Legitimität und Politisierung globaler Steuerung | Regieren jenseits des Nationalstaates | bpb.de

Wachsende Ansprüche, neue Konfliktlinien

Je stärker Regeln und Akteure jenseits des Nationalstaates in moderne Gesellschaften eingreifen, umso mehr rücken sie in die Öffentlichkeit. Mit der Herausbildung globaler Ordnungsstrukturen wachsen die gesellschaftlichen Ansprüche an inter- und transnationale Politik. Die nachfolgenden Kapitel zeigen, dass es dabei um sachpolitische Fragen geht. Welche Ziele sollen global erreicht werden, und welche Maßnahmen sind dafür erforderlich? In modernen Gesellschaften sind solche Diskussionen schon im nationalen Kontext äußerst komplex. Bei grenzüberschreitenden Problematiken wird dies aber durch zwei weitere Konfliktlinien verschärft.

Das sind zunächst Autoritätskonflikte. Auf welcher Ebene – in nationalen Institutionen, internationalen Verhandlungen oder gar eigenständigen supranationalen Organisationen – soll die Entscheidungskompetenz für eine gesellschaftliche Herausforderung liegen? In entsprechenden Debatten fällt dabei oft der Begriff der Subsidiarität. Demnach sollten Entscheidungen immer auf der niedrigsten Ebene getroffen werden, auf der sich ein Problem lösen lässt, weil so ein Maximum an individueller und gesellschaftlicher Selbstbestimmung gewährleistet wird. Im Kontext der Globalisierung fällt gesellschaftliche Selbstbestimmung paradoxerweise aber oft geringer aus, wenn Kompetenzen auf der niedrigeren, das heißt nationalen Ebene verbleiben. Das liegt einerseits daran, dass die Entscheidungen einzelner Staaten auch auf andere, nicht an der Entscheidung beteiligte Gesellschaften Auswirkungen haben. Diese sogenannten Externalitäten sind nicht unbedingt beabsichtigt, aber häufig auch nicht zu vermeiden. So beeinflusst etwa die nationale Entscheidung für oder gegen industrielle Abgasfilter unweigerlich auch die Luftqualität in Staaten, die nicht an der Entscheidung beteiligt waren. Andererseits stimmen die langfristigen Interessen einer Gesellschaft oft nicht mit ihren kurzfristigen Interessen überein, denen häufig der Vorrang gegeben wird (sogenannte zeitliche Inkonsistenzen). Langfristig haben zum Beispiel alle Gesellschaften ein gemeinsames Interesse an guter Luftqualität, kurzfristig möchte aber keine von ihnen die wirtschaftlichen Kosten von Filteranlagen tragen. Externalitäten und zeitliche Inkonsistenzen lassen sich oft besser meistern, wenn Regierungen entsprechende Kompetenzen in internationalen Gremien zusammenlegen oder sie direkt an unabhängige supranationale Akteure übertragen. Da einzelne Staaten und gesellschaftliche Interessen aber unterschiedlich stark von solchen Arrangements profitieren, gehen die Ansichten über angemessene Kompetenzverteilungen notwendigerweise auseinander und führen zu politischen Konflikten.

Dort wo politische Autorität jenseits des Nationalstaates entsteht, schwingt allerdings noch eine weitere Spannung mit: Es entstehen Legitimationskonflikte. Wie kann und soll die politische Ordnung jenseits des Nationalstaates eigentlich gerechtfertigt werden?

Mit vielerlei Maß: die Legitimität globaler Steuerung

Mit der Legitimität findet ein Kernbegriff der politisch-soziologischen Staatslehre Eingang in die Analyse globaler Politik. Sie bezeichnet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung und hat zunächst eine subjektive Komponente: Legitimität wird von den Beherrschten zugeschrieben und drückt deren Bereitschaft aus, sich auch dann zu unterwerfen, wenn dies eigenen Interessen zeitweise entgegenläuft. Gerade ohne eine Weltregierung, die die Einhaltung globaler Regeln erzwingen könnte, ist diese freiwillige Folgebereitschaft zur Lösung globaler Probleme besonders wichtig.

Legitimität hat aber vor allem eine normative Komponente: Sie bezieht sich immer auf einen ideellen Maßstab, mit dem die Beherrschten eine politische Ordnung bewerten. In der westlichen Welt werden politische Systeme vor allem daran bemessen, wie sehr sie sich am mehrheitlichen Willen des Volkes orientieren – es geht um demokratische Legitimität. So gelten nationale Regierungen dann als legitim, wenn die Bevölkerung sie durch Wahlen kontrollieren kann.
Für die internationale Politik wurde lange angenommen, dass so eine von der Bevölkerung aus- und auf sie zurückgehende Legitimitätskette entsteht: Solange das globale System nur aus autonomen Staaten besteht, braucht es keine eigenständige Legitimität. Die Regierungen als zentrale Entscheidungsträger werden ja im nationalen Kontext legitimiert, und Folgebereitschaft der Bevölkerung ist frühestens dann gefordert, wenn globale Entscheidungen durch nationale Regierungen umgesetzt werden. Für die globale Ordnungsstruktur, wie wir sie in diesem Heft beschreiben, ist diese indirekte Legitimationskette aber aus zwei Gründen nicht mehr ausreichend:

• Erstens handeln Staaten nicht mehr vollständig autonom und können zum Beispiel überstimmt werden. So fallen in der EU inzwischen mehr als 70 Prozent aller Kompetenzen prinzipiell unter das Mehrheitsprinzip. Zwar werden Entscheidungen oft als Konsens präsentiert, ihnen sind aber möglicherweise kontrovers geführte Verhandlungen der nationalen Regierungsvertreter vorausgegangen, die mit einer Abstimmung beendet wurden. Ein Vergleich von 266 internationalen Organisationen zeigt, dass in etwa zwei Dritteln Mehrheitsentscheidungen möglich sind. Zudem ist globaler politischer Einfluss häufig ungleich verteilt. So haben die Vetomächte im UN-Sicherheitsrat ungleich größeren Einfluss auf die globale Sicherheitspolitik als die übrigen Mitgliedstaaten. Ebenso betreffen die Entscheidungen informeller Zusammenkünfte wie etwa der G 20 auch Staaten, die selbst nicht Mitglieder dieser Clubs sind. Und letztlich müssen Regierungen juristische Konsequenzen und den Verlust ihres (guten) Rufes auf internationaler Ebene fürchten, wenn sie internationale Abkommen eigenmächtig unterlaufen. Moderne Gesellschaften müssen heute also auch Regeln folgen, auf die ihre nationale Regierung keinen oder nur sehr begrenzten Einfluss genommen hat – die Legitimitätskette ist gebrochen.




• Zweitens wirken globale Entscheidungen heute sichtbarer in Gesellschaften hinein. Das lässt sich mit verbesserter Bildung und leichterem Informationszugang erklären. Bildungsaustauschprogramme sensibilisieren Schüler und Studenten für transnationale Fragestellungen. Online-Medien und soziale Netzwerke erleichtern die grenzübergreifende Mobilisierung gemeinsamer Interessen, wie etwa im Fall der Freihandelsverhandlungen zwischen der Europäischen Union und den USA. Die öffentliche Sichtbarkeit hängt aber auch mit einer Zunahme globaler Kompetenzen zusammen, die die Lebensumstände breiter Bevölkerungsschichten direkt betreffen. So übt zum Beispiel der europäische Binnenmarkt Druck auf nationale Sozialstaaten aus. So hat die Welthandelsorganisation Einfluss auf den Verbraucherschutz, etwa zu hormonell oder gentechnisch manipulierten Lebensmitteln. Und so können Strukturanpassungsprogramme des Internationalen Währungsfonds, die verschuldeten Staaten als Gegenleistung für internationale finanzielle Hilfe abverlangt werden, zum Beispiel weitreichende Entlassungen im öffentlichen Dienst des betroffenen Staates nach sich ziehen. Globale Entscheidungen entfalten heute also sehr unmittelbare Konsequenzen für einzelne Bürgerinnen und Bürger und beanspruchen so zunehmend eigenständige Legitimität.

Aufgrund institutioneller Beschränkungen, sprachlicher und kultureller Unterschiede sowie der Notwendigkeit, auch undemokratische Staaten einzubeziehen, kann die globale Ordnungsstruktur den Maßstab direkter Wahlen dabei bisher kaum erfüllen. Nicht zuletzt deshalb ist eine teilweise kontrovers geführte Debatte über die Maßstäbe legitimer Politik auf der globalen Ebene entbrannt.

Einer dieser Maßstäbe ist das Ausmaß an gesellschaftlicher Teilhabe, die unabhängig/jenseits von direkten Wahlen erreicht werden kann: Werden alle betroffenen Interessengruppen gehört oder sind die Zugänge versperrt? Auch Transparenz und Zurechenbarkeit politischer Verantwortung werden als Kriterien herangezogen: Kann offen nachvollzogen werden, wie und durch wen eine globale Entscheidung getroffen wurde? Ein weiterer bedeutsamer Maßstab ist die Rechtsstaatlichkeit: Basieren globale Entscheidungen auf fairen Verfahren, garantieren sie Individualrechte und können sie richterlich überprüft werden? Häufig wird auch Fachwissen als Quelle für die Anerkennungswürdigkeit internationaler Organisationen diskutiert: Ist unparteiischer Sachverstand Grundlage globaler Entscheidungen? Und wenn es um gemeinsame langfristige Ziele und kurzfristig auseinanderstrebende Interessen geht, ist die Effektivität inter- oder supranationaler Akteure zu einem äußerst prominenten Maßstab geworden: Sind globale Entscheidungen ausreichend gegen kurzfristigen politischen Druck immun, um grenzübergreifende Herausforderungen langfristig zu meistern?

Zwei Dinge werden deutlich. Erstens lässt sich "gute" politische Steuerung jenseits des Nationalstaates durchaus unterschiedlich rechtfertigen. Zweitens sind die dabei angelegten Maßstäbe nicht immer miteinander vereinbar. Manche Standards – wie zum Beispiel Partizipation – machen die Herrschaft durch die Gesellschaft zur primären Quelle der Anerkennungswürdigkeit politischer Ordnungen (sogenannte Input-Legitimität), andere – wie zum Beispiel Effektivität – stellen stattdessen die Herrschaft für die Gesellschaft heraus (sogenannte Output-Legitimität). Das kann zu deutlich unterschiedlichen Bewertungen und teilweise auch zu handfesten politischen Konflikten führen.

Denn vielfältige Legitimitätsmaßstäbe finden sich auch in individuellen Einstellungen sowie im politischen Diskurs. Eine stichprobenartige Umfrage von etwa 1500 Deutschen im Dezember 2007 und Januar 2008 ergab zum Beispiel, dass Legitimitätsdefizite auf der Input-Seite durchaus wahrgenommen werden und umso stärker wiegen, je mehr Einfluss einer internationalen Organisation zugesprochen wird. Gleichzeitig werden internationale Organisationen vorrangig über die Output-Seite bewertet – effektive Um- und Durchsetzung grenzübergreifender Maßnahmen machen globale Politik in den Augen der Bürgerinnen und Bürger legitim. Auch Politiker und Journalisten bewerten internationale Organisationen in öffentlichen Medien hauptsächlich anhand ihrer Effektivität. Bewertungen nach Input-Maßstäben, also der demokratischen Qualität ihrer Willensbildung, spielen im öffentlichen Diskurs zwar eine geringere, aber keinesfalls zu vernachlässigende Rolle. Insbesondere die EU, als eine der stärksten Ausprägungen politischer Autorität jenseits des Nationalstaates, wird etwa zu gleichen Anteilen mit Input- und Output-Ansprüchen konfrontiert.

Chance und Risiko zugleich: die Politisierung globaler Steuerung

Zielkonflikte, umstrittene Kompetenzen und unterschiedliche Bewertungskriterien bergen ein dreifaches Konfliktpotenzial. Mit der Ausweitung globaler Ordnungsstrukturen setzt deshalb auch ihre gesellschaftliche Politisierung ein. Eine einmütig positive, aber weitgehend uninteressierte öffentliche Meinung zu vormals rein außenpolitischen Themen (der sogenannte permissive Konsens) gewährte globalen Entscheidungsträgern lange Zeit weitgehend freie Hand. Heute hinterfragen Journalisten, Oppositionspolitiker und Nichtregierungsorganisationen globale Entscheidungen zunehmend öffentlich. Dabei geht es nicht um eine Ablehnung um der Ablehnung willen oder um eine grundsätzliche Oppositionshaltung, sondern auch um mehr, andere oder anders ausgeübte Politik jenseits des Nationalstaates. Diese Politisierung hat drei Komponenten:

Die erste Komponente ist, dass globale politische Kompetenzen deutlich sichtbarer geworden sind und stärker wahrgenommen werden. Verschiedene Umfragen in westlichen Staaten zeigen, dass circa zwei Drittel der Befragten globale Institutionen benennen können und ihnen politischen Einfluss zusprechen. Und trotz kurzfristiger Aufmerksamkeitszyklen zeigt auch die Presseberichterstattung über globale Entscheidungen langfristig zunehmende öffentliche Aufmerksamkeit. Zudem entspricht die Häufigkeit der Berichterstattung über einzelne Sachbereiche auch der Aufteilung von entsprechenden Zuständigkeiten zwischen nationaler und globaler Ebene.

Die zweite Komponente ist die Polarisierung der Meinungen zu globaler Entscheidungsfindung. Über Umfragen, Nationalitäten und internationale Organisationen hinweg zeigen sich hohe Zufriedenheitsraten, aber etwa ein Drittel der Befragten äußert mangelndes Vertrauen in globale Institutionen. Dieses kritische Potenzial spiegelt sich auch im politischen Diskurs, wie die oben erwähnten Legitimationsanalysen zeigen. Die aktuelle Forschung legt nahe, dass sich die Konfliktlinie zwischen Globalisierungsgewinnern und -verlieren verfestigt und dabei nicht nur ökonomische Erwägungen, sondern auch liberale und konservative Wertorientierungen eine Rolle spielen.

Die dritte Komponente ist die tatsächliche Mobilisierung verschiedener Meinungen im politischen Prozess. Die Anzahl an die globale Ebene gerichteter Protestaktionen schwankt zwar, konzentriert sich aber rund um zentrale politische Ereignisse und wird zunehmend transnational koordiniert. Analysen parteipolitischer Programme und Medienkampagnen zeigen, dass globale Fragen im politischen Wettbewerb wichtiger werden, was in einzelnen Staaten zum Erstarken rechtspopulistischer und/oder globalisierungskritischer Parteien führt. Und letztlich ist vor allem die stark wachsende Anzahl zivilgesellschaftlicher Interessengruppen in den Zentren globaler Entscheidungsfindung wie etwa Brüssel, Genf oder New York Ausdruck des wachsenden Mobilisierungspotenzials.

Von ihrer Politisierung sprechen wir also dann, wenn die Sichtbarkeit globaler Politik auf differenzierte Meinungen trifft, die in einen öffentlichen politischen Wettbewerb treten. Erste Längsschnittdaten deuten darauf hin, dass die so verstandene Politisierung langfristig langsam steigt, kurzfristig aber stark schwankt: Sie wird von spezifischen Ereignissen wie etwa Gipfeltreffen, besonders weit reichenden Entscheidungen oder globalen Krisen befeuert. Beispiele sind der von Protesten begleitete G-8-Gipfel in Heiligendamm (2007), die Demonstrationen zum internationalen Abkommen über geistiges Eigentum (ACTA, 2012) und nicht zuletzt die kritische Auseinandersetzung mit den inter- und supranationalen Reaktionen auf die seit 2008 schwelende Finanz- und Währungskrise.

Gerade diese Beispiele illustrieren Risiken und Chancen der Politisierung. Einerseits erschweren stärkere Kontrolle durch die Medien, parteipolitischer Wettbewerb und offene Proteste grenzübergreifende Kompromisse. Politischer Druck kann das Aushandeln von Kompromissen oder den Rückgriff auf unabhängigen Sachverstand erschweren. Einige Beobachter befürchten, dass die Politisierung so die Effektivität des Regierens jenseits des Nationalstaates untergräbt. Andererseits erleichtern öffentliche Debatten die Identifikation weiterer, bisher ungehörter gesellschaftlicher Interessen. Durch die Politisierung werden globale Entscheidungen zumindest tendenziell inklusiver; breiteren Schichten der Zivilgesellschaft wird eine Teilhabe so überhaupt erst ermöglicht. Auch wenn das nicht automatisch passiert, wird die Politisierung deshalb von anderen zumindest auch als notwendige Voraussetzung für eine demokratischere Qualität des Regierens jenseits des Nationalstaates gesehen.

Welcher dieser Effekte überwiegt, ist bisher offen. Die Forschung zeigt aber, dass globale Akteure durchaus auf ihre neue Öffentlichkeit reagieren. So wird die Transparenzinitiative der Welthandelsorganisation auf die Proteste in Seattle 1999 zurückgeführt. Viele weitere internationale Organisationen haben in den vergangenen Jahren den Zugang für die Zivilgesellschaft deutlich verbessert. Und es hat sich erwiesen, dass die Europäische Kommission Gesetzgebungsvorschläge nach öffentlichem Druck zu Gunsten breiter gesellschaftlicher Interessen anpasst. Die öffentliche Politisierung ist damit nicht nur Konsequenz der globalen Ordnungsstruktur, sondern hat auch die Kraft, ihre Verfahren und Inhalte zu ändern.