Einleitung
In Deutschland ist der Alltag der Menschen stark mit den Bundesländern verknüpft, in denen sie leben. (Das Grundgesetz kennt den Begriff "Bundesland" nicht. Dort wird, wie auch im Folgenden, die Bezeichnung "Land" verwendet.) Die Sachsen kennen ihre Landeshauptstadt Dresden. Bei Bundesligaheimspielen von Eintracht Frankfurt sorgt die hessische Landespolizei für Sicherheit in und außerhalb der Stadien. Die Bremer sehen auf manchem Zweieurostück eine Prägung mit ihrem Rathaus. Im Fernsehen bieten die Dritten Programme Neuigkeiten aus Bayern, Sachsen-Anhalt oder dem Saarland. In 16 Ländern wird jeweils eine eigenständige Geschichte, Kultur und Identität gepflegt. Die meisten Deutschen fühlen sich zudem einer durch Sprache und Traditionen besonders gekennzeichneten regionalen Lebenswelt zugehörig. Auf der Autobahn erinnern Begrüßungsschilder sogar an das Überschreiten einer Ländergrenze.
Politisch organisiert wird diese Vielfalt in einer föderalen Ordnung. Im Begriff "Föderalismus" steckt das lateinische Wort foedus. Es bedeutet Vertrag oder Bund. Man kann sich den Föderalismus als eine Art freiwillige Vereinbarung vorstellen. Mit dieser verpflichten sich die Deutschen aus unterschiedlichen Ländern, in einem Staatswesen zusammenzuleben, und respektieren dabei die bestehenden regionalen Unterschiede und Interessen. Der Föderalismus soll so die gesellschaftliche und politische Vielfalt der Länder im Rahmen des gemeinsamen Rechts- und Sozialstaates friedlich in Einklang bringen.
Er organisiert auch die Zusammenarbeit von Bund und Ländern: Das Grundgesetz (GG) listet Bereiche auf, für die der Bund, also die gesamtstaatliche Ebene, zuständig ist. Die Länder verfügen jedoch mit dem Bundesrat über einen Ort, an dem sie an Bundes- und Europaangelegenheiten mitwirken. Und wenn Bund und Länder darüber streiten, wer welche Aufgaben zu erledigen hat, kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Die Verfassungen der Länder müssen sich nach Artikel 28 GG an den Prinzipien des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates orientieren, welche auch die Leitlinien des Grundgesetzes für den Bund sind. Von den Ländern wird die Beachtung und Umsetzung der Bundesgesetzgebung erwartet, vom Bund der schonende Umgang mit Vorgaben für die Wahrnehmung von staatlichen Aufgaben auf Länderebene.
Der Föderalismus ist einer der Bausteine der Demokratie in Deutschland, daher genießt der Bundesstaat als Teil der föderalen Ordnung besonderen rechtlichen Schutz: Das Grundgesetz erklärt in Artikel 79, Absatz 3, ausdrücklich jegliche Verfassungsänderung für unzulässig, "durch welche die Gliederung des Bundes in Länder" oder "die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" des Bundes "berührt werden".
Das heißt nicht, dass der Föderalismus ein starres Korsett ist. Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern kann bei Bedarf neu geordnet werden. Und auch die Anzahl der Länder ist veränderbar: Von 1949 bis 1952 gab es im Westen Deutschlands beispielsweise zwölf Länder (einschließlich West-Berlin), von 1952 bis 1957 waren es nach der Bildung des Südweststaats Baden-Württemberg (aus den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern) nur noch zehn. 1957 kam mit dem Beitritt des Saarlandes ein weiteres Bundesland hinzu, wodurch sich die Bundesrepublik bis 1990 in elf Länder gliederte. Seit der Wiedervereinigung hat Deutschland 16 Länder.
Eine wichtige Funktion des Föderalismus in Deutschland ist der Schutz vor einer Gefährdung der Demokratie durch einseitige Machtausübung. Sowohl auf der Bundes- als auch auf der Landesebene gibt es eine gegenseitige Kontrolle von Regierungen, Parlamenten und unabhängiger Justiz ("horizontale Gewaltenteilung"). Hinzu kommt die besondere föderale Machtteilung, also die Begrenzung der Macht des Bundes durch die Rechte der Länder ("vertikale Gewaltenteilung"). Für den politischen Alltag bedeutet dies, dass die Länder gemeinsam mit dem Bund die Verantwortung für politische Entscheidungen tragen. Sie kooperieren in Gesetzgebung und Verwaltung und kontrollieren dabei die zur Entscheidung und Umsetzung anstehenden Sachverhalte. Denn ohne das Wissen und die Erfahrung der Länderministerien, die für die Umsetzung von Politik zuständig sind, ist es schwer möglich, wirksame und juristisch unumstrittene Gesetze auf den Weg zu bringen. Die Zusammenarbeit der Länder mit dem Bund ist zusätzlich auch von parteipolitischen Erwägungen bestimmt. Die Positionen der politischen Parteien spielen bei der Einflussnahme der Länder auf die Gesetzgebung des Bundes durchaus eine Rolle. Zum Beispiel können Parteien, die im Bund die Opposition bilden, über ihre Beteiligung an Landesregierungen und entsprechende Sitze im Bundesrat zusätzlich Kontrolle ausüben.
Föderalismus als historische Tradition
Der Deutsche Bund (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die Ablehnung eines Einheitsstaates und die Entscheidung für den Bundesstaat bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg sind das Ergebnis von Lehren aus der deutschen Geschichte. Der Bundesstaat hat in Deutschland eine lange Tradition. Bereits das Heilige Römische Reich Deutscher Nation setzte sich aus einer Vielzahl von souveränen Territorialstaaten, wie der Markgrafschaft Brandenburg, dem Herzogtum Sachsen oder der Pfalzgrafschaft am Rhein, zusammen. Die einstigen Reichskreise hatten Aufgaben, die teilweise denen der heutigen Länder gleichen. Sie kümmerten sich um die "Friedenssicherung" (Innere Sicherheit und Justiz) und um die Umsetzung der Reichsgesetze (wie heutige Länder die Bundesgesetze). Nach dem Ende des Heiligen Römischen Reiches im Jahr 1806 schlossen sich 36 deutsche Fürstentümer unter dem Protektorat des französischen Kaisers Napoleon I. im Rheinbund zusammen. 1815, nach der militärischen Niederlage Napoleons, wurde der Rheinbund vom Deutschen Bund abgelöst. Sowohl der Rheinbund als auch der Deutsche Bund waren jedoch keine Bundesstaaten wie Deutschland heute, sondern Staatenbünde. Das heißt, die Mitgliedstaaten behielten ihre umfassenden Souveränitätsrechte und respektierten diese gegenseitig.
Paulskirche und Kaiserreich
Ein erster Entwurf für einen Föderalismus im heutigen Sinne entstand in Deutschland nach der Märzrevolution 1848. Die Nationalversammlung in der Frankfurter Paulskirche verabschiedete eine Verfassung, die die Prinzipien der Demokratie und der Mitwirkung der Bundesstaaten an der Reichspolitik in Einklang brachte. Die Reichsverfassung wurde von 28 Einzelstaaten anerkannt, scheiterte allerdings an der Weigerung des preußischen Königs Friedrich Wilhelm IV., seine Wahl zum erblichen Staatsoberhaupt anzunehmen, da er in der Krone aus der Hand des Volkes nur einen "Reif aus Dreck und Letten (Lehm) " sah.
Die vom preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck in der Folgezeit betriebene Politik der Einigung Deutschlands gab erneut dem Staatenbund den Vorrang vor dem Föderalismus. Durch die einseitige Aufkündigung des Bundesvertrages durch Preußen und dessen siegreichen Krieg gegen die verbliebene Großmacht im Bund, Österreich, kam es 1866 zur Auflösung des Deutschen Bundes. Unter preußischer Führung entstand daraufhin der Norddeutsche Bund aus nördlich des Mains gelegenen Staaten. Das 1871 gegründete Deutsche Reich war eine Erweiterung des Norddeutschen Bundes um die süddeutschen Staaten. Als Vertretung der Bundesstaaten auf Reichsebene war in der Verfassung ein Bundesrat vorgesehen. Doch die Vielfalt im Deutschen Reich gründete sich nicht auf der demokratischen Willensbildung. Vielmehr basierte sie auf den verschiedenen Interessen der herrschenden aristokratischen Staatsoberhäupter in den Territorialstaaten, die ihre Machtstellung durch Erbfolge erlangt hatten. Preußen dominierte das Reich und war in erster Linie darauf bedacht, durch eine Politik der Entsolidarisierung auf Kosten der Klein- und Mittelstaaten seine Vorherrschaft zu behaupten. Dazu halfen Absprachen mit Bayern, dem zweitgrößten Bundesstaat. Das Reich war vor allem finanziell von seinen Mitgliedstaaten abhängig.
Landesautonomie war im Kaiserreich gleichbedeutend mit einem Mangel an Demokratie und mit wenig effizientem Regieren. Das Kaiserreich war ein Staatenbund, der, anders als der heutige deutsche Föderalismus, von den Bundesstaaten gemeinsames Handeln in erster Linie nur in Fragen der äußeren und inneren Sicherheit (Vereinheitlichung des Rechts) verlangte. Regieren bedeutete somit diplomatisches Verhandeln mit den Bundesstaaten.
Weimarer Republik und NS-Diktatur
Als Reaktion auf die "Fürstenherrschaft" des Kaiserreichs verband sich nach dessen Ende das Streben nach einer demokratischen Gesellschaftsordnung mit dem Wunsch nach einem stärker zentral organisierten und entscheidungsfähigen Staat. So wurde die Weimarer Republik ein dezentraler Einheitsstaat. Der Föderalismus war nicht mehr ein Prinzip der Souveränität der Gliedstaaten, sondern nur noch ein Mittel der innerstaatlichen Gliederung des Reiches. Die Weimarer Republik war nicht mehr von den Ländern her gedacht, sondern vom Reich. Die Länder, welche aus den Staaten des Kaiserreiches hervorgegangen waren, wurden in ihren Kompetenzen deutlich beschnitten und finanziell vom Reich abhängig. Der Reichsrat als Vertretung der Gliedstaaten verlor die herausragende Stellung, welche der Bundesrat noch im Kaiserreich inne gehabt hatte. Die dominierende Rolle Preußens im Reichsrat blieb jedoch, trotz der Verteilung der Hälfte seiner Stimmen auf Vertreter der preußischen Provinzen, faktisch erhalten. Neu eingeführt wurde die heute noch gültige Praxis, dass die nationale Gesetzgebung fast ausschließlich durch Länderbehörden ausgeführt wird.
Das Ende der Weimarer Republik 1933 bedeutete auch das Ende der demokratischen Verfassungsordnung in Deutschland. Die Länder und der Reichsrat wurden als politische Institutionen aufgelöst. Die nationalsozialistische Diktatur schuf einen totalitären und zentralistischen Einheitsstaat.
Besatzungszeit und demokratischer Wiederaufbau
Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Nach der bedingungslosen Kapitulation der Wehrmacht und der Besetzung des Landes durch die alliierten Siegermächte 1945 stellte sich die Frage, wie ein demokratischer Neuaufbau in Deutschland aussehen könnte. Die erste Vorentscheidung für eine Wiederbelebung des Föderalismus ergab sich daraus, dass zuerst die Länder neu gegründet wurden, bevor zwei neue deutsche Staaten unter der Regie der Alliierten entstanden. Dies geschah jedoch nicht mehr in den alten Ländergrenzen. Die Besatzungszonen der Siegermächte hatten größeres Gewicht als historische Bezüge. So entstanden "Bindestrich"-Länder wie Rheinland-Pfalz oder Nordrhein-Westfalen. Im Osten Deutschlands, in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ), wurden zunächst ebenfalls fünf Länder neu gegründet, die in etwa mit den heutigen Ländern in Ostdeutschland (ohne Berlin) identisch waren. Die Alliierten setzten in den Ländern die ersten Ministerpräsidenten ein. Nach den ersten Landtagswahlen 1946 wurden die Länderregierungschefs wieder von den Landesparlamenten gewählt und waren damit demokratisch legitimiert. Am 6. und 7. Juni 1947 fand in München die erste und bis zur Wiedervereinigung einzige gesamtdeutsche Ministerpräsidentenkonferenz statt. Bei dieser Zusammenkunft versuchten die Ministerpräsidenten der Sowjetischen Besatzungszone vergeblich, die Forderung nach einer deutschen Zentralregierung auf die Tagesordnung zu setzen, während die westlichen Länderchefs vornehmlich über wirtschaftliche Zusammenarbeit diskutieren wollten. Daraufhin reisten die ostdeutschen Ministerpräsidenten ab. 1949 kam es zur Teilung Deutschlands und zur Gründung zweier deutscher Staaten. In der aus der SBZ hervorgegangenen DDR existierten die Länder nur noch bis 1952. Sie wurden durch 14 Bezirke mit Verwaltungsaufgaben ersetzt. In der DDR galt der "demokratische Zentralismus" als Leitlinie, also die Leitung von Staat und Gesellschaft von einem politischen Zentrum in Ost-Berlin aus und die Unterordnung der örtlichen Verwaltungen. Auf diese Weise sollte die alleinige Herrschaft der Staatspartei SED gestärkt werden, welche sämtliche staatliche Ebenen diktatorisch kontrollierte. Damit verschwand der Föderalismus in Ostdeutschland.
Föderalismus als Voraussetzung für den staatlichen Neubeginn
In Westdeutschland blieb dagegen die bestimmende Rolle der Länder erhalten. Deren Parlamente ratifizierten alle mit Ausnahme Bayerns das Grundgesetz, das am 23. Mai 1949 in Bonn feierlich verkündet und unterzeichnet wurde, am gleichen Tag in Kraft trat und die Bundesrepublik Deutschland begründete. Berlin (West), das Territorium der Siegermächte USA, Großbritannien und Frankreich, erhielt den Status eines besonderen Gebietes. Bürger aus dem Westteil der Stadt erhielten keinen Personalausweis der Bundesrepublik Deutschland, sondern ein Berliner Ausweisdokument ("Behelfsmäßiger Personalausweis"). Die Berliner Mitglieder des Bundestages wurden nicht vom Volk gewählt, sondern vom Berliner Abgeordnetenhaus entsandt. Sie hatten – ebenso wie die Regierungsvertreter West-Berlins im Bundesrat – nur ein Stimmrecht in Geschäftsordnungsfragen.
Der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland entstand nicht nur als demokratische Alternative zum nationalsozialistischen Einheitsstaat und in der Tradition der deutschen Geschichte. Er wurde von den Westalliierten auch als Voraussetzung für den staatlichen Neubeginn in Westdeutschland genannt, das heißt, er wurde der Verfassunggebenden Versammlung (Parlamentarischer Rat) als zentraler Baustein der demokratischen Ordnung ausdrücklich vorgegeben. Eine entsprechende Anweisung erhielten die Ministerpräsidenten der Länder in den westlichen Besatzungszonen am 1. Juli 1948 in Frankfurt am Main.
Im ersten der "Frankfurter Dokumente" hieß es: "Die Verfassunggebende Versammlung wird eine demokratische Verfassung ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wiederherzustellen und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Freiheiten und Rechte enthält."
Leitprinzipien
Demokratie und Föderalismus werden hier in einem Atemzug genannt. Im Grundgesetz findet sich daneben der Zusammenklang von Sozialstaat und Bundesstaat. In Artikel 20, Absatz 1, heißt es: "Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat". In den "Frankfurter Dokumenten" und im Grundgesetz werden also zwei Prinzipien des künftigen Staatsaufbaus angedeutet: das Prinzip der Subsidiarität und das Prinzip der Solidarität. Im Subsidiaritätsprinzip kommt der Gedanke des "Schutzes der Rechte der Länder" und der "Angemessenheit" der Zentralinstanz beim Austarieren staatlicher Herrschaft zum Ausdruck. Nach ihm ist die Aufgabenverteilung in einem Staat von unten her zu denken. Nur wenn die kleinere staatliche Ebene (die Kommune, das Land) eine Aufgabe nicht mehr bewältigen kann, hilft die übergeordnete (der Bund). Damit hat die "bürgernahe" Politik Vorrang vor der "bürgerferneren". Im Grundgesetz findet sich der Artikel 30, der diesen Grundsatz für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern festschreibt. Er lautet: "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt." Von Bund und Ländern wird aber auch Solidarität erwartet: nicht nur bei der Unterstützung für bedürftige Bürgerinnen und Bürger durch sozialpolitische Maßnahmen, sondern auch bei der Sicherung von Mindeststandards in den Lebensbedingungen in ganz Deutschland. Hierzu dient beispielsweise der Finanzausgleich, der die Finanzkraft der einzelnen Länder mithilfe des Bundes und der Gemeinschaft der Länder auf ein ähnliches Niveau bringen soll.
Reformansätze
Föderalismusverständnis in Deutschland (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
In der Geschichte des deutschen Föderalismus der Nachkriegszeit wurde das Verhältnis von Bund und Ländern bei der staatlichen Aufgabenerfüllung immer wieder verändert. Der Wunsch nach verlässlichen Steuereinnahmen führte 1955 zu einer Steuerreform, die die Trennung von Steuerquellen für Bund, Länder und Gemeinden weitgehend beseitigte. Die erste große Föderalismusreform 1969 brachte die wichtigsten finanz- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen der deutschen Politik in die gemeinschaftliche Verantwortung von Bund und Ländern. Der Grund hierfür war das Bestreben, Wirtschaftskrisen durch gemeinsames Handeln in Zukunft zu vermeiden. Nach der deutschen Wiedervereinigung änderte sich die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nicht grundlegend, jedoch wurden die Voraussetzungen für eine gleichberechtigte Beteiligung der neuen Länder geschaffen. Zu einer Neugestaltung des Bund-Länder-Verhältnisses führte die Föderalismusreform I im Jahr 2006. Sie war das Ergebnis einer jahrelangen innenpolitischen Debatte über die Effizienz der Bund-Länder-Zusammenarbeit, die Verbesserung von Transparenz und Bürgernähe sowie die Zukunft des deutschen Föderalismus in der Europäischen Union, der immer mehr Staatsaufgaben von Bund und Ländern übertragen wurden. 2009 folgte die Föderalismusreform II. Sie setzte sich aus Anlass des wachsenden Problems der Staatsverschuldung vor allem zum Ziel, Jahreshaushalte bei Bund und Ländern ohne neue Schulden zu erreichen. (Näheres zu den Reformen siehe S.15 ff.)
Spannung von Vielfalt und Einheit
Obwohl die meisten Länder ihre Wurzeln erst in der Nachkriegszeit haben, konnten sie relativ schnell ein Landesbewusstsein ausbilden. Viele Bürger und Bürgerinnen verspüren inzwischen eine Verbundenheit mit ihrem Heimatland, oft auch mit noch kleinteiligeren, aber immer mit dem Bild des Landes verknüpften regionalen Kulturen. Westfalen und Rheinländer können mit "Wir in NRW" ebenso etwas anfangen wie Badener und Schwaben mit dem baden-württembergischen Landesslogan "Wir können alles. Außer Hochdeutsch". Der Föderalismus gibt der regionalen Willensbildung breiten Raum. Länderparteiensysteme sind unterschiedlich ausgeprägt, Landtagswahlen bieten Gelegenheiten, spezifische Landesthemen aufzugreifen. Die Autonomie der Länder in einer Reihe von Politikfeldern erlaubt ihnen, eigene politische Akzente zu setzen. Dabei beschränken sich die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger auf Landesebene nicht nur auf Wahlen. Formen der direkten Demokratie haben zunehmend an Einfluss gewonnen. Das prominenteste Beispiel dafür aus der jüngeren Zeit ist der breite bürgerliche Widerstand gegen den Ausbau des Stuttgarter Bahnhofs ("Stuttgart 21") , der zu einem Runden Tisch führte, an dem sich die beteiligten Gruppen unter Leitung eines Schlichters um Interessenausgleich bemühten.
Die Deutschen Länder (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die demokratischen Potenziale des Föderalismus sind also vielfältig. Gegenüber einer einseitigen Politik "von oben" bietet er die Chance größerer Bürgernähe, stärkerer Rückbindung an regionale und lokale Interessen und mehr Transparenz. Kritiker des Föderalismus, die sich eher an den Ergebnissen oder dem Tempo politischer Entscheidungen orientieren, stoßen sich dagegen an der Kleinteiligkeit föderaler Entscheidungsverfahren, an der Macht der "Landesfürsten" (Ministerpräsidenten) und vor allem an der unterstellten mangelnden Effizienz einer föderalen Ordnung. Darüber hinaus sei er unzeitgemäß in einer sich immer stärker globalisierenden Weltgemeinschaft. Wäre es nicht besser, alles von Berlin aus erledigen zu lassen? Ganz so einfach wird eine Antwort nicht zu finden sein. Kritik am Föderalismus muss nicht prinzipielle Ablehnung der föderalen Ordnung bedeuten – und umgekehrt heißt, die demokratischen Potenziale des Föderalismus zu schätzen, nicht gleichzeitig, gegen Reformen zu sein. So entscheidet sich im Einzelfall, etwa in der Schulpolitik, der Umweltpolitik oder bei der Organisation des Verfassungsschutzes, welche Lehren für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern zu ziehen sind und welche Zuständigkeiten tatsächlich besser zentral wahrgenommen werden sollten.
Neben der Hauptstadt Berlin gibt es in Deutschland mit München, Hamburg, Düsseldorf, Frankfurt am Main, Dresden und vielen anderen Städten Zentren unterschiedlichster Art. Sie sind kulturell eigenständig und verfügen über wirtschaftliche Schwerpunkte wie Filmindustrie, Häfen, Mode und Banken. In ihnen werden unterschiedliche Dialekte gesprochen und verschiedene kulinarische Vorlieben gepflegt.
Vielfalt und Einheit – das Spannungsverhältnis zwischen diesen Prinzipien beherrscht das Bemühen um die Ausgestaltung des deutschen Föderalismus. Das richtige Gleichgewicht zu finden, ist eine sich immer wieder aufs Neue stellende politische und gesellschaftliche Aufgabe.