Migration | Regieren jenseits des Nationalstaates | bpb.de

Für die Vereinten Nationen sind internationale Migranten Personen, die ihren Wohnsitz für mindestens ein Jahr – eventuell auch für immer – ins Ausland verlegen. Viele ärmere Länder verfügen über keine amtliche Wanderungsstatistik, sodass keine genauen Angaben über den Umfang der internationalen Migration weltweit gemacht werden können. Doch Schätzungen zufolge hat sich die Anzahl der internationalen Migranten weltweit, inklusive der Flüchtlinge, seit den 1970er-Jahren fast verdreifacht und wird derzeit auf gut 230 Millionen geschätzt. Dies entspricht 3,2 Prozent der Weltbevölkerung. Hinzu kommen die Menschen, die jährlich irregulär und nicht selten in Verbindung mit organisiertem Menschenhandel bzw. -schmuggel internationale Grenzen überqueren. Darüber hinaus hat das internationale Meinungsforschungsinstitut Gallup im Zuge einer weltweiten Umfrage ermittelt, dass weitere 630 Millionen auswandern würden, hätten sie die Möglichkeit dazu. Vorschläge zur Gründung einer "Weltmigrationsorganisation", die eine globale Führungsfunktion darin übernehmen könnte, dem wachsenden Migrationsdruck zu begegnen und die komplexen Entwicklungs-, Sicherheits- und humanitären Aspekte von Migrationsprozessen zu koordinieren, stießen bislang auf wenig Resonanz.

Nationalstaatliche Souveränität

Migrationsprozesse unterscheiden sich von anderen grenzüberschreitenden Bewegungen, indem sie Fragen der nationalen Identität berühren. Es obliegt den Nationalstaaten zu bestimmen, wer unter welchen Bedingungen Zugang zu ihrem Territorium sowie zu sozialen, ökonomischen, politischen und zivilen Rechten bekommt – die ansetzende Vergemeinschaftung der Migrationspolitik auf EU-Ebene ist eine Ausnahme. Die jüngsten Diskussionen in verschiedenen Ländern Europas zur "Armutszuwanderung" aus Rumänien und Bulgarien zeigen die große innenpolitische Sprengkraft, die diesen Fragen innewohnt. Nur Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern sind automatische und vollumfängliche Ansprüche auf die genannten Anrechte vorbehalten. Für alle Nichtstaatsbürger gelten differenzierte und abstufende Zugangsregeln – etwa zum sozialen Sicherungssystem und zum Arbeitsmarkt. In Anbetracht neuer Rahmenbedingungen und Migrationsmuster sind diese Zugangsregeln jedoch veränderbar und werden unter anderem um überstaatliche Mitgliedschaftsformen wie die Unionsbürgerschaft für Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaates ergänzt.

Grenzen nationalstaatlichen Handelns

Ungeachtet des Anspruchs auf Souveränität in migrationspolitischen Angelegenheiten, der vor allem von den westlichen Einwanderungsländern erhoben wird, sind Staaten zunehmend zur internationalen Kooperation und Koordination bereit. Damit wollen sie Migrationsströme abfedern und den komplexen Ursachen von Auswanderung Rechnung tragen. Denn Auswanderungsströme werden oft durch unbefriedigende (sicherheits-)politische und sozioökonomische Bedingungen in instabilen oder schwachen Staaten veranlasst. So lässt sich trotz lückenhafter Verrechtlichung zumindest in Ansätzen von einem (de facto) internationalen Migrationsregime sprechen. Dieses ist jedoch auf verschiedenen Ebenen des Regierens verankert sowie in Teilbereiche zersplittert, die jeweils unterschiedlichen Zielen und Handlungsanweisungen folgen. Auf diesen fehlenden Zusammenhang wird in globalen Debatten vehement verwiesen, und die noch jungen Anstrengungen, in dieser Hinsicht für Verbesserungen zu sorgen, werden wohl auch in Zukunft die globale Agenda bestimmen.

Das existierende Governancemodell im Bereich der Migration beinhaltet "klassische" Elemente eines formalen Multilateralismus auf Basis der UN sowie zunehmend "weiche" Regulierungsformen auf globaler und insbesondere regionaler Ebene.

Das internationale Flüchtlingsregime

Das Fundament des internationalen Flüchtlingsregimes bildet die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951. Ergänzt durch das "Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge" im Jahr 1967 ist sie im Kontext der internationalen Bemühungen auf dem Gebiet der Menschenrechte nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden. Bis heute haben 147 Staaten mindestens eines der beiden Dokumente (Konvention oder Protokoll) ratifiziert; dies entspricht 75 Prozent der Staaten weltweit.

Die GFK ist die Rechtsgrundlage für das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR), mit welchem das Flüchtlingsregime über eine internationale Organisation mit einem spezifischen Schutzmandat verfügt. Der UNHCR soll sicherstellen, dass kein Unterzeichnerstaat eine Person in ein Gebiet ausweist oder zurückschickt, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung bedroht ist (non-refoulement). Darüber hinaus unterstützt der UNHCR Staaten mit schwach ausgebildeten Asylsystemen bei der Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder übernimmt diese ganz. Seine Aufgabe ist es auch, "dauerhafte Lösungen" für Flüchtlinge zu finden, wobei drei Ansätze verfolgt werden: die freiwillige Rückkehr ins Herkunftsland, die Integration im Aufnahmeland und die Neuansiedlung in einem Drittland. Da die durchschnittliche Dauer einer Flüchtlingssituation gegenwärtig bei 18 Jahren liegt, stellt sich die Frage, wie effektiv die Lösungsansätze bzw. wie kooperationsbereit nationale Regierungen sind.

Vor dem Hintergrund, dass sich Flüchtlingsmigration und andere, vor allem irreguläre, Migrationsbewegungen zunehmend überschneiden (sogenannte mixed flows), mehren sich Befürchtungen unter Experten und in der Öffentlichkeit, dass der UNHCR zu sehr den Kontroll- und Sicherheitsbedürfnissen seiner Hauptgeldgeber aus den entwickelten Ländern Folge leistet, um seine Existenz zu wahren sowie sich ihre (freiwillige) finanzielle Unterstützung zu sichern. Als Beispiel dafür gilt der verstärkte Fokus des UNHCR auf staatsinterne "Fluchtalternativen", welche Flüchtlingen unter Umständen die Schutzsuche in anderen Ländern von vornherein versperren. Die Kritik an der Legitimität und Autonomie des UNHCR wird daher lauter, und Regimeexperten fordern verstärkt, dass der UNHCR Rechenschaft darüber ablegt, wie und mit welchem Erfolg er die finanziellen und materiellen Mittel verwendet, die ihm zur Verfügung gestellt werden, seine Entscheidungen trifft und seine Programme gestaltet.

Für andere schutzbedürftige Migrantengruppen gibt es keine robusten internationalen Regelwerke, die dem Regime für Flüchtlinge (gegenwärtig etwa 7 % aller Migranten weltweit, siehe Abb. S. "Migranten") vergleichbar wären: Die 2003 in Kraft getretenen internationalen Konventionen zum Schutz der Rechte von Wanderarbeitnehmern und ihrer Familienangehörigen haben nur wenige Staaten, darunter keines der hauptsächlichen Empfängerländer, unterzeichnet; internationale Bestimmungen zum Schutz der Opfer von Menschenhandel und -schmuggel kleiden sich in optionale Formulierungen und lassen weitestgehend offen, wie sich Betroffene Rechte verschaffen können. Diese Schutzlücken sind ein wichtiges Thema globaler Dialoge (siehe weiter unten).

Regionale Konsultationsprozesse

Seit den 1980er-Jahren zeigt sich ein Trend zur regionalen Zusammenarbeit von Staaten in Migrationsfragen. Angesichts der schnellen Verbreitung der sogenannten regionalen Konsultationsprozesse (RCPs) entwickelt sich die globale Migrationsgovernance hier am schnellsten weiter. Diese Entwicklung fügt sich nahtlos in den Trend zu neuen informellen Formen von globaler Governance ein. RCPs ermöglichen Staaten, internationalen Organisationen und in manchen Fällen auch Nichtregierungsorganisationen, sich über Migrationsfragen auszutauschen: Wie kann Migration in einer Region effektiver und koordinierter gesteuert oder illegale Migration verhindert werden? Wie können sogenannte Mobilitätspartnerschaften zwischen Sende- und Empfängerländern aufgebaut und Entwicklungsgewinne erzielt werden? Wie können die Rechte der Migranten stärker berücksichtigt werden? Die Beliebtheit der RCPs ergibt sich daraus, dass für die teilnehmenden Staaten ihre Dialog- und Kooperationsbereitschaft keine Einschränkung ihrer staatlichen Souveränität bedeutet. Forciert wurden die RCPs von der außerhalb des UN-Systems agierenden Internationalen Organisation für Migration (IOM), die häufig auch das (mit minimalen Ressourcen ausgestattete) Sekretariat stellt bzw. technisch unterstützt. Mittlerweile gibt es in allen Weltregionen mindestens eines der 14 existierenden RCPs, die allein durch die Verschiedenartigkeit ihrer Mitgliedschaft sehr unterschiedliche Prioritäten setzen: In Asien etwa steht die Steuerung der massiven Zunahme temporärer Arbeitsmigranten im Vordergrund, in Teilen Afrikas und Amerikas ist irreguläre Migration verbunden mit organisierter Kriminalität ein großes Problem, in Europa stellen sich asylpolitische Fragen wie die einer gerechteren Lastenverteilung. Trotzdem gibt es eine Reihe von Gemeinsamkeiten, welche die RCPs miteinander verbinden: zunächst ist das ihr wenig formalisierter Charakter, der schon daran deutlich wird, dass es sich um einen "Prozess" und keine "Institution" handelt. Zweitens zeichnen sich RCPs durch ihre Unverbindlichkeit aus: Die beteiligten Staaten werden nicht aufgefordert, allen entwickelten Lösungsansätzen Folge zu leisten. Schließlich ist die Kommunikation zwischen hochrangigen Beamten und Experten in der Region direkt und kaum bürokratisiert. Das ermöglicht den Sende-, Transit- und Empfängerländern sowie den beteiligten internationalen Organisationen, auf unkomplizierte Weise ihre Daten und Informationen untereinander auszutauschen, ihre nationalen Migrationspolitiken zu koordinieren sowie Unterstützung beim Aufbau personeller und institutioneller Kapazitäten zu leisten.

Konsens- und Vertrauensbildung

Auf globaler Ebene begann das Bemühen um eine koordinierte Migrationsgovernance mit der UN-Konferenz über Bevölkerung und Entwicklung im Jahr 1994 in Kairo. Vor allem der 2005 veröffentlichte Abschlussbericht der Global Commission for International Migration (GFIM) – einer Kommission, die auf Initiative des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan knapp 20 internationale Migrationsexperten an einen Tisch gebracht hatte – vermittelte wesentliche Impulse. Unter anderem machte die Kommission konkrete Vorschläge, wie das institutionelle internationale Arrangement auf globaler Ebene in Zukunft aussehen könnte und welche Rolle die UN und ihre Unter- und Sonderorganisationen darin einnehmen sollten. Empfohlen wurde, auf kurze Sicht ein Forum zu schaffen, in dem sich die verschiedenen UN- sowie assoziierte Institutionen miteinander austauschen und ihre jeweiligen Aufgabenbereiche besser koordinieren könnten. Mit der Formierung der Global Migration Group (GMG, Externer Link: http://www.globalmigrationgroup.org), die derzeit aus 15 UN-Organisationen sowie der IOM besteht, ist man den Empfehlungen in großen Teilen nachgekommen. Die GMG ist bestrebt, die Querverbindungen zwischen existierenden internationalen Regimen (allen voran dem Menschenrechtsregime) offenzulegen, damit zukünftig Doppelarbeit vermieden wird. Zum Beispiel beschäftigen sich sowohl die Weltbank, die IOM, die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) als auch das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) mit dem Einfluss, den sogenannte Rücküberweisungen – also der Teil des Einkommens, den Migranten vor allem zur Unterstützung ihrer Familien zurück ins Heimatland schicken – auf die Herkunftsländer ausüben. Aber nicht nur die Doppelungen, sondern auch die bestehenden (Schutz-)Lücken im System sollen ohne Aufbau neuer bürokratischer Strukturen vermindert werden. Ein Pilotprojekt stellt in dieser Hinsicht das "Lampedusa-Modell" dar, in dem IOM, UNHCR, eine Reihe von Nichtregierungsorganisationen sowie die italienische Regierung zusammenarbeiteten, um schnell und synchronisiert auf die Bedürfnisse von Flüchtlingen und irregulären Migranten reagieren zu können.

Im Mittelpunkt der globalen Migrationsgovernance steht aber weiterhin die Kooperation zwischen Staaten (intergouvernementale Kooperation). Die seit der Konferenz von Kairo unternommenen Bemühungen um eine globale Weltmigrationskonferenz gipfelten im Jahr 2006 schließlich im ersten High Level Dialogue on Migration and Development (HLD), zu dem die UN-Generalsversammlung eingeladen hatte und an dem sich 130 Staaten beteiligten. In mehreren Workshops wurden Migrationsthemen diskutiert, und am Ende einigte man sich auf die Weiterführung des zwischenstaatlichen Dialogs. Es war schnell klar, dass das in der Folge entstandene Global Forum for Migration and Development (GFMD, Externer Link: http://www.gfmd.org, nicht zu verwechseln mit der oben genannten UN-basierten GMG) außerhalb des UN-Systems angesiedelt sein sollte. Das GFMD stellt heute das inklusivste von Staaten geführte globale Dialogforum im Bereich der internationalen Migration dar. Es ähnelt in seiner offenen, unverbindlichen und informellen Orientierung in vielerlei Hinsicht den regionalen Konsultationsprozessen und wird von vielen Experten als aussichtsreichster Rahmen für die Intensivierung der globalen Zusammenarbeit und des zwischenstaatlichen Austauschs wahrgenommen. Es besteht ein hohes Maß an Koordination zwischen GMG und GFMD, und beide Mechanismen integrieren auch Akteure der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft in den Dialogprozess. Der globale internationale Dialog soll dazu beitragen, dass Ideen, Probleme und Lösungen zirkulieren und Staaten so unter Umständen ihre Politiken koordinieren, ohne dass es hierfür einen verbindlichen "harten" Handlungsrahmen gäbe.

Schlussbemerkungen

Zumindest in absehbarer Zukunft stehen die Chancen schlecht für eine formale internationale "Weltmigrationsorganisation", die schon länger von prominenten Experten gefordert wird. Vielmehr stellt die derzeitige Form der globalen Migrationsgovernance die Souveränität nationaler Staaten nicht in Frage. Die globale Migrationsgovernance befindet sich in großen Teilen außerhalb des UN-Systems und baut auf eine zwischenstaatliche Dialogbereitschaft, gerade weil formale multilaterale Standards fehlen. Durch die Betonung gemeinsamer Interessen in politisch sensiblen Fragen soll zwischenstaatliches Vertrauen aufgebaut und letztlich eine stärkere Zusammenarbeit herbeigeführt werden. Die verschiedenen UN-Organisationen wiederum sind bestrebt, ihre Aktivitäten stärker untereinander, aber auch mit Staaten und Nichtregierungsorganisationen zu koordinieren und zu diskutieren.

Die starke Verbreitung der unverbindlichen Dialogformate birgt die Gefahr, dass die ohnehin schwache internationale Normsetzung noch weiter in den Hintergrund rückt, dafür aber vermehrt staatliche Sicherheits- und Kontrollinteressen in den Vordergrund treten und die globale Agenda bestimmen. Gerade an dieser Stelle gibt es anhaltende Kritik von Seiten zivilgesellschaftlicher Organisationen, die auch die Perspektive der Migranten und ihrer Rechte stärker berücksichtigt sehen wollen. Darüber hinaus wird wiederholt auf die Gefahr hingewiesen, dass schwierigere Themen vernachlässigt werden. So geraten die grundlegenden Ursachen von Migration, die diese für viele nicht zur Wahl sondern zur Notwendigkeit machen, ins Hintertreffen gegenüber Themen, denen viele zustimmen, wie der Bekämpfung des internationalen Menschenhandels. Dies weckt Zweifel an der Effektivität des Systems. Schließlich wird vor allem die Rolle der IOM hinterfragt, die sich zunehmend als informelle Leitinstitution in der Gestaltung der internationalen Zusammenarbeit etabliert und nicht demokratisch legitimiert ist. Somit ist auch im Hinblick auf die globale Migrationsgovernance die Frage nach der Legitimität, Transparenz und Effektivität der bestehenden Strukturen nicht abschließend geklärt.