Menschenrechte im demokratischen Rechtsstaat | Menschenrechte | bpb.de

Einleitung

Mit der Verkündung von Menschenrechten wird nicht automatisch geltendes Recht geschaffen. Auch wenn der naturrechtliche Charakter von Menschenrechten unbestritten ist, bedarf es doch nach internationaler Auffassung einer Rechtsetzung durch den souveränen Staat. Im Naturrecht, so wird dabei ins Feld geführt, verwirkliche sich nur das rechtliche Gewissen, im positiven Recht dagegen rechtliches Wollen. Die meisten Staaten fühlen sich vorrangig an die Rechtsnormen gebunden, die sie in ihren Verfassungen niedergelegt haben. Dort aber finden wir in aller Regel eine Aufzählung unterschiedlicher Grundrechte, die eine begriffliche Unterscheidung nicht so leicht macht.

Am Beispiel des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland lässt sich zeigen, dass nicht alle in modernen Verfassungen festgelegten Grundrechte auch schon Menschenrechte sind. Bestimmte Grundrechte wie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit oder die Freiheit der Berufswahl gelten nur für deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger, sie sind Bürgerrechte. Dabei ist jedoch stets zwischen der nationalen und supranationalen (überstaatlichen) Ebene zu unterscheiden. Die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit ist zwar nach dem Grundgesetz ein Bürgerrecht. Nach dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Artikel 22, 23) ist sie jedoch ein Menschenrecht. Da die Bundesrepublik diesen Pakt unterzeichnet und ratifiziert hat, gilt dies deshalb auch für sie.

Im engeren Sinne sind Menschenrechte nur die Rechte, die der Staat gewährleisten, nicht aber gewähren kann. Dazu zählen die Menschenwürde, das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, die Freiheit von willkürlicher Freiheitseinschränkung, die Gleichheit vor dem Gesetz, die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie das Widerstandsrecht gegen diejenigen, die diese fundamentalen Rechte beseitigen wollen.

Man hat alle diese Freiheits- und Schutzrechte auch negative Rechte genannt, weil sie einer liberalen Abwehrhaltung gegenüber einem übermächtigen Staat entspringen. Ihre Gewährleistung im demokratischen Rechtsstaat wirft heute im allgemeinen keine unüberwindlichen Probleme auf. Gleiches gilt für die aktiven oder Teilhaberechte, die der Bürgerin und dem Bürger Mitbestimmung an der gesellschaftlichen und staatlichen Willensbildung ermöglichen, insbesondere das Wahlrecht. Anders verhält es sich mit den Sozialrechten, den so genannten Leistungsrechten, deren Ausbau leicht mit den Freiheitsrechten kollidieren kann: Hier stehen demokratische Systeme vor besonderen Herausforderungen. Sie müssen Freiheit und Gerechtigkeit (Verfahrensgerechtigkeit) gewährleisten, aber auch sozialen Ausgleich und Sicherheit (auch in einem Mindestmaß wirtschaftliche) anstreben, da sie sonst ihre demokratische Legitimation (ihre Wähler) verlieren.

Grundrechte 1848 und 1871

Zum ersten Mal in der deutschen Geschichte besann sich das revolutionäre Bürgertum des Jahres 1848 auf die Kraft der Volkssouveränität. Doch im Unterschied zur französischen Nationalversammlung von 1789 hatten die Abgeordneten der Frankfurter Paulskirchenversammlung nicht nur eine liberale Verfassung, sondern erst den dazugehörigen Nationalstaat zu schaffen. An dieser doppelten Aufgabe sollten sie letztlich scheitern. Es bleibt aber das Verdienst dieser ersten deutschen Nationalversammlung, in 60 Paragraphen einen Katalog von Grundrechten erarbeitet zu haben, auf den die Schöpfer späterer Verfassungen zurückgreifen konnten.

Anders als die Ideale Freiheit und Demokratie überlebte der Nationalstaatsgedanke die Revolution und wurde schließlich von Bismarck 1871 mit der Gründung des Deutschen Kaiserreiches verwirklicht. Doch sah der konservative Staatsmann keine Veranlassung, Grundrechte in die Reichsverfassung aufzunehmen, da solche bis zu einem gewissen Grade schon in Länderverfassungen existierten und die ihm notwendig erscheinenden Bürgerrechte darüber hinaus auch durch einfache Gesetze gewährt werden konnten.

Weimarer Republik

Für den demokratischen Staat schlug die Stunde erst im Oktober 1918, als mit dem militärischen Zusammenbruch Deutschlands an Ende des Ersten Weltkriegs auch das Ende des monarchischen Obrigkeitsstaates gekommen war. In der Novemberrevolution ging die Souveränität ein zweites Mal auf das Volk über. Die Nationalversammlung zu Weimar richtete dann ihr Augenmerk primär auf den Aufbau eines demokratischen Staatswesens. Erst danach wurde der Reichsverfassung vom 11. August 1919 ein zweiter Hauptteil angefügt, der in 56 Artikeln die "Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen" festhielt. Neben den klassischen Individualrechten findet man hier eine Reihe von Schutzbestimmungen für Ehe, Familie und die menschliche Arbeitskraft, weiterhin sozialpolitische Rechte wie die Mitbestimmung im Betrieb. In Abkehr von der liberalen Grundüberzeugung des 19. Jahrhunderts wurden dem Eigentum, das primär ein Abwehrrecht ist, Schranken gesetzt. Eine Gemeinwohlklausel ermöglichte Eingriffe des Gesetzgebers in seine private Nutzung. Doch waren die sozialen Grundrechte nicht zu einem geschlossenen System verdichtet und nahmen insgesamt weniger Raum ein, als der soziale Umbruch der Novemberrevolution erwarten ließ. Gemessen an der Verfassungswirklichkeit blieben viele soziale Bestimmungen nur gute Vorsätze. Denn die sozialen Grundrechte waren auf Gesetzgebung (für die man Mehrheiten brauchte) angewiesen.

Die Republik von Weimar ist nicht zuletzt an der Übermacht der wirtschaftlichen und sozialen Probleme zugrunde gegangen. Gerade in der Weltwirtschaftskrise erhielten die radikalen Parteien auf der rechten wie der linken Seite starken Zulauf, weil sie eine neue staatliche Ordnung versprachen, in der alle Arbeit und soziales Auskommen finden würden. Aber der erste demokratische Staat Deutschlands bot in seiner Verfassung auch eine Handhabe zur Selbstzerstörung. Der Artikel 48 ermächtigte den Reichspräsidenten im Falle eines Notstandes, wichtige Grundrechte wie die der persönlichen Freiheit oder der freien Meinungsäußerung vorübergehend außer Kraft zu setzen. Ein solcher Notstand wurde im Februar 1933 nach dem Reichstagsbrand verkündet. Die "Notverordnung zum Schutz von Staat und Volk" (28. Februar 1933) gab den Nationalsozialisten einen Freibrief für ihre Terrorherrschaft. Sie sollte bis zum Untergang des Dritten Reiches in Kraft bleiben.

Parlamentarischer Rat

100 Jahre nach der Paulskirchenversammlung machte sich 1948 der Parlamentarische Rat auf Geheiß der drei westlichen Besatzungsmächte an die Arbeit, eine Verfassung für den zukünftigen westdeutschen Teilstaat zu schaffen. Unter dem unmittelbaren Eindruck von NS-Diktatur und Weltkrieg hielten es die Väter und Mütter des Grundgesetzes für zwingend geboten, den Grundrechten im Vergleich zur Weimarer Verfassung einen höheren Stellenwert zuzumessen. Nicht nur, dass die Grundrechte wieder an den Anfang der Verfassung gerückt wurden: Viel wichtiger ist die Verfügung, in ihnen gleichsam "ewige Werte" zu sehen, die auch durch Verfassungsänderungen nicht aufgehoben werden können (Artikel 79 Absatz 3).

Abwehrbereit zeigt sich der Rechtsstaat gegen jeden, der die Grundrechte im Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung missbraucht (Artikel 18). Jedoch bleibt die Abwehr nicht allein den Verfassungsorganen vorbehalten, sondern es sind alle Deutschen aufgerufen, diese Ordnung zu verteidigen, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist (Artikel 20 Absatz 4). Geleitet von der Erkenntnis, dass eine "Überdosierung von Freiheit zum Freitod der Freiheit führen kann" (so der erste westdeutsche Justizminister Thomas Dehler), blieb der Parlamentarische Rat nicht auf halbem Wege zur "streitbaren Demokratie" stehen. So bedroht das Grundgesetz auch Vereinigungen (Artikel 9 Absatz 2) und Parteien (Artikel 21 Absatz 2), die gegen die freiheitliche Grundordnung gerichtet sind, mit Verbot.

Die große Leistung der Mütter und Väter des Grundgesetzes besteht also darin, den Schutz der Grundrechte in der Verfassung selbst verankert und den Zusammenhang zwischen Grundrechten und den "unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft" (Artikel 1 Absatz 2) herausgestellt zu haben. Einerseits auf Wunsch der Alliierten, andererseits im Zweifel über seine Zweckmäßigkeit verzichteten die Schöpfer des Grundgesetzes auf einen Katalog von sozialen Grundrechten. Während die Länderverfassungen hier im allgemeinen detaillierter ausgefallen sind - so kennt beispielsweise die bayerische Verfassung von 1946 einen Anspruch auf angemessene Wohnung (Artikel 106) und auf Sicherung gegen die Wechselfälle des Lebens (Artikel 171) - begnügte man sich im Grundgesetz bis auf den Anspruch der Mütter auf Schutz und Fürsorge (Artikel 6 Absatz 4) mit einer allgemeinen Sozialstaatsklausel (Artikel 20 Absatz 1).

Verfassungswirklichkeit

"Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat." Dieser Satz besitzt natürlich nicht schon deswegen Realität, weil er in der Verfassung enthalten ist (Artikel 20 Absatz 1). Vielmehr sind alle Bürgerinnen und Bürger (sowie Politikerinnen und Politiker) der Bundesrepublik Deutschland aufgerufen, ihm durch ihr Wollen und Handeln Leben zu verleihen. Wir haben aber gesehen, dass in der Praxis Freiheitsrechte und soziale Rechte in Kollision geraten können. Es stellt sich daher die Frage, wem man den Vorzug gibt: Freiheit oder sozialer Sicherung? Hier liegt ein Zielkonflikt vor, der immer wieder ausgehandelt werden muss. Das ist jedoch nur die eine Seite des Problems. Die andere lässt sich am besten durch ein Beispiel verdeutlichen: Stehen für einen Arbeitssuchenden keine seinem Wunsch entsprechenden Arbeitsmöglichkeiten zur Verfügung, ist sein Recht auf freie Berufswahl praktisch nutzlos. So gesehen steht fast jedes Freiheitsrecht für viele Bürgerinnen und Bürger nur auf dem Papier, wenn es eines bestimmten sozialen Fundaments entbehrt.

Der moderne Industriestaat ist ein komplexes Gebilde mit vielfältigen Verflechtungen zwischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, das auch in einer freiheitlichen Grundordnung nicht ohne ein System planender, fördernder und erhaltender Maßnahmen auskommt. In dieser Hinsicht wird bereits die Steuerpolitik auch soziale Belange berücksichtigen, und mit einem guten Teil der Staatseinnahmen kann aktive Sozialpolitik betrieben werden. Aber auch mit Gesetzen, die für den Staat selbst keine Kosten bringen, beispielsweise in bestimmten Bereichen des Umweltschutzes, kann die Sozialstaatlichkeit unter Beweis gestellt werden. Doch gilt es immer wieder, Zielkonflikte auszuhandeln, einen Interessenausgleich in der Gesellschaft zu finden. So ist es eben nicht nur soziale Pflicht des Staates, die Arbeitslosenzahl zu vermindern, sondern auch die Währungsstabilität zu erhalten und damit das Eigentum vor Wertverlusten zu bewahren. Beim Umwelt- und Klimaschutz ist es gewiss soziale Pflicht des Staates, dieArtenvielfalt und Schönheit der Natur, vor allem aber Bürgerinnen und Bürger vor gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu schützen. Aber der Staat würde die eigene Volkswirtschaft schädigen, wenn er die Industrie durch drastische Auflagen für den Umweltschutz zu größeren Produktionseinschränkungen und Betriebsverlagerungen ins Ausland zwingt.

Im Grundgesetz wurde wohlweislich keine Rangordnung der sozialen Aufgaben des Staates festgelegt. Doch bietet es genügend Spielraum, sowohl den demokratischen wie den sozialen Rechtsstaat zu verwirklichen:

• Jede Bürgerin und jeder Bürger hat das Recht, im demokratischen Staat an der Gestaltung des öffentlichen Lebens mitzuwirken. Dies kann vor allem in Parteien und Verbänden geschehen. Dazu zählen auch Bürgerinitiativen, die in den letzten vier Jahrzehnten vor allem im Natur- und Umweltschutz sowie in der Friedensbewegung tätig wurden. In der parlamentarischen Demokratie wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes, die ihren sichtbaren Niederschlag im Gesetzgebungswerk findet, unmittelbar, die Verbände immerhin noch mittelbar mit. Die Frage, wie viele Anliegen erfüllt und welche Prioritäten gesetzt werden sollen, hängt also durchaus vom Verhalten der Wählerinnen und Wähler bzw. vom Engagement der Menschen in einzelnen Verbänden ab.

• Der Rechtsstaat, zu dem sich die Bundesrepublik Deutschland und ihre Länder bekennen (Artikel 20, 28 Absatz 1 GG), wird durch das Prinzip der Gewaltenteilung gesichert. Sie beruht auf dem Gleichgewicht der drei Staatsgewalten und garantiert den Bürgerinnen und Bürgern unabhängige Gerichte. Alle drei Gewalten unterliegen den Grundrechten, die selbst durch das Parlament nur auf gesetzlichem Weg eingeschränkt, nicht aber aufgehoben werden können. Dies gilt sogar für den Notstandsfall. Die Grundrechte stellen unmittelbar geltendes Recht dar. Sie sind einklagbar für jeden, der sich in ihnen durch Behörden, Gerichte oder sogar den Gesetzgeber verletzt fühlt. So kann sich jede Person mit einer Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht als obersten Hüter unserer freiheitlich-demokratischen Grundordnung wenden, wenn der normale Rechtsweg erschöpft ist. Im täglichen Leben offenbart sich, dass auch und gerade ein demokratischer Rechtsstaat wie die Bundesrepublik Deutschland reich an gesellschaftlichen Konflikten ist. Diese Auseinandersetzungen zeigen immer wieder, wie schwer es ist, das Geflecht der vielen Faktoren im Lot zu halten, auf denen eine gedeihliche Anwendung der Menschen- und Grundrechte beruht.

Herausforderungen

Die Anschläge vom 11. September 2001 auf Washington D.C. und New York sowie weitere weltweite Terrorakte, verübt von islamistischen Terroristen, lösten eine weit über die Opferzahlen hinausgehende verheerende Wirkung hatten. Sie offenbarten, dass grundsätzlich kein Land vor dem internationalen Terrorismus geschützt ist. Viele Staaten gerieten in einen Zielkonflikt zwischen der Sicherheitsgarantie, einer primären Staatsaufgabe, und der Freiheitsgarantie, die ebenfalls als Abwehrrecht gegen staatliche Willkür für Demokratien von vorrangiger Bedeutung ist. Wie sehr weitrechende Maßnahmen auf diesem Gebiet den Kernbestand der Grundrechte gefährden können, soll an Beispielen der hierzulande laufenden Diskussion um die innere Sicherheit gezeigt werden:

Nach dem Vorbild der USA und Großbritanniens hat man auch in Deutschland erwogen, zur Abwehr terroristischer Gefahren eine "präventive Sicherungshaft" einzuführen, das heißt verdächtige Personen vorsorglich festzunehmen. Befürworter einer solchen Maßnahme verweisen meist auf die im deutschen Strafrecht verankerte Sicherungsverwahrung, durch die zukünftige Gefahren für die Allgemeinheit ausgeschaltet werden sollen. Der Unterschied liegt freilich darin, dass letzterer eine Verurteilung wegen einer schweren Straftat vorausgehen muss, während im ersteren Falle vage Verdachtsmomente für eine mögliche Gefahrensituation ausreichen würden. Schon der Freiheitsentzug ohne konkreten Schuldnachweis wäre eine Verletzung der Würde des Menschen im Sinne von Art. 1 des Grundgesetzes und wesentlicher rechtsstaatlicher Prinzipien. Ein Beschränkung der Sicherungshaft nur auf Ausländer würde zudem auf eine Diskriminierung hinauslaufen und den Gedanken von der Gleichheit allerMenschen widersprechen (Art. 3 GG).

Das Dilemma des Rechtsstaates bei der Abwehr terroristischer Gefahren zeigt sich auch in einem Luftsicherheitsgesetz, das das Bundesverfassungsgericht 2006 für teilweise verfassungswidrig erklärt hat. Angenommen wird dabei eine tragische Situation, in der ein ziviles Flugzeug in die Hände von Terroristen gerät und von diesen wie am 11. September 2001 als Waffe benutzt wird. In einem solchen extremen Fall sollte der Abschuss des Flugzeuges erlaubt sein, um eine größere Zahl von Menschen zu retten. Es stellt sich also die Frage, ob man das Recht auf Leben einer Minderheit von unschuldigen Menschen gegen das Recht auf Leben einer mutmaßlichen Mehrheit anderer unschuldiger Menschen aufwiegen kann. Dies hat das Gericht verneint und zudem auch auf die Garantie der Menschenwürde derer hingewiesen, die von einem Abschuss bedroht sein würden.

In der Debatte um die innere Sicherheit gehen einige Stimmen sogar soweit, ein eigenes Menschenrecht auf Sicherheit zu verlangen. Ähnlich wie es keinen absoluten Schutz vor kriminellen Taten gibt, wird man mit herkömmlichen Mitteln auch keine wirklich verlässliche Sicherheit vor terroristischen Gefahren herbeiführen können. Aber schon eine relative Sicherheit kann - wie unsere Beispiele zeigen - zu einer erheblichen Einschränkung von Grund- und Menschenrechten führen. Ein Staat aber, der um die Aufrechterhaltung oder Neueinführung eines Menschenrechtes willen andere opfern muss, stellt den Menschenrechtsschutz in sein Belieben und entzieht damit auch einem neuen Recht den sicheren Boden.