Institutionen und Instrumente der internationalen Handelspolitik | Internationale Wirtschaftsbeziehungen | bpb.de

Regulative Maßnahmen

Obwohl in den Wirtschaftswissenschaften die Ansicht vorherrscht, dass Freihandel für die allgemeine Wohlfahrt am förderlichsten ist, sind Protektionen doch häufig die dominanten Strategien. Jedes Land hat Anreize, sich durch Protektionsmaßnahmen einen Vorteil gegenüber anderen Handelspartnern zu verschaffen. Eine Erklärung hierfür liefert das Modell des so genannten handelspolitischen Gefangenendilemmas. Eine solche Situation liegt vor, wenn ein Land Absprachen, die die Wohlfahrt aller Partner fördern sollen (zum Beispiel die Einigung auf Freihandel), nicht einhält. Verletzt ein Kooperationspartner die Regeln, indem er protektionistische Maßnahmen ergreift, versucht er sich zu Lasten seiner Partner einen Vorteil zu verschaffen. Sollten auch andere Handelspartner (eventuell als Gegenmaßnahme) gegen die Regeln verstoßen, dann glauben auch diese, dass sich ihre Situation verbessert. Jedes Mal sind die Kooperationspartner, die sich an die Regeln halten, die Leidtragenden, und auch sie werden dann zur Protektion übergehen. Verfolgen alle nur ihr eigenes Interesse, ohne sich an die Vereinbarungen zu halten, stellen sich zum Schluss alle Handelspartner schlechter.

Auch in politischen Entscheidungsprozessen besteht eine Neigung zu Protektionismus. Regierungen von Demokratien stehen in gewissem Maß unter dem Einfluss von Interessengruppen; so versuchen Arbeitgeber und Gewerkschaften die Regierungen dort zu Schutzmaßnahmen zu bewegen, wo internationaler Wettbewerb Arbeitsplätze gefährdet. Diese kleineren Gruppen lassen sich besser organisieren und können wirksamer Druck ausüben als die Masse der Konsumenten, die von der günstigeren Marktversorgung durch Freihandel profitieren würde. Ein Beispiel ist der europäische Agrarprotektionismus: Gut organisierten Bauernverbänden gelingt es durch ihre Lobbyarbeit, die Landwirtschaft in der EU wirksam zu schützen. Dies geschieht auf Kosten höherer Lebensmittelpreise für inländische Konsumentinnen und Konsumenten und zu Lasten von ausländischen Anbietern, die vom europäischen Markt ausgesperrt sind.

Staaten greifen in erheblichem Umfang in den internationalen Handel ein, um Importe zu beschränken und Exporte zu fördern (regulative Handelspolitik). Solche Eingriffe zur Beschränkung des Freihandels bedienen sich verschiedener Instrumente. Sie können in tarifäre und nichttarifäre Instrumente unterschieden werden. Tarifäre Handelshemmnisse werden in öffentlichen Verzeichnissen (Tarifen), Gesetzen oder Verordnungen veröffentlicht; hierzu zählen in erster Linie Zölle.

Dies sind Abgaben, die Staaten beim grenzüberschreitenden Handel auf die Einfuhr von Gütern erheben (Zölle auf die Ausfuhr sind seltener und werden hier nicht betrachtet). Nach ihrer Bemessungsgrundlage unterscheidet man spezifische Zölle und Wertzölle. Bei Ersteren bezieht sich der Zoll auf eine Mengeneinheit des importierten Gutes (beispielsweise 2000 Euro pro Tonne). Bei Wertzöllen wird ein bestimmter Prozentsatz auf den Preis des Gutes aufgeschlagen (beispielsweise 20 Prozent auf den Preis an der Grenze).

Zölle sollen Einfuhren hemmen (sie schützen in diesem Fall inländische Anbieter des gleichen Gutes) und/oder dem Staat Einnahmen verschaffen, dementsprechend wird zwischen Schutzzöllen und Finanzzöllen unterschieden. Diese haben gegensätzliche Effekte: Ein "perfekter" Schutzzoll (Prohibitivzoll) reduziert die Einfuhr des Gutes auf Null und damit zugleich auch die Zolleinnahmen, ein ergiebiger Finanzzoll wird am besten auf Güter gelegt, deren Nachfrage auch nach der damit verbundenen Preiserhöhung nicht zurückgeht (Güter mit geringer Preiselastizität).

Nichttarifäre Handelshemmnisse

Zu den nichttarifären Handelshemmnissen gehören Kontingente, Ein- bzw. Ausfuhrverbote und regulatorische Vorschriften sowie Dumping:

Kontingente sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, durch die Begrenzung der Importmenge sollen die Absatzchancen der heimischen Produzenten gesichert werden. So dürfen zum Beispiel nur 13 000 Tonnen Knoblauch aus China zollfrei in die EU eingeführt werden, um in diesem Fall besonders die spanische Produktion zu schützen.

QuellentextEin guter Riecher für Knoblauchschmuggler

Sie wissen, wonach sie suchen. Akribisch durchforsten sie Tabellen, ziehen alles verfügbare Zahlenmaterial zu Rate. Die Beamten der Abteilung Intelligence der EU-Betrugsbekämpfungsbehörde Olaf sind echte Profis in der Analyse von Daten.
Sie wissen, dass jetzt, in der zweiten Augusthälfte, die ersten Ladungen geschmuggelten Knoblauchs aus China eintreffen. Denn Olaf hat den Produktionszyklus von Knoblauch in China und anderen Exportländern genau studiert.
Aber warum ist das wichtig? Ganz einfach: Der Schmuggel der Knolle ist ein Millionengeschäft. Bei keinem anderen Agrarprodukt registriert die EU vergleichbar hohe Zollausfälle durch Schmuggel. Das ist die Folge einer komplizierten Agrarpolitik und des unverhohlenen Agrarprotektionismus der EU. Mit aller Macht wollen europäische Knoblauchproduzenten den weltweit größten Anbauer China aussperren.
Als 2001 der damalige EU-Agrarkommissar Franz Fischler mit China Einfuhrquoten für Knoblauch aushandelte, ahnte er nicht, wie sich der Markt entwickeln würde. Der Vereinbarung nach dürfen die Chinesen gut 13 000 Tonnen jährlich zollfrei in die EU ausführen. Ist die Quote erschöpft, fallen 1200 Euro Zoll pro Tonne an. Vor allem die Agrarlobby aus Spanien und Italien hatte auf diese Regelung gedrungen mit dem Hinweis, dass die Produktionskosten der chinesischen Landwirte nur bei einem Zehntel des europäischen Niveaus liegen. Den eigenen Produktionsrückgang haben sie damit aber nicht aufhalten können. Seit 2002 ist die Knoblauchproduktion in der EU um 14 Prozent auf 242 000 Tonnen zurückgegangen, im größten Anbauland Spanien sogar um über ein Viertel.
Gleichzeitig ist der Schmuggel aufgeblüht. Im Jahr kommen rund 25 000 Tonnen Knoblauch illegal aus China in die EU, schätzen die Experten von Olaf.
In der ersten Zeit wurde der Knoblauch von China in ein Land gebracht, das für dieses Produkt zollfreien Zugang in die EU genießt: Ägypten, Jordanien oder die Türkei. Dort gibt ein Mittelsmann vor, einheimischen Knoblauch exportieren zu wollen, und erschleicht sich eine Ausfuhrgenehmigung. Den Olaf-Leuten fiel aber auf, dass kurz nach der Ernte in China die Exporte aus Ländern hochschnellten, in denen der Knoblauch überhaupt noch nicht reif war.
Darum praktizieren die Schmuggler inzwischen andere Methoden. So verstecken sie den gewöhnlichen Knoblauch unter einer Lage Elefantenknoblauch. Für dieses teurere Gewächs gelten nämlich keine EU-Quoten. Oder die Schmuggler geben vor, dass der Knoblauch gefroren ist, weil er dann ebenfalls nicht unter die Quote fällt. Seit Kurzem fälschen sie auch verstärkt Einfuhrlizenzen, um den Zoll zu umgehen.
Die Ermittler von Olaf schätzen, dass der EU durch die Trickserei im Jahr 30 Millionen Euro an Zolleinnahmen entgehen. Dem Verbraucher entstehen dadurch keine Schäden. Im Gegenteil: Die illegale Importware dürfte auf den Preis drücken, zudem gilt der chinesische Knoblauch als besonders gesund, weil er viel Selen enthält. [...]
Den Tricks der chinesischen Knoblauch-Netzwerke stellen die Fahnder immer ausgeklügeltere Methoden entgegen. Stellt der Zoll Ladungen in den Häfen sicher, die aus China stammen könnten, nehmen sie Proben und schicken sie zur Isotopenanalyse in die USA. Mit dieser Untersuchung lässt sich feststellen, wo der Knoblauch tatsächlich gewachsen ist. In jahrelanger Kleinarbeit haben die Amerikaner eine Datenbank mit den Eigenschaften von Knoblauch aus der ganzen Welt aufgebaut.
Die Fahnder von Olaf haben einen guten Riecher. "Mittlerweile erzielen wir eine gute Trefferquote", sagt eine Ermittlerin. [...]

Silke Wettach, "Trick mit der Quote", in: WirtschaftsWoche Nr. 34 vom 21. August 2006

Ein- bzw. Ausfuhrverbote sollen den Handel mit bestimmten Gütern ganz unterbinden. Nach deutschen Gesetzen ist beispielsweise die Lieferung von Kriegswaffen in Spannungsgebiete verboten. Einfuhrverbote richten sich gegen im Inland "unerwünschte" Produkte (beispielsweise Drogen). In Diktaturen wird nicht selten auch die Einfuhr von politischer Literatur oder von Zeitungen verboten.

Regulatorische Handelshemmnisse sind häufig auf den ersten Blick nicht als solche zu erkennen. So sind Grenzformalitäten, technische Standards und Normen, Gesundheits- oder Umweltschutzvorschriften oder ähnliche Regelungen meistens sachlich begründet und dienen der Abwicklung des Handels oder dem Nutzen von Konsumenten. Sie können aber auch willkürlich oder diskriminierend zu Lasten ausländischer Anbieter gehandhabt werden. Müssen deren Produkte beispielsweise spezielle, teure Zulassungsverfahren durchlaufen, von denen einheimische Hersteller befreit sind, werden Prüf- und Verfahrensvorschriften zu Instrumenten des Protektionismus. Regulatorische Handelshemmnisse sind ein besonders heikles Problemfeld der Außenhandelspolitik. Inwieweit von Staaten erlassene Vorschriften und bürokratische Verfahren tatsächlich den vorgegebenen Zielen Sicherheit, Gesundheit, Umweltschutz dienen, oder ob sie die Einfuhr ausländischer Erzeugnisse behindern sollen, ist häufig schwer zu beurteilen und Gegenstand heftiger Diskussionen zwischen Staaten, in der Welthandelsorganisation (WTO) oder in der Europäischen Union.

Ein Beispiel betraf das deutsche Reinheitsgebot für Bier. Bestimmte britische Biersorten enthielten zwar die gleichen Inhaltsstoffe wie deutsches Bier, ihre in Großbritannien vorgeschriebene Kennzeichnung als "Zusatzstoff" wurde jedoch als Verstoß gegen das deutsche Reinheitsgebot gewertet. Deutsches Bier darf keine "Zusatzstoffe" enthalten. Das deutsche Importverbot wurde als nichttarifäres Handelshemmnis im europäischen Binnenmarkt eingestuft und von der EU untersagt.

Ein Instrument aggressiver Exportförderung ist das Dumping. Es liegt vor, wenn ein Produkt auf Auslandsmärkten systematisch und nachhaltig zu Preisen verkauft wird, die nicht die Herstellungs- und Transportkosten decken oder deutlich unter dem Inlandspreis liegen. Die Produzenten decken die Verluste aus den Gewinnen bei anderen Produkten. Die ruinöse Konkurrenz zielt darauf, den Markt des Importlandes zu erobern. Gelingt dies, kann das Dumping-Unternehmen den Preis anheben und vorherige Verluste durch Monopolgewinne ausgleichen. Man spricht in diesem Falle auch von "räuberischem" Dumping.

QuellentextRuinöse Konkurrenz

[...] In den Regalen der Supermarktkette Uchumi in Kampala, Uganda, herrscht kein Mangel an Milchprodukten: Mascarpone und Parmesan aus Italien, Gouda aus Holland, Milchpulver aus Irland und Südafrika. Markt-Manager Eric Korir ist stolz auf das internationale Sortiment. "Die nationale Produktion kann die Nachfrage ja längst nicht befriedigen."
Das ist wahr und falsch zugleich. Denn Ugandas Bauern liefern ausreichend Milch - viele haben schon vor Jahren Friesen-Kühe eingekreuzt, um die Erträge zu steigern. Doch der Großteil der Milch findet nicht den Weg in Molkereien. Die Vermarktung, die die staatliche Milchgesellschaft bis Anfang der 90er organisierte, funktioniert nicht mehr.
"GBK Dairy Products" ist eine der wenigen Molkereien, die den Niedergang der Milchwirtschaft nach der Liberalisierungseuphorie überlebt haben. Am einzigen Standort in Mbarara verarbeitet GBK heute gerade mal bis zu 35 000 Liter Milch am Tag - auch zu Butter und Yoghurt. "Wir würden die Kapazität gerne steigern, die Nachfrage ist da, aber uns fehlen die Mittel", sagt Betriebsleiter Godwin Tumwebaze.
[...] Gegen die Dumpingimporte aus Europa haben heimische Produzenten so gut wie keine Chance. Nach Berechnungen von Oxfam liegen die Exportpreise in Deutschland im Schnitt 41 Prozent und in der EU 31 Prozent unter den Produktionskosten in Europa. "Dumping findet nach wie vor im großen Stil statt", sagt Oxfam-Agrarreferentin Marita Wiggerthale. Ein Großteil sei auf die EU-Exportsubventionen von 1,43 Milliarden Euro zurückzuführen, die auf das Konto großer Milchkonzerne gingen. [...] "Es gibt viele Milchbauern, die ihre Familien nicht mehr richtig ernähren können", weiß Farmer Patrick Bharunhanga, der rund 70 Kühe auf der Weide hat. [...] "Keiner von uns bekommt Subventionen, wie sollen wir da mit den Importen konkurrieren können?"
Für Armin Paasch, Handelsexperte des Food First Informations- und Aktions-Netzwerks (Fian), ist die Situation der Kleinbauern eine direkte Folge der europäischen Handelspolitik. "Europäische Agrarexporte zu Dumpingpreisen gefährden das Menschenrecht auf Nahrung", sagt Paasch. [...]Wehren können sich afrikanische Staaten wie Uganda gegen Importe aus der EU nicht. Dafür sorgen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA), denen bereits zahlreiche Länder zugestimmt haben. Auch Uganda hat sich darin verpflichtet, seine Importzölle für 80 Prozent der EU-Einfuhren in den nächsten Jahren abzuschaffen und die restlichen Zölle auf niedrigem Niveau einzufrieren.[...]

Tobias Schwab, "Was Moses von der Milch bleibt"

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Economic Partnership Agreements (EPAs) sind regionale Freihandelsabkommen, die zwischen der Europäischen Union und 79 AKP-Staaten - in der Mehrzahl Ex-Kolonien in Afrika, Karibik und Pazifik - verhandelt werden. Seit Januar 2008 sind EPAs mit 15 Karibik-Staaten in Kraft. Mit 22 weiteren Ländern, darunter die East African Community (Kenia, Tansania, Uganda, Ruanda und Burundi), hat die EU Interimsverträge geschlossen, die nur den Güterhandel betreffen und bald zu vollständigen EPAs (inklusive Dienstleistungen und Investitionen) ausgebaut werden sollen. Die EU verhandelt dabei nicht mit einzelnen Staaten, sondern mit insgesamt sechs Regionalgruppen.
Die Geschichte: Die Europäische Union hat den AKP-Staaten seit 1975 (Lome- und Cotonou-Abkommen) zugestanden, Waren weitgehend zollfrei in die EU zu exportieren. Ziel dieser Verträge war es, die Armut zu reduzieren. Da eine solche einseitige Begünstigung nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) zu vereinbaren ist und Ende 2007 eine WTO-Ausnahmeregelung auslief, mussten unter Zeitdruck EPAs ausgehandelt werden, die auf Gegenseitigkeit beruhen. Das heißt: Auch die AKP-Staaten verpflichten sich, ihre Märkte für europäische Produkte, Investitionen und Dienstleistungen zu öffnen.
Der Güterhandel: Die Interimsabkommen beziehen sich bislang nur auf Waren. In den Verträgen akzeptieren die AKP-Staaten eine weitgehende Liberalisierung ihres Güterhandels. So müssen sie bis zum Jahr 2010 bis zu 97 Prozent der Zölle auf Importe aus der EU streichen. Mit dem Vertrag tritt auch eine "Standstill Clause" in Kraft, das heißt, alle Zölle sind auf derzeitigem Niveau einzufrieren. Mehr noch: Sie verbietet, jemals wieder Zölle und Quoten einzu führen. Besonders sensible Produkte können zwar von der Liberalisierung ausgenommen werden. Darauf müssen sich die EU undAKP-Regionen aber verständigen, wobei unterschiedlichen Handelsinteressen kollidieren.
Druck und Drohungen: Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NGOs) werfen der EU Erpressung vor. Sie habe den AKP-Staaten in den Verhandlungen mit dem Entzug von Entwicklungshilfe gedroht. Damit sei es gelungen, Bedingungen wie die "Standstill Clause" durchzusetzen, die von der WTO gar nicht verlangt werden. Mehrere afrikanische Präsidenten sprachen beim EU-Afrika-Gipfel im Dezember 2007 von "Doppelmoral". Während vordergründig die Partnerschaft gelobt werde, stünde bei der EU die Durchsetzung von Handelsinteressen im Mittelpunkt.
Die Konsequenzen : Für die Entwicklung der armen Länder stellen die EPAs nach Ansicht von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) eine ernste Gefahr dar. Den Staaten werde die Möglichkeit genommen, ihre Märkte vor subventionierten Importen aus der EU zu schützen, kritisieren unter anderem Germanwatch und die Menschenrechtsorganisation Fian. Die EPAs gefährdeten die Existenzgrundlagen von Millionen Kleinbauern und verursachten Hunger. Eine Oxfam-Studie geht davon aus, dass den afrikanischen Staaten durch die Zollsenkungen jährlich Einnahmen von insgesamt 227 Millionen Euro in den Haushalten fehlen werden.
"Billigimporte aus Europa und eine Privatisierungspolitik haben die Armut auf dem Land vergrößert"

Beide Artikel in: Frankfurter Rundschau vom 3. Juni 2008

Dumping wird jedoch auch als Instrument staatlicher Exportförderung zur Eroberung von Auslandsmärkten eingesetzt. In diesem Fall gleicht der Staat die Verluste des Dumping-Unternehmens auf den Auslandsmärkten durch Subventionen aus dem Staatshaushalt aus. Ein Beispiel für diese Art des Dumping ist die Eroberung des Schiffbaumarktes durch südkoreanische Werften, die nicht allein auf Standortvorteile zurückzuführen ist, sondern auch auf Subventionen durch die Regierung.

QuellentextÖkonomische Wirkung von Handelshemmnissen

(am Beispiel eines Einfuhrzolls)

Im Marktdiagramm (Abbildung 1) ist zunächst der Inlandsmarkt für das Gut X ohne Welthandel zu sehen. Eine bestimmte inländische Produktionsmenge wird zum Inlandspreis IP angeboten.

In Abbildung 2 wird der Inlandsmarkt gegenüber dem Weltmarkt, auf der der Weltmarktpreis WP gilt, geöffnet. Der Preis sinkt nun im Inland zum Vorteil der Konsumenten auf WP, die inländische Produktion geht zurück. Zum Preis WP kaufen die Konsumenten die verbleibende Inlandsproduktion und die Importmenge.

Nun wird ein Einfuhrzoll erhoben (Abbildung 3). Der Inlandspreis steigt über den Weltmarktpreis. Damit nimmt der Konsum ab (Konsumeffekt K) und einige inländische Produzenten werden wieder wettbewerbsfähig, ihre Produktion steigt (Schutzeffekt S). Das Importvolumen geht zurück. Deutlich wird, dass sich gegenüber der Situation bei Freihandel die Lage der inländischen Produzenten verbessert, die der Konsumenten hingegen verschlechtert hat. Der Staat erzielt Einnahmen in Höhe des Zolls auf die reduzierte Einfuhrmenge. Auch wenn man diese als wohlfahrtssteigernd interpretiert, bleibt eine Netto-Wohlfahrtseinbuße (Dreieck oberhalb der Fläche K).

Liberalisierung und regionale Integration

Der Abbau von Beschränkungen des Handels-, Kapital- und Personenverkehrs führt zu mehr Freihandel und wirtschaftlicher Integration. Ziel wirtschaftlicher Integration ist die Steigerung des Wohlstands der Bevölkerung durch eine bessere Verteilung der Ressourcen, vertiefte Arbeitsteilung und das Ausnutzen weiterer komparativer Vorteile, so etwa der Steigerung der produktiven Leistung der Gesamtheit durch einen vermehrten Wettbewerb und den dadurch verstärkten Zwang zu mehr Innovationen.

Wirtschaftliche Integration vollzieht sich in unterschiedlichen Dimensionen. Zum einen wird zwischen globaler und regionaler Integration unterschieden; zum anderen lassen sich verschiedene Integrationsstufen aufzeigen. Globale Integration bedeutet, dass alle Länder Hemmnisse abbauen. Bei einer regionalen Integration handelt es sich um die Vereinigung einer Gruppe von Volkswirtschaften zu einem Wirtschaftsraum mit binnenmarktähnlichem Charakter.

Da das Ziel "Freihandel" nie in einem Schritt erreichbar sein wird, wird wirtschaftliche Integration überwiegend als dynamischer Prozess verstanden, der sich stufenweise vollzieht. Den Integrationsstufen entsprechen verschiedene Integrationsformen. Unterschieden werden die Formen einerseits danach, wieweit sie die Barrieren für ökonomische Aktivitäten zwischen den beteiligten Staaten abbauen, und andererseits danach, in welchem Ausmaß sie koordinierende und kooperierende Elemente (Liberalisierungsinstrumente) einführen. Kooperieren nur zwei Länder miteinander, schließen sie bilaterale Handelsabkommen. Sie gelten als regionale Abkommen, welche zu Präferenzzonen führen. Schließen mehrere Länder untereinander Handelsverträge ab, kann es sich um bilaterale, plurilaterale oder multilaterale Abkommen handeln. Bilaterale Abkommen sind Handelsverträge zwischen zwei Staaten, zu den plurilateralen gehören regionale Integrationsabkommen (beispielsweise die EU oder die NAFTA).Beispiele für multilaterale Abkommen sind GATT und WTO.

Es werden folgende Integrationsstufen unterschieden:

• Präferenzzone: Staaten vereinbaren in einem Handelsvertrag Vergünstigungen (z.B. Zollsenkungen, Abbau von Kontingenten) für den Handel mit bestimmten Produkten untereinander.

• Freihandelszone: Zölle und andere Handelsschranken werden zwischen den Partnerländern aufgehoben. Gegenüber Drittländern setzt jedes Land weiterhin seine Zölle selbst fest. Um zu vermeiden, dass sich der Handel verstärkt über die Grenzen desjenigen Landes mit dem niedrigsten Zollsatz vollzieht, sind bei ungleichen Außenzöllen auch an den Binnengrenzen der Freihandelszone Zollkontrollen nötig. Ein Beispiel für eine Freihandelszone ist das 1994 in Kraft getretene Nordamerikanische Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA) zwischen den USA, Kanada und Mexiko.

• Zollunion: Zusammenschluss zweier oder mehrerer Staaten zur Liberalisierung des Handels untereinander und zur Festsetzung eines gemeinsamen Außenzolls gegenüber Drittländern. Beispiele sind der Deutsche Zollverein von 1834 und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1957.

• Gemeinsamer Markt: Über den freien Warenverkehr hinaus werden Freizügigkeit der Arbeitskräfte (Niederlassungsfreiheit) und Dienstleistungsfreiheit sowie freier Kapitalverkehr vereinbart ("Vier Freiheiten"). Ein gewisser Grad an wirtschaftlicher Harmonisierung (z.B. ein gemeinsamer Ordnungsrahmen der Wettbewerbspolitik) ist nötig, um zu verhindern, dass die Produktionsfaktoren nur in bestimmte Länder des Gemeinsamen Marktes abwandern. Ein Beispiel ist der Europäische Binnenmarkt (1993).

• Wirtschaftsunion: In einer Wirtschaftsunion werden über den gemeinsamen Markt hinausgehend weitere Bereiche der Wirtschaftspolitiken zwischen den Staaten koordiniert oder auf gemeinsame Institutionen übertragen. Sie leitet über zur höchsten Stufe internationaler wirtschaftlicher Integration, in der die Mitgliedsländer ökonomisch gesehen nur noch Regionen der wirtschaftlichen Union sind.

• Wirtschafts- und Währungsunion: Die Gemeinschaft führt eine gemeinsame Währung ein. Ein Beispiel ist dieEuropäische Wirtschafts- und Währungsunion (1999). Geld- und Währungspolitik werden auf Gemeinschaftsinstitutionen übertragen. Der damit verbundene Verzicht auf nationale Geldpolitik und Einschränkungen der Finanz- und wirtschaftspolitischen Souveränität erfordern eine politische Integration. Spätestens in dieser Phase sind so viele Bereiche von gemeinsamer Politik erfasst, dass sie langfristig nicht ohne politische Integration tragfähig ist.

Regionale wirtschaftliche Integration verhilft zum Abbau protektionistischer Maßnahmen und schafft Handelserleichterungen für die beteiligten Staaten. Sie kann jedoch Nachteile für die Länder bewirken, die nicht an der Integration beteiligt sind. Es lassen sich zwei Effekte beobachten: Zum einen zeigt sich ein Anstieg des Handels zwischen den beteiligten Staaten (handelsschaffender Effekt). Zum anderen kann es dazu kommen, dass bisher günstigere Handelspartner, die nun außerhalb der Gemeinschaft liegen, durch weniger günstige Handelpartner aus der Gemeinschaft ersetzt werden (handelsumlenkender Effekt). Daher sind Integrationen als problematisch zu betrachten, wenn nur wenige Länder von bilateralen Vereinbarungen und Handelserleichterungen profitieren und sie andererseits ihre Märkte vor Importen dritter Handelspartner abschotten. In diesem Fall überwiegen die handelsumlenkenden die handelsschaffenden Wirkungen.

Während regionale Handelsabkommen - etwa eine Zollunion oder ein bilateraler Handelsvertrag - in den 1970er und 1980er Jahren vor allem errichtet wurden, wenn multilaterale Handelsrunden ins Stocken gerieten, entwickelten sie sich in den 1990er Jahren zu einer eigenständigen, oftmals außenpolitisch motivierten Form der Marktöffnung. Dies führte dazu, dass sie in dieser Zeit immer häufiger kontinentübergreifend abgeschlossen wurden und dass die Anzahl dieser Abkommen in den 1990er Jahren stark anstieg; heute gibt es weltweit nur noch wenige Staaten, die keine regionalen Handelsabkommen abgeschlossen haben, zum Beispiel die Mongolei.

Ein Problem der starken Zunahme bilateraler und plurilateraler Handelsabkommen besteht vor allem darin, dass sie die von der WTO multilateral angestrebte Vereinheitlichung unterlaufen. Immer wieder neue Sonderregelungen, die nur für einzelne Länder oder Produkte gelten, machen die Marktzutrittsbedingungen unübersichtlich. Es besteht die Gefahr, dass so der Welthandel eher gebremst als gefördert wird.

In den Augen vieler Ökonomen gerät die Konzentration der internationalen Wirtschaftsbeziehungen auf das Welthandelsdreieck (Westeuropa, Nordamerika sowie Japan und die entwickelten Länder Südostasiens) in Konflikt mit den Grundsätzen des Freihandels. Es haben sich asymmetrische Interdependenzen zwischen den Akteuren der internationalen Wirtschaftsbeziehungen entwickelt, die ein ordnungspolitisches Regelwerk für Verhaltensnormen und Sanktionen erfordern. Insbesondere wird das hartnäckige Festhalten der Industriestaaten an der Abschottung ihrer Agrar- und Textilmärkte gegenüber Einfuhren aus den Entwicklungsländern kritisiert. Wie beim Sport gute Regeln und ein fairer Schiedsrichter mit Sanktionsmöglichkeiten ein gutes Spiel garantieren, so wird auch eine kluge Wirtschaftspolitik hohe Wachstumsraten und allgemeine Wohlfahrtsgewinne aufweisen. Bei den internationalen Wirtschaftsbeziehungen ist es vor allem die WTO, die auf globaler Ebene Regeln für die Handelspolitik setzt, die Liberalisierung des internationalen Handels vorantreibt und auf die Einhaltung des vereinbarten Regelwerks hinwirkt.

Rolle der Welthandelsorganisation

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) ist die wichtigste internationale Institution, die sich mit den Regeln für den internationalen Handel befasst. Gegründet 1995 lag ihr Ursprung im 1948 gegründeten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). Die Hauptaufgabe der WTO ist, einen möglichst reibungslosen und freien Handel sicher zu stellen (Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen). Dafür werden ihr verschiedene Funktionen zugesprochen. Sie

• verwaltet und überwacht Handelsvereinbarungen,

• ist ein Forum für die Erörterung von Problemen des internationalen Handels und den Abschluss von Handelsabkommen,

• dient als Streitschlichtungsorgan,

• überprüft nationale Handelspolitiken,

• unterstützt die Entwicklungsländer bei handelspolitischen Angelegenheiten durch technische Hilfe und Fortbildungsmaßnahmen,

• kooperiert mit anderen internationalen Organisationen.

Ein großer Erfolg, der mit der Gründung der WTO einherging, war die Herstellung einer übergreifenden Rahmenordnung für die verschiedenen Teilordnungen der internationalen Handelsbeziehungen. Entsprechend umfassen die WTO-Verträge das Handelsabkommen (GATT), das Abkommen über den Dienstleistungshandel (General Agreement on Trade in Services, GATS) und das Abkommen über handelsrelevante Aspekte der Rechte geistigen Eigentums (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS). Der Beitritt zur WTO ist für die Mitglieder einerseits Voraussetzung, von den Vorteilen der Handelsliberalisierung zu profitieren, bindet sie auf der anderen Seite aber auch an alle rechtlichen Verpflichtungen. Die Mitglieder sind dazu angehalten, die allgemeinverbindlichen Prinzipien der WTO zu befolgen.

Zentrale WTO-Prinzipien

Diese zentralen Prinzipien, nach denen die angestrebte Liberalisierung des Welthandels sich vollziehen soll, sind Nichtdiskriminierung (Meistbegünstigungsprinzip und Inländerprinzip) und Reziprozität.

Das Meistbegünstigungsprinzip besagt, dass kein WTO-Mitgliedsland als Handelspartner diskriminiert und schlechter gestellt werden darf. Entsprechend müssen die einem Handelspartner gewährten Vergünstigungen (zum Beispiel niedriger Zollsatz für bestimmte Industrieprodukte) auch allen anderen Mitgliedsländern unverzüglich und uneingeschränkt eingeräumt werden.

Das Inländerprinzip verlangt, dass ausländische Waren sowie deren Anbieter nicht schlechter gestellt werden dürfen als inländische. Grundsätzlich können demnach Gebühren, Steuern und Sonderaufwendungen auch auf Importwaren erhoben und inländische Rechtsvorschriften auf Importwaren angewendet werden. Diese dürfen dabei aber nicht das Niveau der Belastungen übersteigen, denen gleiche oder gleichartige Waren aus inländischer Produktion ausgesetzt sind.

Das Reziprozitätsprinzip (Prinzip der Gegenseitigkeit) soll durch gegenseitige Zugeständnisse beseitigen. Der Abbau von Zöllen und anderen Handelsschranken soll "auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" der beteiligten Länder erfolgen.

Von diesen Grundsätzen gibt es vier Ausnahmen:

• Die Meistbegünstigung wird nicht auf Präferenzen angewandt, die bei Vertragsabschluss bereits bestanden (das war zum Beispiel für die Commonwealth-Länder wichtig).

• Sie wird auch nicht auf Freihandelszonen oder Zollunionen angewandt. Das Wesen solcher Abkommen besteht ja gerade darin, dass die Mitglieder sich Handelsvorteile einräumen, die Drittländern nicht gewährt werden.

• Im Falle von Zahlungsbilanzproblemen können Einfuhren vorübergehend begrenzt werden, um einem Handelsbilanzdefizit entgegenzuwirken.

• Entwicklungsländer sind vom Prinzip der Reziprozität befreit: Sie können Handelsvergünstigungen in Anspruch nehmen, ohne ihrerseits Präferenzen gewähren zu müssen.

Weitere Prinzipien der WTO sind das Gebot zur Transparenz, der Zollbindung, d.h. noch bestehende Zölle sollen nicht erhöht werden, sowie das grundsätzliche Verbot von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen.

Mit der Verpflichtung, die WTO-Prinzipien zu befolgen, versprechen sich die Mitglieder ein gewisses Maß an Disziplinierung, wenn sie ihre nationalen handelspolitischen Interessen verfolgen. Der Wert dieses Versprechens lässt sich jedoch nur beurteilen, wenn die Staaten die Praxis ihrer Außenhandelspolitik offenlegen. Aus diesem Grund enthält das Vertragswerk zur WTO auch eine Verpflichtung zur Transparenz, d.h. die Offenlegung von handelspolitischen Regelungen. Entsprechende Bestimmungen sind im GATT, GATS und TRIPS enthalten.

Vor dem Hintergrund des wachsenden Problems der Produktpiraterie, des Copyrightmissbrauchs und der Plagiate legen Industrieländer großen Wert darauf, geistiges Eigentum und Patente auf internationaler Ebene zu schützen. Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen sind oft sehr teuer und riskant. Sie werden getätigt in der Hoffnung, im Falle erfolgreicher Innovationen diese Aufwendungen über höhere Preise abdecken zu können. Das erfordert allerdings einen Schutz der Innovation über einen bestimmten Zeitraum hinweg, um das "Abkupfern" durch Konkurrenten zu verhindern. Patente gewähren einen solchen zeitlich begrenzten Schutz und erhöhen damit den Anreiz für Forschung und Entwicklung.

Entwicklungsländer fordern ihrerseits, der Schutz von Patenten (beispielsweise bei Arzneimitteln) dürfe nicht dazu führen, dass die Bevölkerung armer Länder lebenswichtige Arzneien wie etwa gegen Aids nicht erwerben könne, weil sie zu teuer seien. Gefordert wird die verbilligte oder auch kostenlose Weitergabe von Patenten an Firmen in Entwicklungsländern, damit sie für diese Länder Nachahmerprodukte, so genannte Generika, legal auf den Markt bringen können. Die Arzneimittelfirmen ihrerseits befürchten, dass Importe von verbilligten Generika dann auch ihre Märkte in den Industrieländern überschwemmen würden.

Organisationsstruktur

Um die Handelspolitik der Mitgliedsländer lenken, überprüfen und Streitfälle schlichten zu können, erhielt die WTO eine Organisationsstruktur, in der alle Einrichtungen des alten GATT aufgegangen sind und eine Reihe weiterer Gremien geschaffen wurden. Oberstes Beschlussorgan ist die Ministerkonferenz. Sie besteht aus den Außen- und Wirtschaftsministern und kommt mindestens alle zwei Jahre zusammen. Das Gremium richtet Ausschüsse ein, in denen Grundsatzfragen von allgemeiner Bedeutung für die einzelnen Übereinkommen (GATT, GATS und TRIPS) erarbeitet werden. Bisher fanden mehrere Ministerkonferenzen statt: 1996 in Singapur, 1998 in Genf, 1999 in Seattle, 2001 in Doha (Katar), 2003 in Cancún (Mexiko), 2005 in Hongkong und 2006 in Genf.

Operatives Hauptorgan ist der Allgemeine Rat, welcher sich mit den laufenden Angelegenheiten befasst. Auf gleicher Ebene befinden sich auch das Streitschlichtungsorgan (Dispute Settlement Body, DSB) und das Organ zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Body, TPRB). Den Hauptorganen unterstellt sind die Räte des GATT, des GATS und des TRIPS-Abkommens. Verwaltende Instanz ist das Generalsekretariat in Genf unter Leitung eines Generaldirektors (derzeit Pascal Lamy, Frankreich).

Beschlüsse werden in der WTO vorzugsweise im Konsens gefasst. Da sich die Anzahl der Mitglieder stetig erhöht, gestaltet es sich aber zunehmend schwieriger einen Konsens zu finden. Darüber hinaus ist problematisch, dass große Länder geheim Beschlüsse aushandeln, die sie den kleinen zur Unterzeichnung vorlegen, ohne dass diese dabei Möglichkeiten zur Mitsprache hatten. Bei der Beschlussfassung entsteht somit das Dilemma einerseits möglichst viele Mitglieder an der Entscheidungsfindungen zu beteiligen und andererseits effektiv zu bleiben.

In der Ministerkonferenz der WTO hat jedes Land eine Stimme, unabhängig von seiner Größe. Faktisch ist allerdings der Einfluss der großen Handelsnationen wesentlich stärker als der kleiner Länder. Die Entscheidung, ob große Staaten ihre Märkte für Einfuhren aus kleinen Ländern öffnen oder schließen bzw. die Ausfuhr wichtiger Waren in diese Länder fördern oder behindern, kann für die kleinen Staaten lebenswichtig sein, während sie umgekehrt den Großen kein entsprechendes Verhandlungs- und Vergeltungspotenzial entgegensetzen können.

Derzeit gehören der WTO 151 Mitgliedstaaten an, die über 97 Prozent des Welthandels abwickeln. Weitere 30 Länder stehen in Verhandlung über einen Beitritt. Zu den Ländern, die noch nicht der WTO angehören, zählt auch Russland, während die Volksrepublik China bereits seit 2001 WTO-Mitglied ist.

Im WTO-Vertragswerk ist festgehalten, dass die Mitgliedstaaten alle meldebedürftigen Maßnahmen dem WTO-Sekretariat anzeigen müssen, damit diese auf Nachfrage Auskunft darüber erteilen kann. Durch die Transparenz der bestehenden nationalen Regelungen soll ein gewisses Maß an Rechtssicherheit in den internationalen Handelsbeziehungen hergestellt werden. Es wird jedoch keine Angleichung der außenwirtschaftlich relevanten Rechts- und Verwaltungspraxis der Mitglieder angestrebt. Die Unterschiedlichkeit wird als Bestandteil nationalstaatlicher Souveränität respektiert.

Erfolgsbilanz

Die Welthandelsorganisation hat mit ihrer bisherigen Tätigkeit beachtliche Erfolge beim Abbau von Handelshemmnissen erzielt und zum Anstieg des Welthandels und den damit verbundenen Wachstumsgewinnen beigetragen. Zwischen den Industrieländern spielen Zölle heute kaum noch eine Rolle.

Allerdings wird die Erfolgsbilanz getrübt durch die zahlreichen Ausnahmeregelungen, die - meist zu Lasten der Entwicklungsländer - immer wieder neue Protektionismen entstehen ließen. So ist zwar das Textilabkommen, das die Ausfuhr von Textilien aus Entwicklungsländern in die Industrieländer "freiwillig" beschränkt, zum 1. Januar 2005 ausgelaufen, dennoch findet hier weiterhin Protektionismus statt. Ein Gleiches gilt für den Agrarsektor, der zwar in der Uruguay-Runde (der achten, im Rahmen des GATT durchgeführten Welthandelsrunde von 1986 bis 1994) erstmals umfassend in die Liberalisierung einbezogen wurde, aber ebenso kaum Liberalisierungsfortschritte aufweist. Dies macht die Handelsliberalisierung nicht nur in den Augen vieler Entwicklungsländer unglaubwürdig. So nahmen auch Globalisierungskritiker aus den Industrieländern die Ministerkonferenzen der WTO in den letzten Jahren immer wieder zum Anlass für Massenproteste, die insbesondere die Benachteiligung von Entwicklungsländern anprangern.

QuellentextReis aus der Camargue

Vorne verschlingt das grüne Ungetüm die Ähren, hinten stößt es mit einem Luftwirbel die Spreu aus. Gefolgt wird es von einem Schwarm Reiher, der in dem aufgewühlten Matsch nach Fröschen pickt. Noch eine Runde, dann stoppt der Mähdrescher am Ackerrand, fährt seinen Rüssel aus und spuckt die Körner in einen Container. Reisernte unter dem strahlend blauen Himmel der Camargue, Südfrankreich. In Kürze wird der Bioreis in deutschen Reformhäusern angeboten.
"Selbst in Frankreich weiß kaum einer, dass wir hier Reis anbauen", sagt Michel Gautier. Der Chef des größten französischen Reisanbaubetriebs, Fermes Françaises, sitzt am Steuer eines Geländewagens, der durch den Naturpark im Rhône-Delta schaukelt. [...]
"Reis hat in Europa einfach nichts zu suchen. Das ist ein Skandal", sagt Rudolf Buntzel, Beauftragter für Welternährungsfragen vom Evangelischen Entwicklungsdienst (EED). "Würde der Markt liberalisiert, verschwände das alles. Natürlich ist das Protektionismus." In Frankreich möchte sich so klar kein Experte zu den Reisbauern im Urlaubsgebiet äußern. José Bové, der militante McDonald's-Bekämpfer aus dem Larzac-Gebirge unweit der Camargue, streitet zwar sonst unerbittlich für die Rechte von Kleinbauern in Entwicklungsländern. Zu den südfranzösischen Reisbauern aber sagt er: "Die Subventionen sind gerechtfertigt, solange nicht über die Grenzen der EU exportiert wird. Sonst wäre das Dumping." Auch der alternative Bauernverband Confédération Paysanne ist nur für eine Deckelung der Zuschüsse, die dann aber wieder je nach Anzahl der Beschäftigten überschritten werden kann. Nur EED-Mann Buntzel lehnt die Reis-Subventionen eindeutig ab: "Thailand, Vietnam, andere Entwicklungsländer werden damit vom europäischen Markt ferngehalten und die Löhne der Reisbauern in diesen Ländern nach unten gedrückt." [...]
Michel Gautier hat nichts gegen die Veröffentlichung der Empfängernamen (der EU-Agrarsubentionen - Anm.d.Red.). "Aber man darf nicht einfach nur die Zahlen in die Welt setzen. [...]. " Stattdessen müsse man den wirtschaftlichen Hintergrund erklären, sagt er. "Sonst hat das was Schockierendes." Er fährt über eine Holzbrücke auf eine Insel im Delta, auf der die Fermes Bioreis anbauen. Äste und Schilf gleiten über die Windschutzscheibe. Aus der Nähe betrachtet sieht der Reis aus wie Weizen. "Auf diese Insel müssen wir zum Beispiel die Erntemaschinen mit einer Fähre übersetzen." Außerdem sind allein vier Angestellte damit beschäftigt, den Wasserpegel vor und nach der Saat konstant zu halten. Das funktioniert über ein Lasersystem. Der Wasserzu- und -abfluss wird über ein oberirdisches Kanalsystem aus Beton kontrolliert, das sauber gehalten werden muss. "Reis ist viel arbeitsintensiver als zum Beispiel Weizen", sagt Gautier.
Von den gut 870 000 Euro bliebe nicht viel übrig. Ein Zehntel davon ginge allein für die Grund- und Bodensteuer drauf. Weitere 300 000 würde die Bezahlung von 14 Personen kosten, die alle an verschiedenen Orten auf dem Gut leben.
"Vor allem aber ist der Reisanbau unerlässlich, um die Camargue vor der Versalzung zu schützen." Der Reis sorgt für eine stete Süßwasserzufuhr, die den Boden vor der Verödung bewahrt. Eine Behauptung, die von dem staatlichen Institut in agrarbiologischen Fragen Inra in Montpellier gestützt wird.
[...] "Es ist ja nicht ausgeschlossen, dass die Region bezuschusst werden muss", sagt der Grünen-Politiker Hannes Lorenzen. "Aber man sollte die Subventionen an soziale und umweltpolitische Kriterien koppeln." Das schwebt auch Gautier vor. Noch ist man von dem Ansatz weit entfernt. Der Fermes-Chef weiß, dass Bioreis nicht die Lösung ist. Der lässt sich teurer verkaufen, der Ertrag der Ernte ist aber Jahr für Jahr ungewiss. [...] "In den USA werden die Reisbauern ja auch subventioniert", rechtfertigt Gautier die EU-Zahlungen. Ernährungsexperte Buntzel ahnte, dass dieses Argument kommen würde. "Die Subventionen müssen weg", beharrt er. "Dann muss die EU eben Schutzzölle erheben und einen Dumpingfall daraus machen."

Michael Kläsgen, "Millionen für ein paar Körner", in: Süddeutsche Zeitung vom 28. Oktober 2006

Für Regelverstöße finden sich im WTO-Vertrag zwei Sanktionsinstrumente. Ein relativ "weiches" Instrument ist der Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Mechanism, TPRM). Diese Regelung verpflichtet jedes Mitglied, gegenüber dem WTO-Rat regelmäßig über die eigene Handelspolitik Rechenschaft abzulegen. Zwar sind handelspolitische Sanktionen bei einer Regelverletzung nicht vorgesehen, doch sollen Diskussionen, Kommentierungen und Veröffentlichungen einen "Disziplinierungseffekt" auf die Handelspolitik der Mitgliedsländer ausüben, die bei Regelverstoß einen Ansehensverlust befürchten müssen.

Eine wirksamere Möglichkeit, zur handelspolitischen Disziplin beizutragen, stellt das Streitschlichtungsverfahren dar. Das GATT-Abkommen enthielt bis 1995 keine Weisungsbefugnisse oder andere Durchsetzungsmöglichkeiten gegenüber Mitgliedern, die sich nicht an die Regeln hielten. Sie konnten nur ermahnt werden, und eventuell konnten Vergeltungsmaßnahmen (so genannte Retorsionen, zum Beispiel die Aufhebung von Präferenzen oder die Einführung von Beschränkungen) beschlossen werden. Inzwischen wurde ein wirksameres Schlichtungsverfahren institutionalisiert und ein Streitschlichtungsorgan (Dispute Settlement Body, DSB) geschaffen.

Das Verfahren sieht vor, dass ein Untersuchungsausschuss (Panel) eine Stellungnahme oder Empfehlung erarbeitet, über die dasStreitschlichtungsorgan der WTO entscheidet. Die Beschlussvorlage gilt als angenommen, wenn sie nicht einstimmig abgelehnt wurde. Somit kann eine Konfliktpartei keinen Schiedsspruch durch ihr alleiniges Veto verhindern.

Ein weiteres Merkmal des Schlichtungsverfahrens ist seine zeitliche Straffung. Da für einzelne Schritte des Prozesses bestimmte terminliche Vorgaben gelten, können die Mitgliedstaaten keine Blockaden durch Verzögerungen einleiten.

Zwar ist das Schlichtungsverfahren nicht mit einem förmlichen internationalen Gerichtsverfahren gleichzusetzen, aber es beinhaltet eine gewisse Verrechtlichung. Der Prozess ist darauf ausgelegt, möglichst eine gütliche Einigung der Streitparteien und damit ein für alle befriedigendes Ergebnis zu erzielen. Die Empfehlungen des DSB müssen vom Verlierer innerhalb einer Frist von circa 15 Monaten umgesetzt werden. Wird diese Frist nicht eingehalten, kann die klagende Partei Kompensation verlangen oder Gegenmaßnahmen verhängen ("Retorsionszölle").

GATT bzw. WTO arbeiten mit der UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) zusammen, einem ständigen Organ der UNO, das sich mit Fragen des Welthandels und der Entwicklungspolitik befasst. Die Zusammenarbeit ist allerdings nicht frei von Spannungen, denn die von den Entwicklungsländern dominierte UNCTAD will den internationalen Handel stärker in den Dienst der Entwicklung stellen.