Ländliche Entwicklung: die zweite Säule der EU-Agrarpolitik | Ländliche Räume | bpb.de

Viele Politiken sind raumwirksam, denn sie beeinflussen "räumliche Aktivitätsmuster in Wirtschaft und Gesellschaft und damit Flächennutzungen und Landschaftsbilder […] oder die Wettbewerbssituation bzw. räumliche Bedeutung einer Stadt oder Region im nationalen Wirtschafts- und Siedlungsgefüge", so das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung in seinem Raumordnungsbericht 2011, veröffentlicht 2012, S. 215. Eine solche Beeinflussung kann beabsichtigt und zielgerichtet erfolgen. Sie kann aber auch eine unbeabsichtigte Nebenwirkung darstellen.

Wie groß die Bandbreite raumwirksamer Politikmaßnahmen für die Entwicklung ländlicher Räume ist, zeigt sich auf Bundesebene beispielsweise beim Blick auf die Handlungsfelder "Wohnen, Infrastruktur und Daseinsvorsorge", "Wirtschaft und Arbeit" sowie "Landnutzung, natürliche Ressourcen und Erholung", die im "Zweiten Bericht der Bundesregierung zur Entwicklung der ländlichen Räume" von 2016 aufgeführt sind. Diese Vielfalt verdeutlicht, dass Politiken zur Entwicklung ländlicher Räume nicht sektoral (auf die Land- und Forstwirtschaft), sondern territorial und problemorientiert ausgerichtet sein und der Vielfalt ländlicher Räume Rechnung tragen sollten. Im vorliegenden Beitrag wird die als "Politik zur Entwicklung ländlicher Räume" bezeichnete sogenannte zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union betrachtet und damit der Politikbereich, der die Entwicklung ländlicher Räume explizit im Namen trägt.

Bereits mit Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 einigten sich die Gründungsmitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft auf eine Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), die 1962 in Kraft trat. Damit ist sie eines der ältesten Politikfelder der Europäischen Union, das auch finanziell eine besondere Bedeutung hat. Die GAP besteht aus zwei "Säulen". Während die erste Säule die Markt- und Einkommenspolitik im Agrarsektor umfasst, ist die sogenannte zweite Säule die "Politik zur Entwicklung ländlicher Räume". Diese ist über mehrere Jahrzehnte entstanden und kann als "Hybrid aus Agrar-, Umwelt- und Regionalpolitik" (Weingarten / Fährmann / Grajewski, 2015, S. 25, siehe Literatur zu Kapitel 6, im Kapitel Interner Link: Quellen, Literatur und Links) bezeichnet werden. Gekennzeichnet ist sie durch eine ausgeprägte Verflechtung unterschiedlicher politischer Ebenen (Mehrebenenverflechtung): Die Kompetenzen im Bereich von Zielfindung und Entscheidung, von Finanzierung sowie von Durchführung einschließlich Kontrolle und Sanktion liegen sowohl bei der EU als auch bei den Mitgliedstaaten und in Deutschland sowohl beim Bund als auch (in stärkerem Maße) bei den Ländern.

EU-rechtlicher Rahmen

Den rechtlichen Rahmen für die zweite Säule der GAP bildet insbesondere die EU-Verordnung Nr. 1305/2013 "über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)". Die EU gibt in Artikel 4 der ELER-Verordnung drei Ziele für die Förderung der Entwicklung ländlicher Räume vor: "a) Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, b) Gewährleistung der nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutz, c) Erreichung einer ausgewogenen räumlichen Entwicklung der ländlichen Wirtschaft und der ländlichen Gemeinschaften".

Diese Ziele werden durch sechs Prioritäten untersetzt. Von diesen sind vier stark auf die Landwirtschaft (Wettbewerbsfähigkeit, Umweltwirkungen) ausgerichtet und nur die Priorität 6 zielt auf ländliche Entwicklung in einem umfassenderen Sinne. Die ELER-Verordnung beschreibt zudem 20 Fördermaßnahmen bzw. -maßnahmengruppen (Förderziel, Fördervoraussetzungen, Antragsberechtigte, maximaler Förderbetrag, Finanzierungsanteil der EU), aus denen die Mitgliedstaaten auswählen können.

QuellentextBedeutung der Landwirtschaft für ländliche Räume

Ländliche Räume nehmen in modernen Gesellschaften und Volkswirtschaften eine Vielzahl von Funktionen wahr. Zu nennen sind hier beispielsweise die Produktions- und Versorgungsfunktion sowie die Wirtschafts- und Arbeitsplatzfunktion. Während in früheren Zeiten die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und die Bereitstellung von Arbeitsplätzen durch die Landwirtschaft prägend für ländliche Räume waren, trifft dies heute nicht mehr zu. Beispielsweise arbeiteten 2016 in Deutschland in allen 401 Kreisen mit Ausnahme von neun über 94 Prozent aller Erwerbstätigen außerhalb der Landwirtschaft. Allerdings produziert die Landwirtschaft vor allem Nahrungsmittel und dient damit der Befriedigung eines menschlichen Grundbedürfnisses. Eine weitere wichtige Funktion ländlicher Räume stellt die Siedlungs- und Wohnfunktion dar. Zu denken ist hierbei etwa an ländliche Räume als Standorte von Verkehrsprojekten (etwa Flughäfen) oder Unternehmen, die große Flächen beanspruchen, vor allem aber an die Suburbanisierung ländlicher Räume bzw. generell an Flächen für den Wohnungsbau. Pro Tag nimmt die Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland im Durchschnitt um rund 60 Hektar zu, und diese Flächen wurden zuvor hauptsächlich landwirtschaftlich genutzt. Die Erholungs- und Tourismusfunktion wird durch ein attraktives Landschaftsbild und das Vorhandensein von Tourismusdienstleistungen begünstigt. Die Hälfte der gesamten Fläche Deutschlands entfällt auf Landwirtschaftsfläche, knapp ein Drittel auf Waldfläche. Damit prägen Land- und Forstwirtschaft ganz entscheidend unser Landschaftsbild. Die Ausprägung der ökologischen Speicher- und Regulationsfunktion sowie der Biodiversitätsfunktion hängt stark von der Art und der Intensität der Landnutzung ab. Der Landwirtschaft als flächenstärkstem Landnutzer kommt hierfür und für die Offenhaltung der Landschaft eine Schlüsselrolle zu. Schließlich nehmen ländliche Räume eine Entsorgungsfunktion wahr, indem sie Siedlungsreststoffe zwecks Weiterverwertung oder Endlagerung aufnehmen. Klärschlämme und Komposte enthalten wertvolle Nähr- und Humusstoffe und werden zum Teil zur Düngung landwirtschaftlicher Flächen genutzt.

Peter Weingarten

Für die Förderperiode 2014–2020 stellt die EU 96 Milliarden Euro aus dem EU-Agrarhaushalt zur Verfügung. Davon entfallen auf Deutschland 8,3 Milliarden Euro. Die ELER-Mittel müssen zu 30 Prozent für Maßnahmen zu Klimaschutz/-anpassung und Umweltschutz (einschließlich Zahlungen für benachteiligte Gebiete) und zu fünf Prozent für LEADER verwendet werden. Das Wort LEADER ist ein Initialwort (Akronym). Es bildet sich aus den Anfangsbuchstaben des französischen "Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale" (Verbindung zwischen Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft). Im Rahmen von LEADER entwickeln sogenannte lokale Aktionsgruppen für ihre ländliche Region ein Entwicklungskonzept und wählen Projekte zur Umsetzung des Konzepts aus.

Umsetzung in Deutschland

Die Mitgliedstaaten erstellen hierbei Programme zur ländlichen Entwicklung, die zur Genehmigung bei der Europäischen Kommission eingereicht werden müssen. In Deutschland erfolgt dies über regionale Programme, da die Erstellung und Umsetzung der Programme sowie die nationale Kofinanzierung den Ländern obliegen. In der laufenden Förderperiode gibt es in Deutschland 13 Länderprogramme – Niedersachsen und Bremen sowie Brandenburg und Berlin haben jeweils ein gemeinsames Programm erstellt und Hamburg hat auf ein Programm verzichtet. Hinzu kommt eine nationale Rahmenregelung. Sie besteht aus Maßnahmen, die in der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) enthalten sind. Das Spektrum der gemeinsam vom Bund und den Ländern finanzierten Fördermaßnahmen der GAK wurde im Laufe der Zeit ausgedehnt und umfasst heute – anders als es der Name der Gemeinschaftsaufgabe vermuten lässt – auch einen Förderbereich "Integrierte ländliche Entwicklung", über den beispielsweise Gemeinden bei der Vorbereitung und Erarbeitung von integrierten Konzepten zur ländlichen Entwicklung (ILEK) oder Kleinstunternehmen zur Deckung der Grundversorgung, also der Versorgung mit Gütern oder Dienstleistungen des täglichen bis wöchentlichen Bedarfs, gefördert werden können.

Der Bund nimmt eine koordinierende Funktion wahr. Diese ergibt sich daraus, dass der Bund die Interessen Deutschlands gegenüber der EU vertritt und der formale Ansprechpartner der Europäischen Kommission auch für die ländlichen Entwicklungsprogramme der Länder ist. Zudem ist er verantwortlich für die Erstellung der nationalen Rahmenregelung. Dem Bund kommt zudem eine wichtige Bedeutung für die nationale Kofinanzierung zu. Er beteiligt sich dann an der nationalen Kofinanzierung von Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung, wenn diese in der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (Bundesmittel 2020: 1,135 Mrd. Euro, darunter 200 Mio. Euro für den Sonderrahmenplan "Förderung der ländlichen Entwicklung") enthalten sind. Auf Beschluss von Bundestag und Bundesrat für die Förderperiode 2014–2020 wurden 4,5 Prozent der EU-Finanzmittel, die als pauschale Prämie je Hektar landwirtschaftlicher Fläche für Direktzahlungen an Landwirte in Deutschland zur Verfügung standen, von der ersten in die zweite Säule der GAP umgeschichtet. Für das Jahr 2020 wurde diese Umschichtung auf sechs Prozent erhöht.

Zwei Milliarden Euro pro Jahr in Deutschland

Wie bereits gesagt, stellt der ELER-Fonds der EU Deutschland im Rahmen der Förderperiode 2014 bis 2020 8,3 Milliarden Euro für die von den Ländern erstellten Programme zur ländlichen Entwicklung zur Verfügung. Hinzu kommen 1,1 Milliarden Euro, die aus der ersten Säule der GAP umgeschichtet wurden. Die Finanzmittel der Förderperiode 2014 bis 2020 dürfen bis 2023 eingesetzt werden. Der mehrjährige Finanzrahmen der EU für den Zeitraum 2021 bis 2027 ist zurzeit (Stand: Juni 2020) noch nicht beschlossen. Aus dem ELER können die alten Länder in der Regel maximal 53 Prozent ihrer Förderausgaben finanzieren, die neuen Länder 63 Prozent; für bestimmte Maßnahmen gelten höhere Werte. Der verbleibende Anteil muss aus nationalen Mitteln von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert werden. Hierfür sind 4,7 Milliarden Euro vorgesehen. Aus dem ELER und der erforderlichen nationalen Kofinanzierung stehen damit insgesamt 14,1 Milliarden Euro (durchschnittlich 2,0 Mrd. Euro pro Jahr) zur Verfügung. Darüber hinaus haben die Länder in ihren Programmen weitere 2,7 Milliarden Euro als zusätzliche nationale Mittel ausgewiesen.

Wie die Tabelle "Prioritäten der Förderung ländlicher Entwicklung" in diesem Kapitel zeigt, wird in Deutschland knapp die Hälfte der Mittel für die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung von land- und forstwirtschaftlichen Ökosystemen (Priorität 4) eingesetzt, zum Beispiel für die Förderung des ökologischen Landbaus oder von Blühstreifen für insektenfreundliche Pflanzen auf Ackerflächen. Rund ein Viertel der Fördermittel entfällt auf die Priorität 6 "Soziale Einbindung, Reduzierung der Armut und wirtschaftliche Entwicklung in ländlichen Räumen". Gefördert werden hierunter beispielsweise Maßnahmen zur Dorfentwicklung oder Projekte, die von lokalen Aktionsgruppen im Rahmen des LEADER-Programms ausgewählt werden.

Die Agrarwissenschaftler Andreas Tietz und Regina Grajewski haben 2016 die Programme zur ländlichen Entwicklung nach den potenziellen Zuwendungsempfängern und den geplanten Mittelverwendungen ausgewertet. Demnach ist davon auszugehen, dass in der Förderperiode 2014–2020 55 Prozent der Fördermittel an Landwirte fließen werden, 26 Prozent an Kommunen und öffentlich-rechtliche Körperschaften, drei Prozent an nicht-landwirtschaftliche Unternehmen und jeweils zwei Prozent an Waldbesitzer und an Privatpersonen. Die verbleibenden zwölf Prozent entfallen auf einen gemischten Kreis von Zuwendungsempfängern. Diese Mittelverwendung nach Förderprioritäten und Zuwendungsempfängern spiegelt den Charakter der zweiten Säule der GAP als "Hybrid aus Agrar-, Umwelt- und Regionalpolitik" wider.

Unterschiedliche Schwerpunkte der Länder

Die Länder setzen in ihren Programmen zur ländlichen Entwicklung unterschiedliche inhaltliche Schwerpunkte (siehe Karte). So investieren insbesondere die süddeutschen Länder überdurchschnittlich viele Mittel in Agrarumweltmaßnahmen, während die nordostdeutschen Länder sich finanziell stärker auf den Bereich der Dorf- und Regionalentwicklung einschließlich LEADER konzentrieren. Die Unterschiedlichkeit der Länderprogramme ist Ausdruck unterschiedlicher Prioritätensetzungen der Landesregierungen. Sie ist aber auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass zwischen den Ländern zum Teil deutliche Unterschiede bestehen im Hinblick auf die Agrarstrukturen, den umweltpolitischen Handlungsbedarf oder die sozioökonomische und demografische Situation ländlicher Räume. Nicht zuletzt unterscheiden sich die Länder auch darin, welche (finanziellen) Möglichkeiten sie für Fördermaßnahmen außerhalb der Programme zur ländlichen Entwicklung haben und nutzen.

Fazit

Die Politik zur Entwicklung ländlicher Räume als die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU verfolgt agrarstruktur-, agrarumwelt- und regionalpolitische Ziele. EU, Bund und Länder stellen hierfür in Deutschland pro Jahr mehr als zwei Milliarden Euro zur Verfügung, um zum Beispiel Landwirten Investitionsbeihilfen zur Modernisierung ihrer Betriebe zu geben, um mittels Flächenprämien besonders umweltfreundliche landwirtschaftliche Produktionsweisen zu fördern oder die Erstellung und Umsetzung von Dorfentwicklungsplänen zu unterstützen. Die Politik zur Entwicklung ländlicher Räume kann damit wichtige Impulse setzen. Nicht vergessen werden darf dabei aber, dass die Entwicklung ländlicher Räume von vielen Faktoren abhängt. Die Politik ist nur einer von ihnen und ihre haushaltswirksamen Maßnahmen stellen dabei wiederum nur einen Teilbereich dar. Vielfach wichtiger für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die wahrgenommene Lebensqualität sind oftmals andere Faktoren wie etwa der Ideenreichtum und die Kreativität einzelner Menschen oder die Entwicklungen auf den Märkten. Die Politik kann im Idealfall unterstützend eingreifen, um die bestmöglichen Rahmenbedingungen zu setzen und ländliche Räume gezielt zu entwickeln. Sie wird aber immer nur einen Teilbeitrag für deren Entwicklung leisten können.