Grundrechte in anderen Verfassungen | Grundrechte | bpb.de

Bürgerrechte in der DDR

Auch die verschiedenen DDR-Verfassungen enthielten Aussagen über Bürgerrechte. Insbesondere in der DDR-Verfassung von 1949 waren unter dem Kapitel Bürgerrechte eine Vielzahl von Rechten genannt, die in ihren Formulierungen den Grundrechten des Grundgesetzes teilweise sehr ähnelten. Allerdings haben die Bürgerrechte in der DDR kaum die Bedeutung erlangt, die die Grundrechte in der Bundesrepublik Deutschland gewannen. Besonders greifbar wird dies dadurch, dass in der DDR-Verfassung selbst keine Mechanismen vorgegeben waren, die eine Durchsetzung der Bürgerrechte als Freiheitsrechte gegenüber dem Staat garantiert hätten. Die DDR-Verfassung ging vom Prinzip der Gewalteneinheit aus, eine Gewaltenteilung wurde als "bürgerlich" abgelehnt. Eine von der Regierung unabhängige "dritte Gewalt" war nicht vorgesehen, vielmehr diente die Rechtspflege durch die Gerichte der Lösung der Aufgaben der sozialistischen Staatsmacht bei der Gestaltung der sozialistischen Gesellschaft. Daher waren eine unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit und eine Verwaltungsgerichtsbarkeit von der DDR-Verfassung bewusst nicht vorgesehen. Bei Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften entschied die Volkskammer. Das Oberste Gericht der DDR nahm zwar die Aufgabe der Rechtspflege wahr, war aber der Volkskammer verantwortlich und rechenschaftspflichtig.

Der Grund dafür lag in der gänzlich unterschiedlichen Vorstellung des Verhältnisses von Mensch und Staat, von der die DDR-Verfassung ausging. Zwar kam den Grundrechten auch nach dieser Verfassung ein Vorrang zu, wobei bereits bemerkenswert ist, dass in ihr mit den Grundrechten immer auch zugleich die Grundpflichten der Bürgerinnen und Bürger genannt wurden (was dem Grundgesetz – mit Ausnahme der elterlichen Pflichten – fremd ist). Allerdings war die Begründung für die Vorrangstellung der Grundrechte eine andere als die des Grundgesetzes, das die Grundrechte ­auf die Würde des Menschen zurückführt. Dem Grundgesetz und den darin enthaltenen Menschenrechtsgarantien liegt die Vorstellung zugrunde, dass der Staat um des Menschen willen da ist und nicht umgekehrt. Demgegenüber kamen in der DDR-Verfassung den Regelungen über die Grundrechte und die Grundpflichten deshalb eine besondere, hervorgehobene Stellung zu, weil damit den Bürgerinnen und Bürgern die von ihnen zu erbringende Aufgabe, nämlich der Aufbau der sozialistischen und kommunistischen Gesellschaft, verdeutlicht werden sollte. Dies macht insbesondere der Wortlaut der Präambel deutlich:
"In Fortsetzung der revolutionären Tradition der deutschen Arbeiterklasse und gestützt auf die Befreiung vom Faschismus hat das Volk der Deutschen Demokratischen Republik in Übereinstimmung mit den Prozessen der geschichtlichen Entwicklung unserer Epoche sein Recht auf sozial-ökonomische, staatliche und nationale Selbstbestimmung verwirklicht und gestaltet die entwickelte sozialistische Gesellschaft.
Erfüllt von dem Willen, seine Geschicke frei zu bestimmen, unbeirrt auch weiter den Weg des Sozialismus und Kommunismus, des Friedens, der Demokratie und der Völkerfreundschaft zu gehen, hat sich das Volk der Deutschen Demokratischen Republik diese sozialistische Verfassung gegeben."

Die Grundrechte dienten also nicht der Verwirklichung des Individuums, sondern der Verwirklichung des Kommunismus; die freie Entfaltung des Einzelnen war allein zu diesem kollektiven Zweck vorgesehen. Letztlich wurden die Grundrechte damit instrumentalisiert, um die Gesellschaft auf ihrem "Weg des Sozialismus und des Kommunismus" zu entwickeln, und sie dienten nicht als Abwehrrechte des Einzelnen gegen den Staat.
Dass es den Gestaltern der DDR-Verfassung bzw. der darin enthaltenen Bürgerrechte nicht darauf ankam, die Bedeutung des Individuums oder das Bestehen vorstaatlicher und unabänderlicher Rechte hervorzuheben, sondern vorrangig die Bedeutung des Sozialismus und des Kommunismus, zu dessen Verwirklichung der Einzelne die Grundrechte wahrnehmen kann, ergibt sich anschaulich aus den nachfolgenden Textauszügen der DDR-Verfassung vom 6. April 1968 in der Fassung vom 14. Oktober 1974:

Art. 19 Abs. 3 DDR-Verfassung

Frei von Ausbeutung, Unterdrückung und wirtschaftlicher Abhängigkeit hat jeder Bürger gleiche Rechte und vielfältige Möglichkeiten, seine Fähigkeiten in vollem Umfang zu entwickeln und seine Kräfte aus freiem Entschluss zum Wohle der Gesellschaft und zu seinem eigenen Nutzen in der sozialistischen Gemeinschaft ungehindert zu entfalten. So verwirklicht er Freiheit und Würde seiner Persönlichkeit. Die Beziehungen der Bürger werden durch gegenseitige Achtung und Hilfe, durch die Grundsätze sozialistischer Moral geprägt.

Art. 20 Abs. 3 DDR-Verfassung

Die Jugend wird in ihrer gesellschaftlichen und beruflichen Entwicklung besonders gefördert. Sie hat alle Möglichkeiten, an der Entwicklung der sozialistischen Gesellschaftsordnung verantwortungsbewusst teilzunehmen.

Artikel 29 DDR-Verfassung

Die Bürger der Deutschen Demokratischen Republik haben das Recht auf Vereinigung, um durch gemeinsames Handeln in politischen Parteien, gesellschaftlichen Organisationen, Vereinigungen und Kollektiven ihre Interessen in Übereinstimmung mit den Grundsätzen und Zielen der Verfassung zu verwirklichen.

Grundrechte in Landesverfassungen

Fast alle Landesverfassungen haben einen eigenen Grundrechtskatalog. In vier Ländern – Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen – erklärt die Landesverfassung die Grundrechte und staatsbürgerlichen Rechte des Grundgesetzes zum Bestandteil der Verfassung. Außerdem haben alle Länder ein Landesverfassungsgericht (wenn auch nicht immer mit der Möglichkeit, Verfassungsbeschwerde oder etwas Vergleichbares zu erheben).
Bundesrecht bricht Landesrecht, deshalb hat es für den Einzelnen keine Auswirkungen, wenn Landesverfassungen bestimmte Grundrechte nicht oder zumindest nicht in dem Ausmaß vorsehen wie das Grundgesetz. Die Länder können aber weitergehen, indem sie bestimmte Rechte zusätzlich festschreiben, etwa in Bayern den Zugang zu Seen. Das gilt vor allem dann, wenn der Fall, um den es geht, von Landesrecht bestimmt wird. In jedem Fall aber können und müssen auch landesrechtliche Vorschriften am Grundgesetz gemessen werden.

Grund- und Menschenrechtsschutz in Europa

Die Grundrechte des Grundgesetzes sind nicht die einzigen, auf die sich Menschen in Deutschland berufen können. Der Gesetzgeber, jede Behörde und jedes Gericht muss auch die Europäische Menschenrechtskonvention beachten und häufig auch die Grundrechte, die in der Europäischen Union gelten. Die Gründe für die Geltung der Menschenrechtskonvention und der Europäischen Grundrechte sind unterschiedlich. Trotzdem haben Menschenrechtskonvention und europäische Grundrechte vieles gemeinsam: Beide sind eine Folge der Einbindung der Bundesrepublik in internationale Institutionen. Die hat das Grundgesetz in Artikel 24 von Anfang an als Möglichkeit vorgesehen – vor allem in der Hoffnung, dass eine stärkere internationale Zusammenarbeit friedenstiftend wirken würde. .
Dieser Gedanke stand auch hinter den Bemühungen um eine enge europäische Zusammenarbeit. Konkrete Ideen für eine europäische Einigung hatte es schon nach dem Ersten Weltkrieg gegeben, unter anderem mit der 1922 gegründeten Paneuropa-Union oder den 1925 von der SPD in ihrem Heidelberger Programm angestrebten "Vereinigten Staaten von Europa". Vor dem Hintergrund des gerade zu Ende gegangenen Zweiten Weltkriegs nahmen diese Pläne schnell Gestalt an. Schon 1946 etwa sprach sich Winston Churchill für eine Art "Vereinigte Staaten von Europa" aus. Die Europäische Menschenrechtskonvention ist eine frühe Ausprägung dieser Idee. Die Konvention und die Grundrechte der Europäischen Union sind aber auch in ihren konkreten Inhalten eng miteinander verbunden.

Europäische Menschenrechtskonvention

Die Europäische Menschenrechtskonvention – fertiggestellt 1950, in Kraft seit 1953 – hat in den 1960er-Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg (EGMR oder EuGHMR, nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Gerichtshof, EuGH, in ­Luxemburg) lässt sich mit den Verfassungsgerichten in nationalen Rechtsordnungen vergleichen.

Die Konvention ist einer der ersten und der wichtigste unter den völkerrechtlichen Verträgen, die im Rahmen des Europa­rats, einer seit 1949 bestehenden, derzeit 47 Mitgliedstaaten umfassenden internationalen Organisation, geschlossen wurden. Inhaltlich war die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948 Vorbild.
Allerdings war von Anfang an klar, dass die Konvention – anders als die Erklärung – für die Mitgliedstaaten verbindlich sein sollte. Tatsächlich kann heute dem Europarat nur beitreten, wer die Konvention anerkennt. Ihm gehören sehr viel mehr Staaten an als der EU. Die Türkei beispielsweise ist seit 1949 Mitglied, also fast von Anfang an. Seit Mitte der 1990er-Jahre sind auch weitere Staaten beigetreten, die geographisch nicht vollständig auf dem europäischen Kontinent liegen, wie Russland oder auch Aserbaidschan. Inhaltlich wurde der Katalog der Rechte nach und nach in Zusatzprotokollen erweitert und ergänzt.
Heute enthält die Konvention in erster Linie nach wie vor die klassischen Freiheitsrechte, aber auch wirtschaftliche wie das Recht auf Eigentum, kulturelle wie das Recht auf Bildung und politische wie das Wahlrecht. Diese Rechte gelten für die einzelnen Bürgerinnen und Bürger eines Mitgliedstaates unmittelbar, allerdings in anderer Weise als die Grundrechte des Grundgesetzes. Während diese als Verfassungsrecht über dem einfachen Recht stehen, teilweise sogar nicht beschränkt werden können, gelten die Rechte aus der Konvention in den Mitgliedstaaten als einfaches Recht.
Trotzdem muss alle öffentliche Gewalt sie beachten, also nicht nur Behörden und Gerichte, sondern auch der Gesetzgeber. Denn die Mitgliedstaaten haben sich völkerrechtlich verpflichtet, die Rechte ihrer Bürgerinnen und Bürger zu wahren. Ein Staat, der diese Rechte – und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – missachtet, verstößt also gegen Völkerrecht. Das kommt tatsächlich vor. In aller Regel aber bemühen sich die Mitgliedstaaten, den Entscheidungen des Gerichts zu folgen. Tun sie das nicht, drohen ihnen Schadensersatzklagen vor dem Menschenrechtsgerichtshof. Noch wichtiger ist aber der politische und moralische Makel, als Konventions-Verweigerer dazustehen.

Das Bundesverfassungsgericht hat außerdem entschieden, dass die Rechte der Konvention über einen Umweg in Deutschland stärker gelten als das einfache Recht: Sie müssen bei der Auslegung der Grundrechte berücksichtigt werden. Ihr Inhalt fließt also in die Grundrechte ein und ist damit im deutschen Recht mit Verfassungsrang verankert. Allerdings sind die Rechte der Konvention in Deutschland nach wie vor viel weniger bekannt als die Grundrechte – manchmal auch den Behörden und Gerichten.

Bis 1998 konnten sich nur Staaten oder eine Kommission des Europarats an den Straßburger Gerichtshof wenden. Gegen eine Ausdehnung auf Individualbeschwerden hatten sich die meisten Mitgliedstaaten lange gesträubt. 1998 änderten sie aber grundlegend das Verfahren vor dem Gericht, und seitdem können auch einzelne Bürgerinnen und Bürger Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs herbeiführen. Wie bei der deutschen Verfassungsbeschwerde auch, muss der Beschwerdeführende dafür selbst unmittelbar betroffen sein, in dem Land, gegen das er Beschwerde erhebt, die zumutbaren gerichtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft haben und einige andere Voraussetzungen erfüllen. Mit der Individualbeschwerde hat die Konvention eine praktische Bedeutung bekommen, die für internationale Menschenrechtserklärungen einzigartig ist. Seitdem ist der Gerichtshof in seinen Entscheidungen selbstbewusster geworden und wirkt immer mehr in die nationalen Rechtsordnungen hinein.

Wie wichtig der Gerichtshof ist, zeigt sich auch daran, dass häufig grundlegende politische Entscheidungen in Straßburg überprüft werden, zum Beispiel die Entscheidungen deutscher Strafgerichte zum Schießbefehl an der Mauer oder umstrittene Parteiverbote in der Türkei. In Deutschland ist das Gericht spätestens mit seinen Entscheidungen zur nachträglichen Sicherungsverwahrung ins allgemeine Bewusstsein gerückt. Möglicherweise gefährliche Straftäter, die ihre Haftstrafe abgesessen haben, können unter bestimmten Umständen mit der Sicherungsverwahrung weiter eingesperrt bleiben – früher bis zu zehn Jahre lang. Diese Zehnjahresgrenze hob der Gesetzgeber 1998 auf. 2009 entschieden die Straßburger Richter, dass das nur für die Zukunft hätte gelten dürfen, nicht also für alle die, die schon verurteilt waren. Das Recht der Sicherungsverwahrung wurde daraufhin stark verändert, einige der betroffenen Straftäter kamen frei.

Grundrechte in der Europäischen Union

Bei der Europäischen Menschenrechtskonvention geht es um Menschenrechtsschutz für die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten des Europarats, und zwar um Schutz gegenüber ihren Staaten. Wenn vom Grundrechtsschutz in der Europäischen Union die Rede ist, steht etwas Anderes im Vordergrund: der Schutz gegenüber der EU selbst oder gegenüber dem eigenen Staat, wenn er EU-Recht ausführt. Hier treten die Grundrechte der einzelnen Mitgliedstaaten in den Hintergrund, weil es sonst kaum ein einheitliches europäisches Recht geben könnte. Dann muss aber ein anderer Grundrechtsschutz für die EU-Bevölkerung an diese Stelle treten. Grundrechte in der Union sollen also nicht einfach noch eine zusätzliche Möglichkeit bieten, Rechte einzuklagen, sondern sie sollen verhindern, dass die Bürgerinnen und Bürger gerade gegenüber der EU rechtlos dastehen.

Dass ein solcher Schutz nötig ist, hat der Europäische Gerichtshof in Luxemburg (EuGH) früh festgestellt. Allerdings war zuerst nicht ganz klar, woher die Grundrechte kommen sollten. Die bestehenden Verträge, die ursprünglich nur die engere wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa zu regeln hatten, sahen keine solchen Rechte vor. Von Anfang an hat es der EuGH abgelehnt, die Grundrechte der Mitgliedstaaten anzuwenden – denn sonst sähe das einheitliche europäische Recht in den verschiedenen Staaten unterschiedlich aus. Eine erste Lösung fanden die Luxemburger Richter 1969: Ein deutscher Sozialhilfeempfänger wehrte sich gegen eine Vorschrift aus Brüssel. Er sollte verbilligte Butter mit Zuschüssen der Europäischen Gemeinschaft bekommen. Dafür musste er allerdings im Laden einen Gutschein vorlegen, auf dem sein Name stand. Er fand, sein Name gehe den Verkäufer nichts an. Der EuGH gab ihm Recht. Er interpretierte die Vorschrift – wie auch andere Länder in Europa – so, dass der Name nicht auf dem Gutschein erscheinen musste und berief sich dafür auf die Grundrechte als allgemeine Grundsätze der Gemeinschaftsordnung. Das bedeutete: In den ersten Jahren entnahm der EuGH die europäischen Grundrechte allen Grundrechten der Mitgliedstaaten, die er verglich und aus denen er Gemeinsamkeiten herausfilterte. Das tut er bis heute.

Zusätzlich gilt aber auch in der EU die Europäische Menschenrechtskonvention. Dies hat die EU selbst so entschieden, obwohl sie nicht Mitglied des Europarates und der Konvention ist – ­allerdings gibt es seit 2009 rechtlich die Möglichkeit zum Beitritt, und dieser wird angestrebt. Immer wieder richtet sich der EuGH auch nach Entscheidungen der Straßburger Richter, in denen sie die Menschenrechte auslegen. Mehr Grundrechtsschutz und vor allem für die Bevölkerung besser erkennbare Grundrechte erhoffen sich die Vertragsstaaten durch einen neu geschaffenen, bindenden Text: Der EU-­Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist, enthält zum ersten Mal einen eigenen Grundrechtskatalog, die "Charta der Grundrechte der Europäischen Union". Auch wenn dieser Katalog nicht im Hauptteil des Vertrages steht, ist er verbindlich. Ausnahmen gelten allerdings für Großbritannien, Polen und Tschechien.

Lange Zeit wurde kritisiert, dass der EuGH mehr Wirtschafts- als Grundrechtsschutz gewähre. Das hat sich ­geändert. Mit Entscheidungen wie der zur Vorratsdatenspeicherung (siehe Art. 10 GG, S. 46 f.) setzt der EuGH ganz bewusst grundrechtsfreundliche Akzente.

Dass Europa Grundrechte braucht, liegt also schlicht daran, dass es europäisches Recht gibt, das in Rechte der Bürgerinnen und Bürger eingreifen kann, in vielen Lebensbereichen, vom Wirtschafts- und Sozialrecht bis zum Umweltrecht. Das führt dazu, dass sich die Gerichte der Mitgliedstaaten mit der Anwendung ihrer eigenen Grundrechte zurückhalten müssen, wenn sie selbst europäisches Recht anwenden.
Täten sie das nicht, würde auf einmal zum Beispiel ein deutsches Gericht eine europäische Norm wegen Grundrechtsverletzung aufheben – obwohl das an sich nicht in seiner Kompetenz liegt. Trotzdem ist diese Zurückhaltung der deutschen Gerichte nicht ganz selbstverständlich. Denn um das Europarecht umzusetzen, handeln ja meist deutsche Behörden. Die sind dabei natürlich immer noch an die deutschen Grundrechte gebunden.
In jedem Fall könnte zwischen Europäischem Recht und deutschem (oder spanischem, italienischem etc.) Grundrechtsschutz ein Konflikt bestehen. Das war früher, was Deutschland betrifft, tatsächlich so: Das Bundesverfassungsgericht entschied 1974, es werde weiterhin europäisches Recht daraufhin überprüfen, ob es mit den Grundrechten vereinbar sei. Das gelte solange (daher der Name der Entscheidung: Solange I) es auf europäischer Ebene keinen Grundrechtekatalog gebe, der dem des Grundgesetzes entspricht.

Von den Bemühungen des EuGH um den Grundrechtsschutz ließen sich die Verfassungsrichter zwölf Jahre später überzeugen. Das Bundesverfassungsgericht, so entschied es selbst 1986, werde sich zurückhalten, solange der EuGH einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleiste (Solange II). Dass dies der Fall ist, ist inzwischen wohl nicht mehr umstritten. In ihrer Entscheidung zum Vertrag von Maastricht drohten die Richter zwar an, einzuschreiten, wenn die EU ihre Kompetenzen überschreite. Deren Grundrechtsschutz hat das Gericht aber seit den 1980er-Jahren nicht angezweifelt.

Grund- und Menschenrechte weltweit

Die Welthungerhilfe geht davon aus, dass es in 56 von 192 Staaten schlecht um die Menschenrechte bestellt ist. Einige dieser Länder gewähren Grundrechte auf dem Papier. Dass die Idee von Menschenrechten trotzdem zumindest theoretisch anerkannt ist, zeigt die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948. Dabei handelt es sich um keinen völkerrechtlichen Vertrag. Staaten, die der UNO beitreten, erkennen sie aber automatisch an. Ursprünglich hatten sie die Mitgliedstaaten ohne Gegenstimmen angenommen – wenn auch bei acht Enthaltungen. Über die tatsächliche Verwirklichung dieser Rechte sagt das freilich wenig aus. Sieben Menschenrechtsabkommen – konkretere völkerrechtliche Verträge, die jeweils verschiedene Staaten ratifiziert haben – legen Rechte nieder. Sie sind zwar international nicht einklagbar, schaffen aber zumindest Maßstäbe.

Das sieht zum Teil anders aus bei sogenannten regionalen Schutzmechanismen. Neben der Europäischen Menschenrechtskonvention mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte haben zwei weitere Organisationen Klagemöglichkeiten geschaffen: In der Organisation der Amerikanischen Staaten, OAS, sind alle 35 Staaten Nord- und Südamerikas Mitglied. In 24 von ihnen, darunter weder die USA noch Kanada, ist die Interamerikanische Konvention der Menschenrechte verbindlich. Fast alle diese Staaten haben sich dem Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte unterworfen, der sehr weitgehende Kompetenzen hat. Er kann zum Beispiel Gesetze eines Staates für unwirksam erklären, wenn sie gegen Menschenrechte verstoßen.

Die Afrikanische Charta der Menschenrechte umfasst einen breiten Katalog von Rechten. Fast die Hälfte der 53 Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union hat ein 2004 in Kraft getretenes Zusatzprotokoll ratifiziert, das die Errichtung eines Afrikanischen Gerichtshofes der Menschenrechte und Rechte der Völker vorsieht. 2009 hat der Gerichtshof sein ­erstes Urteil gefällt.