in Genua die Einrichtung eines "Russisch-Amerikanischen Business-Dialogs", der maßgebliche Wirtschaftsführer beider Länder zusammenbringen soll.

Knapp ein Jahr später folgte die Bush-Administration einer Empfehlung der US-Handelskammer und erkannte Russland den Status einer Marktwirtschaft zu. Von dieser Entscheidung, die fast zeitgleich auch die EU vollzog, erhofft sich Moskau eine erkennbare Belebung des Warenaustausches wegen der Aufhebung von Anti-Dumping-Maßnahmen gegen russische Produzenten. Noch nicht formell außer Kraft gesetzt wurde vom US-Kongress das seit zehn Jahren eingestaubte Jackson-Vanick-Amendment, das die Gewährung der Meistbegünstigungsklausel im Handel mit der Sowjetunion vom Abbau restriktiver Bestimmungen für die Auswanderung sowjetischer Staatsbürgerinnen und -bürger, insbesondere jüdischer Herkunft, abhängig machte.

Der gegenseitige Warenaustausch ist sehr asymmetrisch. Mit einem Anteil von unter einem Prozent am gesamten US-Außenhandelsumsatz - vergleichbar mit dem Wert für Costa Rica - spielt der Warenverkehr mit der Russländischen Föderation für die USA so gut wie keine Rolle. Für Russland sind die USA dagegen ein bedeutender Handelspartner. Bei den russischen Exporten lagen sie 2001 auf dem achten Rang (4,2 Prozent), bei den Importen sogar auf dem vierten Rang (7,6 Prozent).

Bis zum Jahre 2001 waren die USA führend bei den Direktinvestitionen in die russische Wirtschaft, ehe sie von Deutschland abgelöst wurden. Ihre kumulierten Gesamtinvestitionen beliefen sich bis 2002 auf 6,3 Milliarden US-Dollar, mit Schwerpunkt auf der Nordwest-Region um St. Petersburg, wo US-Unternehmen wie Coca Cola, Philip Morris und Wrigley allein bis zum Jahre 2000 etwa 2,3 Milliarden US-Dollar in neue Fertigungsstätten investierten.

Große Hoffnungen werden auf die Zusammenarbeit im Energiebereich gesetzt, für die von Putin und Bush im Mai 2002 eigens ein "Amerikanisch-Russischer Energie-Dialog" ins Leben gerufen wurde. Russische Ölkonzerne wie Jukos nehmen die Bemühungen um eine Diversifizierung der US-Ölimporte zum Anlass, sich als strategische Lieferanten zu empfehlen und bis 2020 einen Anteil von sieben Prozent am US-Verbrauch und von zwölf Prozent an den US-Importen anzupeilen, der im Jahr 2002 noch unter einem Prozent lag. Dies bleibt jedoch ganz wesentlich abhängig vom Vertrauen in die russische Politik und von der Bereitstellung einer entwickelten Transportinfrastruktur, also hohen US-Investitionen in russische Fördereinrichtungen, Pipelines, Tanker und Hafenanlagen.

Verhältnis zu China

In den russisch-chinesischen Beziehungen soll die bestehende strategische Partnerschaft weitergeführt und allenfalls neu akzentuiert werden, unter anderem durch die Erweiterung und Vertiefung der bilateralen Wirtschaftskooperation. Bisher bewegen sich die Geschäftsaktivitäten auf niedrigem Niveau, und die wechselseitigen Investitionen bezifferten sich bis 2001 nur auf 200 Millionen US-Dollar.

Ein aussichtsreicher Kooperationsbereich ist der Energiesektor. Im Vordergrund steht hier der Bau einer Erdölpipeline von Angarsk (bei Irkutsk) nach Daqing (Nordostchina), weil ab 2005 russische Öllieferungen an China vorgesehen sind. Russland wünscht außerdem eine Beteiligung am Bau der Gaspipeline von Aksu (Tarim-Becken - Autonome Region Xinjiang-Uighur) nach Schanghai, die ein Schlüsselvorhaben des auf 60 Milliarden US-Dollar ausgelegten "Go-West"-Programms ist. Das dritte Großprojekt ist schließlich der Bau des Kernkraftwerks in Tianwan (Provinz Jiangsu), von dem die Reaktorblöcke eins und zwei durch das russische Unternehmen "Atombauexport" fertiggestellt werden.

Parallel dazu haben seit Putins Amtsantritt die bilateralen Handelsbeziehungen einen neuen Aufschwung genommen und die Grenze von zehn Milliarden US-Dollar deutlich überschritten. Weil die verschiedenen Formen von Grenzhandel schwer zu erfassen sind, ist das tatsächliche Volumen vermutlich bereits bei etwa 20 Milliarden US-Dollar anzusetzen und noch weiter ausbaufähig. China rangierte 2001 mit einem Anteil von 5,6 Prozent am russischen Gesamtexport bereits auf dem dritten Platz hinter Deutschland und der Ukraine, bei den Importen mit einer Quote von 3,9 Prozent auf Rang 7. Dagegen ist für China der Warenaustausch mit Russland gemessen an den Umsätzen mit den USA (2000: 190 Milliarden US-Dollar) und Europa (2000: circa 60 Milliarden US-Dollar) nicht mehr als eine Restgröße. Ein Aktivposten sind die russischen Waffenlieferungen nach China, die sich seit 1998 auf durchschnittlich eine Milliarde US-Dollar pro Jahr belaufen, aber noch für weiter ausbaufähig gehalten werden.

Einbindung in Weltwirtschaftsinstitutionen

Nach der Erweiterung der G7 zur G8 durch die volle Integration Russlands auf dem 25. Weltwirtschaftsgipfel in Okinawa, Japan, vom 21. bis 23. Juli 2000 konzentrieren sich die Bemühungen um eine Einbindung des Landes in weltwirtschaftliche Institutionen auf die Welthandelsorganisation (WTO) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Dieser Prozess gestaltet sich nicht reibungslos, weil für die Aufnahme materielle Voraussetzungen erfüllt sein müssen, zu denen die russische Regierung aufgrund widerstreitender Interessen bislang nur unzureichend in der Lage war.

Schritte zur WTO-Mitgliedschaft

Das Interesse der Putin-Administration an einer WTO-Mitgliedschaft Russlands hat politische und wirtschaftliche Beweggründe:

• volles Mitspracherecht in allen wichtigen internationalen Handelsfragen,

• zusätzliche Impulse für eine raschere Umsetzung der neuen Wirtschaftsstrategie,

• schrittweise Erweiterung des internationalen Marktzugangs für russische Produkte, der immer noch wegen bestehender Systembarrieren erheblich eingeschränkt ist,

• schließlich Schaffung eines zuverlässigen Rahmens für die Beilegung von Handelsstreitigkeiten, in die Russland wegen permanenter Dumpingvorwürfe verwickelt ist.

Im Juni 1993 reichte Russland einen Antrag auf WTO-Mitgliedschaft ein. Noch im gleichen Monat wurde eine Arbeitsgruppe aus 54 WTO-Mitgliedern, darunter die EU - sie zählt als ein Mitglied -, die USA, Kanada und Japan, eingesetzt, die nach einer Anhörung das Aufnahmeverfahren empfahl. Dieses wurde am 17. Juli 1995 offiziell eröffnet und sieht vier Phasen vor.

Nach Abschluss der ersten, so genannten Erkundungsphase (fact finding stage) im Februar 1998 befindet sich Russland in der zweiten, der so genannten Arbeitsphase: In einer Arbeitsgruppe, die 64 WTO-Mitgliedstaaten umfasst, verhandelt Russland auf der Grundlage offizieller Sachstandsberichte im bi- und multilateralen Rahmen über das für seine Aufnahme geltende Regelwerk. Nach Auskunft der russischen Delegation stehen gegenwärtig vier in zahlreiche Einzelfragen aufgebrochene Komplexe auf der Verhandlungsagenda:

• der Zugang zum russischen Gütermarkt (Zolltarife);

• die Öffnung des Dienstleistungssektors (Banken, Versicherungen, Telekommunikation, Transport);

• die Agrarpolitik (Agrarsubventionen, Exportförderung) und

• das Rechtssystem (Schutz des geistigen Eigentums, das heißt von Patenten und Markenzeichen).

Mit der Vorlage eines detaillierten Vertragswerks und seiner Billigung durch alle Teilnehmer, der dritten Phase, und der formellen Aufnahme Russlands in die WTO, der vierten Phase, dürfte kaum vor Ende 2004 oder vielleicht noch später zu rechnen sein. Russland drängt nicht mehr wie zu Anfang auf eine Beschleunigung der Verhandlungen, sondern setzt auf einen größeren Zeitrahmen, weil er mehr Chancen für vorteilhafte Einzelregelungen eröffnet und für den schwierigen internen Anpassungsprozess günstiger ist.

Angestrebte OECD-Aufnahme

Auch mit der Aufnahme in die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) möchte Russland seine internationale Anerkennung als eine vollfunktionierende Marktwirtschaft sicherstellen, weil es sich davon günstige Folgewirkungen für eine internationale Finanz- und Wirtschaftskooperation verspricht.

Als Moskau im Mai 1996 den Antrag auf Mitgliedschaft stellte, hoffte es auf diejenigen politischen Kräfte in der Organisation, die die OECD für Länder wie zum Beispiel Russland öffnen möchten, weil sie als wichtige Zukunftsmärkte für Produkte aus dem OECD-Bereich gelten. Doch bislang ist diese Vorgehensweise von den "Puristen" verhindert worden, die auf einer strikten Erfüllung der streng marktwirtschaftlich orientierten Aufnahmekriterien bestehen.

Deshalb wird die Zusammenarbeit zwischen Russland und der OECD von dem im Mai 1997 eingerichteten Liaison Committee gesteuert. Seine Aufgabe ist es, die Durchführung konkreter Jahresarbeitsprogramme für eine konsequent marktwirtschaftliche Umgestaltung des Landes zu überwachen und voranzutreiben. Außerdem ist es für die russische Regierung jederzeit möglich, in mehr als 20 OECD-Komitees mitzuwirken und deren Expertise zu nutzen.

Wie lange Russland auf dieser Stufe der Zusammenarbeit mit der OECD verharren muss, hängt zum einen davon ab, ob es gelingt, die vereinbarten Inhalte des Arbeitsprogrammes 2000 aus 25 Bereichen, darunter zum Beispiel Steuergesetzgebung und -verwaltung, Wettbewerbspolitik, Corporate Governance, Auslands- investitionen sowie Finanz- und Bankenreform, in der praktischen Regierungspolitik umzusetzen und somit die Kriterien für eine Mitgliedschaft in der OECD sowie in ihren zwei Sonderorganisationen, der Internationalen Energieagentur (IEA) und der Kernenergieagentur (NEA), schrittweise zu erfüllen. Zum anderen könnte sich der Abschluss der Verhandlungen zwischen Russland und der WTO als Initialzündung für eine Aufnahme in die OECD erweisen.

Ausblick

Mit der Verbindung von neuer Außenpolitik und gezielter Entwicklung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen hat Russland unter Putin nicht nur die August-Krise von 1998 endgültig überwunden, sondern sich auch unter veränderten Rahmenbedingungen einen erweiterten politischen Handlungsspielraum verschafft.

Nur auf dem jetzt eingeschlagenen Weg hat die Russländische Föderation dauerhaft eine Chance, der drohenden Marginalisierung in der Weltpolitik und in der Weltwirtschaft zu entgehen und zu einem verlässlichen und berechenbaren strategischen Partner in den internationalen Beziehungen zu avancieren.