Strukturunterschiede und Herausforderungen | Demokratie | bpb.de

Parlamentarisches und präsidentielles System

Die moderne Demokratie hat zwei Grundformen ausgebildet, die sich in der Zuordnung der Institutionen von Parlament, Regierung und Staatsoberhaupt unterscheiden.

• In der parlamentarischen Demokratie geht die Regierung aus dem Parlament hervor. Sie ist in Amtsführung und Amtsdauer vom Vertrauen des Parlamentes bzw. seiner Mehrheit abhängig. Das führt in der Regel zu einer engen Verbindung zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit. Der Regierungschef wird vom Parlament gewählt und ist auf dessen Vertrauen angewiesen. Als Mutterland des Parlamentarismus gilt England. Auch die Bundesrepublik Deutschland ist eine parlamentarische Demokratie.




• Die präsidentielle Demokratie zeichnet sich durch eine strikte Trennung von Parlament und Regierung aus. Der Präsident, der die Funktionen des Regierungschefs und des Staatsoberhaupts in sich vereint, geht aus einer Volkswahl hervor. Er darf nicht dem Parlament angehören und ist, ungeachtet der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse, auch nicht vom Parlament absetzbar. Umgekehrt kann er aber auch nicht das Parlament auflösen.
  
  Muster einer präsidentiellen Demokratie sind die Vereinigten Staaten von Amerika. In Lateinamerika überwiegen präsidentielle Systeme, auch in Ost- und Mitteleuropa sind nach 1989/90 überwiegend Präsidialdemokratien eingerichtet worden. Im Falle Frankreichs wird von einem semi­präsidentiellen System gesprochen, weil es dort neben dem vom Volk gewählten Präsidenten auch einen Premierminister gibt, der sowohl vom Staatspräsidenten wie vom Parlament abhängig ist.

Unabhängig von dieser grundlegenden Unterscheidung gibt es eine Reihe von Varianten in der Struktur der Repräsentationskörperschaften, die sich aus der historischen Tradition und der politischen Kultur des jeweiligen Landes erklären. Zweikammersysteme wie in Großbritannien, in denen neben das gewählte Parlament noch ein Oberhaus mit ernannten Mitgliedern tritt, haben aus vordemokratischen, ständestaatlichen Zeiten überlebt.

Ganz überwiegend ist eine zweite Kammer heute aber in föderalen Systemen eine regionale Vertretungskörperschaft. Im US-Senat, neben dem Repräsentantenhaus Teil der Legislative, sitzen je zwei direkt gewählte Vertreter aus den Einzelstaaten. Der deutsche Bundesrat ist als Vertretung der Länder hingegen nicht als echte zweite Kammer anzusehen, weil er nicht durch Volkswahl bestimmt wird, sondern aus Beauftragten der Landesregierungen zusammengesetzt ist.

Konkurrenz, Konkordanz, Verhandlung

In modernen Demokratien können auch Entscheidungsprozesse und Regierungsstil unterschiedlich strukturiert sein.

• In der Konkurrenzdemokratie werden Konfliktregelungen und Entscheidungen wesentlich vom Mehrheitsprinzip und vom Wettbewerb der politischen Parteien geprägt. Ausgangspunkt ist die Vorstellung, dass der Wettbewerb von Eliten bei Wahlen zu klaren Alternativen und zur Ausbildung eines Zweiparteiensystems führt. Ferner wird davon ausgegangen, dass als Ergebnis dessen eine stabile und effektive Mehrheitsregierung entsteht, der eine starke Opposition als Regierungsalternative gegenübersteht.
  
  Das Musterbeispiel für diese Form der Wettbewerbsdemokratie ist das britische Regierungssystem. Vorteile der Konkurrenzdemokratie bestehen in der Struktur klarer Alternativen und der Chance effektiven Regierens. Nachteile sind in tief greifenden Politikwechseln zu sehen und in der Gefahr, dass Mehrheiten über Minderheiten dominieren.




• In der Konkordanzdemokratie werden Konfliktregelungen und politische Entscheidungen weniger über den Wettbewerb als vielmehr über Verhandlung, Kompromiss und Proporz gesucht. Alle wichtigen sozialen Kräfte und politischen Gruppen einer Gesellschaft sollen an der Willens- und Entscheidungsbildung beteiligt werden.
  
  Konkordanzdemokratien fanden oder finden sich in der Schweiz, in Österreich, in Belgien und den Niederlanden. Ihre Vorteile bestehen in der Integration aller gesellschaftlichen (ethnischen, sprachlichen, kulturellen und religiösen) Gruppen, ihrer Repräsentation auf der politischen Entscheidungsebene und im Schutz von Minderheiten. Nachteile liegen im langwierigen Aushandlungsprozess, im hohen Bedarf an Konsensbildung und im Entscheidungsergebnis, das häufig einen Kompromiss auf kleinstem gemeinsamem Nenner darstellt.

Reine Formen der Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie kommen in der politischen Wirklichkeit nicht vor: "Demokratien sind sämtlich von Konkurrenz und Konkordanz bestimmt und unterscheiden sich allein im Mehr oder Weniger an Wettbewerb und Aushandeln", so der Politologe Rainer-Olaf Schultze.

Generell lässt sich in allen liberalen Demokratien ein wachsender Stellenwert von Verhandlungssystemen und Konsenslösungen beobachten:

In Verhandlungsdemokratien werden der Parteienwettbewerb und Mehrheitsverfahren überlagert durch ein auf Verhandlung und Konsensfindung abgestelltes Netzwerk von Entscheidungsträgern aus Politik, Verwaltung und Interessengruppen. Ziel der Bemühungen ist dabei, Verhandlungspakete so zu schnüren, dass alle Beteiligten, den auf diesem Wege erarbeiteten Ergebnissen zustimmen können.

Verhandlungsdemokratien kommen dort vor, wo die politische Macht geteilt ist, sodass Mehrheitsentscheidungen nicht zustande kommen oder zu hohe Kosten verursachen würden. In diesem Fall wird die Suche nach einem umfassenden Konsens in einzelnen Sachfragen als zielführender erachtet.

Formen der Verhandlungsdemokratie finden sich im kooperativen Föderalismus (Bund-Länder- und Länder-Länder­-Verhältnis), in Mehrparteiensystemen und in Koalitionsregierungen. Eingesetzt werden sie auch in korporatistischen Strukturen der Beteiligung, in denen eine Regierung mit Interessengruppen und Wirtschaftsverbänden verhandelt, sowie in sogenannten Runden Tischen von politischen Kräften und gesellschaftlichen Interessengruppen.

Die Vorteile der Verhandlungsdemokratie bestehen darin, dass auch in komplexen politischen Regelungsfeldern Lösungen erzielt werden können. Problematisch ist, dass es bei vielen Verhandlungsprozessen an Transparenz und Kontrolle mangelt. Wenn zudem verbindliche Entscheidungen außerhalb der dafür vorgesehenen Parlamente getroffen und legitimiert werden, gefährdet dies das Prinzip der repräsentativen Demokratie.

Repräsentative und direkte Demokratie

Die moderne Demokratie ist eine repräsentative Demokratie. Sie beruht auf einer Stellvertretung auf Zeit. Repräsentanten werden vom Volk in Repräsentativkörperschaften, in Parlamente und Versammlungen, gewählt, um dort die politischen Entscheidungen zu beraten und zu treffen. Der Volkswille drückt sich dabei vor allem in Wahlen aus.

Aber die Volkssouveränität muss sich nicht auf diesen periodischen Wahlakt beschränken; auch in der repräsentativen Demokratie können die Bürgerinnen und Bürger anders, direkter Einfluss nehmen und zwar nicht nur auf Personalentscheidungen, sondern auch auf Sachentscheidungen.

Formen direkter Bürgerbeteiligung finden sich in modernen Demokratien auf verschiedenen Ebenen. Auf der untersten, der kommunalen Ebene sind sie in Gestalt von Planverfahren, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden möglich. Hier haben sich bürgerschaftliche Elemente der stadtrepublikanischen Tradition erhalten.

Auf der mittleren Ebene föderalistisch organisierter Demokratien – in Deutschland und den USA beispielsweise auf der Ebene der Bundesstaaten bzw. Länder – gibt es Verfahren zur direkten Beteiligung in sogenannten Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden. Hierbei handelt es sich um Instrumente der Volksgesetzgebung.

Mittels einer Volksinitiative kann eine bestimmte, in der Verfassung festgelegte Zahl von Wahlberechtigten eine Gesetzesvorlage beim Parlament einbringen. Beschränkungen hinsichtlich des Gegenstandes, etwa der Ausschluss finanzwirksamer Initiativen, hängen von den konkreten Verfassungsbestimmungen des jeweiligen Bundeslandes ab.

Durch ein Volksbegehren lässt sich sodann ein Volksentscheid herbeiführen, zum Beispiel, wenn das Parlament eine Gesetzesvorlage der Volksinitiative nicht beschließt. Volksbegehren und Volksentscheid bedürfen, wollen sie erfolgreich sein, der qualifizierten Mehrheit eines zuvor festgelegten Quorums von Wahlberechtigten.

Neben diesen plebiszitären Instrumenten der Volksgesetzgebung finden sich als Formen der direkten Demokratie auch Volksbefragungen (Referenden), in denen Regierung und Parlament das Volk über wichtige Gegenstände und Themen befragen können. Zu unterscheiden sind bindende und konsultative Referenden, die nur beratenden Charakter haben. Auch ist – je nach Verfassungslage – über Volksinitiativen die Einbringung von Willenserklärungen (Resolutionen) oder Appellen allgemeiner Art möglich.

Die zentrale, national- oder bundesstaatliche Ebene wird beherrscht von den Institutionen der repräsentativen Demokratie. Instrumente direkter Bürgerbeteiligung auf zentralstaatlicher Ebene gibt es jedoch beispielsweise in Ländern wie Italien, Frankreich, Irland, Australien, Neuseeland und Dänemark sowie in einigen Ländern Ost- und Mitteleuropas.

Direktdemokratische Verfahren erweitern die Beteiligungschancen der Bürgerinnen und Bürger, erhöhen die Integrationsfähigkeit und befördern die Legitimität des demokratischen Systems. Sachentscheidungen werden direkt von den Bürgerinnen und Bürgern getroffen, die damit in die politische Verantwortung eintreten und diese – auch im Fall des Scheiterns einer Initiative oder des Unterlegenseins bei einem Referendum – nicht auf ihre Repräsentanten abwälzen können.

Formen direkter Demokratie bringen jedoch erfahrungsgemäß nicht immer eine hohe Beteiligung der Bürgerschaft mit sich. Manchmal sind es nur einige wenige Aktivisten, die sich der Instrumente direkter Demokratie bedienen, um ihre Interessen durchzusetzen. Zudem stehen Formen direkter Demokratie in einem Spannungsverhältnis zu den Institutionen der repräsentativen Demokratie.

Die Praxis zeigt, dass direktdemokratische Verfahren vor allem in der Konkordanzdemokratie, in der alle wesentlichen Entscheidungen durch den Konsens nahezu aller relevanten politischen Gruppen getroffen werden, ein sinnvolles Korrektiv darstellen. Die Schweiz ist ein solches Beispiel.

In Konkurrenzdemokratien mit einer starken Stellung des Parlamentes und zwei großen Parteiengruppierungen, die um die Mehrheit bei Wahlen werben, wie etwa in Großbritannien, sind direkte Formen der Demokratie dagegen selten. Ein Beispiel ist das Referendum vom Sommer 2016 über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union.

Auch in Konkurrenzdemokratien finden sich direktdemokratische Verfahren, beispielsweise in (semi)präsidentiellen Demokratien, wenn sich der Inhaber der Präsidentschaft in wichtigen Fragen der Zustimmung der Bevölkerung versichern will. So lehnten die Franzosen 2005 in einem Referen­dum mehrheitlich die Annahme eines Vertrages über eine europäische Verfassung ab.

Direktdemokratische Verfahren können in eine Konkurrenz zum repräsentativen parlamentarischen Entscheidungsprozess geraten. So war in Großbritannien umstritten, ob der Referendumsentscheid über den "Brexit" der Bestätigung durch das Parlament bedarf. Auf eine Klage hin entschied der britische Supreme Court im Januar 2017 zugunsten einer Mitentscheidung der Abgeordneten. Auch kann das Verhältnis von Referenden zu den grundlegenden Menschen- und Grundrechten problematisch werden – beispielsweise dort, wo die Glaubens- oder Meinungsfreiheit berührt wird.

Ein unbestreitbarer Vorteil direkter Demokratie ist, dass Bürgerinnen und Bürger unmittelbar Entscheidungen fällen und damit auch Verantwortung für deren Folgen übernehmen. Mit der Sachabstimmung tritt neben die Wahl von Abgeordneten ein bedeutsames Element der Politikgestaltung. Es dient auch zur Kontrolle und Korrektur der Gesetze, die durch Institutionen der repräsentativen Demokratie beschlossen wurden.

Doch belegen empirische Untersuchungen, dass sich nicht alle Erwartungen, die mit direktdemokratischen Verfahren verbunden werden, einlösen lassen. So ist die Teilnahme an Volksabstimmungen in der Regel keinesfalls höher, vielmehr wesentlich niedriger als bei allgemeinen Wahlen. Wie bei Wahlen so beteiligen sich auch bei Referenden überwiegend Angehörige der Mittel- und Oberschichten der Bevölkerung. Und es sind vor allem Parteien sowie durchsetzungsstarke Interessen- und Minderheitengruppen, die Referendumsprozesse zu nutzen wissen. Beobachtbar ist weiterhin, dass die parlamentarische Opposition plebiszitäre Verfahren für ihre Zwecke zu instrumentalisieren versteht und damit die Parlamentsarbeit und den direkten Parteien­wettbe­werb schwächt.

Schließlich lässt sich empirisch feststellen, dass die Annahme, Volksabstimmungen könnten Blockaden der repräsentativ verfassten Politik aufbrechen, kaum aufrechtzuerhalten ist. Denn Referendumsentscheidungen bestätigen vielfach den Status quo.

Generell sind Volksabstimmungen für die Politikgestaltung weniger relevant als allgemein angenommen wird. In der Schweiz, traditionell das Land direkter Demokratie, treten über 90 Prozent der parlamentarischen Entscheidungen auf der Bundesebene ohne Volksabstimmungen in Kraft.

Als wirkungsmächtig haben sich Referenden allerdings dort erwiesen, wo es um die Frage der Abtretung von nationalstaatlicher Souveränität an die EU ging. Norweger und Schweizer stimmten (1994 und 2001) gegen den Beitritt zur EU, in Frankreich und den Niederlanden lehnten die Bürger und Bürgerinnen 2005 den EU-Verfassungsvertrag ab.

Das bundesdeutsche Grundgesetz legt ein starkes Gewicht auf die repräsentativen Komponenten. Hierfür sind in erster Linie historische Gründe verantwortlich. Der Parlamentarische Rat, der 1948/49 die Verfassung ausarbeitete, wollte Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik ziehen, verzichtete daher auf plebiszitäre Elemente und verfolgte vorrangig die Absicht, das parlamentarische Regierungssystem mit einer herausgehobenen Stellung des Kanzlers ("Kanzlerdemokratie") zu stärken.

Das Grundgesetz hat in seinem Artikel 20 zwar prinzipiell festgehalten, dass die Staatsgewalt "vom Volke in Wahlen und Abstimmungen" ausgeübt wird, vorgesehen sind Volksentscheide aber bislang nur bei Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes, und zwar in den davon betroffenen Ländern (Artikel 29GG). Anders sieht es auf der Ebene der Länder und Kommunen aus, wo es zahlreiche, in den letzten Jahrzehnten ausgeweitete und praktizierte Formen direkter Demokratie gibt.

QuellentextQualitätskriterien direktdemokratischer Verfahren

Direkte Demokratie heißt, knapp gesagt, dass die Stimmberechtigten nicht nur Personen wählen, sondern auch über Sachfragen entscheiden können. Es wäre indessen zu einfach, weltweit die Volksabstimmungen über Sachfragen statistisch zu erfassen und aus einer Zunahme den Schluss zu ziehen, die Stimmberechtigten hätten mehr über ihr eigenes Schicksal zu sagen. Sachabstimmungen allein machen noch keine direkte Demokratie. Um die Frage nach dem tatsächlichen Ausmaß der politischen Partizipation zu klären, ist der Blick auf das Detail notwendig. [...]

Das erste wichtige Unterscheidungskriterium, wenn man Sachabstimmungen analysiert, ist jenes der Auslösung. Wer hat die Kompetenz, einen Gegenstand zur Volksabstimmung zu bringen? Nur die politische Mehrheit oder auch eine Minderheit? Man spricht deshalb von Referenden "von oben" und Referenden "von unten". [...]

Ein zweites Unterscheidungskriterium ist der Zeitpunkt des Volksentscheids. Erfolgt er, bevor der eigentliche Sachentscheid getroffen ist, oder werden die Stimmberechtigten erst zu den Urnen gerufen, nachdem der Entscheid schon gefällt worden ist? [...]

Im zweiten Fall kann man kaum von verstärkter Partizipation sprechen. Weitere Unterscheidungskriterien sind die Bestimmung des Abstimmungsgegenstandes (nur durch die Staatsorgane oder auch durch Stimmberechtigte?), das Verfahren der Abstimmung (gesetzlich geregelt oder ad hoc festgelegt?), die Verbindlichkeit des Ergebnisses (dezisiv oder bloß konsultativ?) sowie das Ausmaß der Kontrolle der Abstimmung durch die Regierung. Besieht man sich die direktdemokratische Praxis in einem bestimmten Staat, so scheint es sinnvoll, zwischen direkter Demokratie als Routineverfahren und direkter Demokratie als Ausnahmeverfahren zu unterscheiden.

Stellt man hohe qualitative Anforderungen an die direkte Demokratie, so liegt deren Kern darin, dass eine politische Minderheit auch gegen den Willen der Mehrheit mit ihrem Anliegen an die Stimmbürgerschaft gelangen kann. [...]

Direkte Demokratie ist nie Alternative, sondern immer Ergänzung, Korrektiv, Balancierung der repräsentativen Demokratie. [...] Die repräsentative Demokratie ist gewissermaßen das "Betriebssystem", ohne das die Programme "Demokratie" und "direkte Demokratie" nicht lauffähig sind. Repräsentative Demokratie ist keine – von der direkten Demokratie aus betrachtet – Demokratie 2. Klasse, sondern die Voraussetzung jeder Art von Demokratie. [...]

Silvano Moeckli, "Sachabstimmungen machen noch keine direkte Demokratie", in: Karl Schmitt (Hg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2003, S. 103 ff.

Mittler für die Politik

Die Bürgerinnen und Bürger bringen sich in der Demokratie nicht alleine in Wahlen und Abstimmungen zu Gehör. Im Miteinander-Reden und Miteinander-Handeln wird bürgerschaftliche Öffentlichkeit ausgebildet. Gerade in einer entwickelten und lebendigen Demokratie gibt es Initiativen, Organisationen, Verbände und Vereine, in denen sich Menschen engagieren und für ihre Belange eintreten.

Diese Form der Öffentlichkeit ist auch meinungsprägend für politische Entscheidungsprozesse. Die Zivilgesellschaft bekundet auf diese Weise ihren politischen Willen, der dann auf den formalen Verfahrenswegen demokratischer Institutionen Entscheidungsprozesse beeinflussen und strukturieren kann. Die moderne Demokratie lebt davon.

Dort, wo die etablierten Institutionen der repräsentativen Demokratie eine zu große Distanz zu den Bürgern einnehmen oder wo Strukturen zu erstarren drohen, können Zivilgesellschaft sowie Bürgerinnen und Bürger Veränderungen im politischen System und bei gesellschaftlichen Belangen bewirken. In diesem Zusammenhang ermöglichen die modernen Kommunikationsmedien und die digitalen sozialen Netzwerke neue Mobilisierungs-, Protest- und Organisationsformen der Zivilgesellschaft.

Im Prozess der Willensbildung und Vermittlung von Politik sind traditionell zwei Institutionen der Demokratie von besonderer Bedeutung: die Parteien und die Medien.

Parteien

Parteien sind immer wieder als "Transmissionsriemen" zwischen Bürgerschaft und Staat, zwischen der Gesellschaft und den Institutionen des Regierungssystems bezeichnet worden. In der Tat verdichten die Parteien Meinungen, Bedürfnisse und Interessen, die in der Gesellschaft existieren, und speisen sie in die politischen Beratungs- und Entscheidungsprozesse ein.

Deshalb müssen sich die Parteien innerhalb ihrer eigenen Organisation nach demokratischen Grundsätzen richten und über die Herkunft ihrer Finanzmittel Auskunft geben. Zugleich müssen die Parteien "responsiv" sein, das heißt auf die Belange der Gesellschaft und der Menschen hören und versuchen, Antworten auf Probleme zu geben.

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland hat den Parteien in Artikel 21 einen privilegierten Platz im Prozess der Willensbildung eingeräumt. Problematisch kann die Stellung der Parteien werden, wenn sie ihre Aufgaben entweder nicht oder zu umfassend erfüllen.

Das Erstere ist der Fall, wenn sie die gesellschaftlichen Präferenzen missachten und sie nur unzureichend vertreten. Der zweite Fall tritt ein, wenn Parteien eine zu beherrschende Rolle im Prozess der demokratischen Willensbildung verkörpern und ihre Rekrutierungsfunktion für das politische Führungspersonal überdehnen. Die Demokratie lebt von gleichen Zugangschancen zu Ämtern und Mandaten, wenn diese aber weitestgehend über Parteien besetzt werden, kann der "Parteienstaat" Zivilgesellschaft und bürgerschaftliche Öffentlichkeit erdrücken.

In den letzten Jahren haben vor allem die sogenannten Volksparteien Einbußen an Mitgliedern, Wählern und Vertrauen hinnehmen müssen. Als Massenparteien sorgten sie lange Zeit, vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg in Westeuropa, für ein hohes Maß an politischer Integration. Denn sie banden nicht nur unterschiedliche gesellschaftliche und kulturelle Strömungen, sondern auch alle sozialen Schichten in den politischen Prozess von Meinungs- und Entscheidungsbildung ein und nahmen somit die wichtige Aufgabe der Vermittlung zwischen Gesellschaft und Staat wahr.

Der Wandel in der bürgerschaftlichen Beteiligung – bevorzugtes Engagement außerhalb von Parteien, in Bürgerinitiativen, Ad-hoc-Gruppen und Protestgemeinschaften wie Attac und Occupy – haben den traditionellen Parteien ebenso zugesetzt wie die Individualisierung von Lebenslagen, die eine gemeinsame Programmarbeit auf Basis klar umrissener gesellschaftlicher Milieus kaum noch befördern.

Das zeitigt zwei Effekte: Einmal sind aus Massenparteien Programmparteien geworden, die unterschiedliche Profile, aber immer weniger den Charakter von Mitgliedsparteien aufweisen. Zum anderen sind immer wieder neue Parteien oder politische Gruppierungen entstanden (so in Deutschland die "Grünen", die "Piraten" oder zuletzt die "Alternative für Deutschland"), die neue Themen, veränderte gesellschaftliche Problemlagen (etwa die Digitalisierung der Lebenswelt) sowie Unzufriedenheit und Ängste (z. B. vor Folgen der Globalisierung und der Migration) aufgreifen, um sie in die Ebenen politischer Willens- und Entscheidungsbildung zu transportieren.

Oft entstehen solche Parteien in und aus Protestbewegungen. In jüngster Zeit sind es vor allem rechtspopulistische Bewegungen, die Ängste vor Zuwanderung und sozialem Abstieg artikulieren und schüren. Sie argumentieren, dass die sogenannten etablierten Parteien und politischen Entscheidungsträger die Interessen der Bürgerinnen und Bürger nicht mehr wahrnähmen, weshalb sie (die eigene Bewegung) selbst als "unmittelbare" und einzig legitime Stimme des Volkes anzusehen sei.

Während in den Parlamenten vieler europäischer Länder und der Europäischen Union rechtspopulistische Parteien schon seit längerem vertreten sind, scheint sich nun auch in der Bundesrepublik Deutschland mit der "Alternative für Deutschland" eine Partei etablieren zu können, die rechtspopulistische Ansätze vertreten will.

Medien

Das Vorhandensein von Medien ist eine unabdingbare Voraussetzung für eine freiheitliche und funktionsfähige Demokratie. Denn Massenmedien stellen die Kommunikationsmittel bereit, die unter den Bedingungen moderner Flächenstaaten eine öffentliche Meinungs- und Willensbildung erst ermöglichen.

Damit diese ungehindert vonstattengehen kann und eine Kontrolle der Regierenden durch die Öffentlichkeit sichergestellt ist, muss die Freiheit der Presse gewährleistet sein. Medien können zum Problem werden, wenn sie über ihre Marktmacht oder über staatliche Einflussnahme einseitig die öffentliche Agenda bestimmen, um so Einfluss auf die Bürgerinnen und Bürger zu nehmen.

Medien prägen das Bild der Politik in der Öffentlichkeit. Unterschiedliche Anbieter auf dem Medienmarkt konkurrieren dabei um die Gunst der Nutzerinnen und Nutzer. Dabei kann ein Bild demokratischer Prozesse entstehen, das mehr dem Wunsch, nach medialer Aufmerksamkeit entspricht als den realen Abläufen und Funktionsbedingungen demokratischer Politik.

Medien geraten unter dem Diktat von Auflagen und Einschaltquoten in die Gefahr, weniger auf politische Information und investigativen Journalismus zu setzen als auf Unterhaltungsformate und Formen reißerischer Berichterstattung. Der Hang zu Skandalisierung, Dramatisierung und Personalisierung appelliert dann vor allem an Emotionen und lässt Argumente und politische Positionen zurücktreten. So wird ein höchst einseitiges Bild vermittelt, das dem Verständnis der Menschen für die demokratischen Prozesse genauso wenig förderlich ist wie dem sachbezogenen Aushandeln von Kompromissen durch die politischen Entscheidungsträger.

Die traditionellen audiovisuellen und Print-Medien haben in jüngster Zeit bei vielen Menschen an Vertrauen und Glaubwürdigkeit verloren. Manche meinen sogar, diese Medien seien von der Politik "gelenkt" und reflektierten jedenfalls nicht mehr das, was die Menschen bewege.

Anstelle der bekannten, traditionellen Medien, Zeitungen und Fernsehanstalten, bevorzugen viele die sogenannten sozialen Medien. Aber auch Blogs, Webseiten bekannter Persönlichkeiten mit regelmäßigen Einträgen, werden größere Glaubwürdigkeit beigemessen. Ein Beispiel ist der Blog des Satirikers und Politikers Beppo Grillo, dessen Fünf-Sterne-Bewegung 2013 in das italienische Parlament einzog. Politische Kommunikation und politische Öffentlichkeit verändern sich mit diesen neuen Medien grundlegend – eine Herausforderung für die Demokratie.

Digitale Demokratie

Das Internet ist nicht nur eine technologische Revolution des Marktes, auf dem Waren und Dienstleistungen getauscht und Informationen zugänglich gemacht werden. Darüber hinaus stellt es eine Chance, aber auch eine Gefahr für die politische Kommunikation dar.

Mit der Aussicht auf eine "digitale" oder "elektronische" Demokratie scheinen völlig neue Strukturen der Meinungs-, Willens- und Entscheidungsbildung möglich zu werden, die die Gleichheit der Beteiligungschancen erhöhen und so potenziell geeignet sind, die bisherigen Strukturdefizite öffentlicher Kommunikation zu überwinden.

Diese Erwartung geht von der Annahme aus, dass theoretisch jeder / jede zum Internet Zugang hat und es interaktiv, in wechselseitiger Kommunikation genutzt werden kann. Auf diese Weise entsteht ein öffentlicher Raum, der in seiner egalitären Struktur der athenischen Agora nahe kommt. Vollkommene Transparenz erscheint genauso möglich wie allumfassende Beteiligung.

Doch so hoch die mit dem Internet verknüpften Erwartungen auf eine gleichberechtigte politische Kommunikationskultur sind, so realistisch müssen andererseits die Funktionsbedingungen eingeschätzt werden. Besonders die Vorstellung einer technologisch gestützten Beratung aller über alles, die Aufhebung aller Grenzen und sozialer Beschränkungen der Partizipation, wie sie das Konzept der Liquid Democracy vorsah, hat sich in der Erprobung bislang als eine kaum auf Dauer durchzuhaltende Praxis erwiesen.

So sind zum Beispiel nicht alle zu jeder Zeit willens und in der Lage, sich an Prozessen der politischen Meinungs- und Willensbildung zu beteiligen. Außerdem fordert die Notwendigkeit, politische Entscheidungen zu treffen, repräsentativ verfasste Verfahren, die Verantwortlichkeit und Kon­trolle erkennen lassen. Überdies hat nicht jeder / jede Zugang zum Internet und ist fähig oder bereit, dieses in gleichem Umfang zu nutzen.

Das Problem sozialer Selektivität, die ungleiche Beteiligung aufgrund eines unterschiedlichen sozialen und kulturellen Hintergrunds, besteht nicht nur in den traditionellen Formen der politischen Partizipation (Wahlen, Abstimmungen), sondern setzt sich in der Nutzung digitaler Medien im politischen Bereich fort.

Vor allem aber fehlt im Internet eine direkte, zwischenmenschliche Form der Kommunikation, die für die Politik des Miteinander-Redens und Miteinander-Handelns seit der antiken Demokratie als wesentlich angesehen wird. Der durch das Netz hergestellte öffentliche Raum ist ein virtueller, dem es an jener Komponente des direkten Austausches "von Angesicht zu Angesicht" fehlt, die für die Prozesse der Meinungs-, Willens- und Entscheidungsbildung unabdingbar ist.

Ein weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu: In den sozialen Medien lassen sich Gruppen und Netzwerke beobachten, die, teils in anonymer Weise, Politik allgemein oder Personen des politischen Lebens verächtlich machen und andere Gruppen der Bevölkerung mit Hass und Hetze überziehen. Zugleich wirken Netzwerke und Gruppen wie Filterblasen, in denen sich partikulare Meinungen und Vorstellungen etablieren und von gleichgesinnten Nutzerinnen und Nutzern wie in einer Echokammer verstärkt werden.

Elektronische Suchprogramme, die von Algorithmen der Betreiber gesteuert werden, verschärfen den Effekt selektiver Informationsaufnahme. Im Ergebnis lässt sich der Meinungsbildungsprozess sogar elektronisch beeinflussen und steuern. Die eigene Meinung wird schließlich für die alleinige Wahrheit gehalten, Rede trifft nicht mehr auf Widerrede.

Der öffentliche Meinungsbildungsprozess ist aber gerade auf den Austausch von Ansichten angewiesen. Das Internet verändert die demokratische Öffentlichkeit grundlegend. Einerseits wird die direkte, massenhafte Reaktion und Einmischung von Bürgern und Bürgerinnen möglich. Andererseits ist eine Demokratie aber immer auch auf verantwortliche Meinungs- und Entscheidungsbildungsprozesse in geregelten Verfahren angewiesen.

Das Internet ist zweifelsohne eines der wichtigsten Medien zur politischen Informationsbeschaffung geworden. Die Auswahl und die Verarbeitung von Informationen sind eine Herausforderung für die Bildung demokratischer Handlungsfähigkeit.

Digitale soziale Netzwerke bieten zudem die Chance zur schnellen und effizienten Aktivierung und Mobilisierung von Bürgerinnen und Bürgern sowie zur Organisation von Kampagnen. Neue Basis- und Protestbewegungen (im linken wie im rechten politischen Spektrum) haben zunächst als Gruppen in sozialen Netzwerken wie Facebook begonnen, konnten damit ihre Anliegen öffentlich machen, Interessierte gewinnen und schließlich auch für Aktionen auf Straßen und Plätzen mobilisieren.

Nichtregierungsorganisationen (engl.: Nongovernmental Organisations, kurz NGOs) wie Transparency International, Human Rights Watch oder Wahlbeobachtungsorganfisationen konnten so ihr Betätigungsfeld ausdehnen und globale Aufmerksamkeit erwecken. Mit dem Internet gewinnt die Zivilgesellschaft an neuen Aktions- und Beteiligungsformen.

Unbestritten sind auch die Vorteile des sogenannten E-Gov­ernment: Verwaltungsprozesse können vereinfacht und bürgernah organisiert werden, Steuererklärungen lassen sich schon elektronisch abgeben, Ausweise über das Internet beantragen, Auskünfte digital einholen. Damit können auch administrative Abläufe transparenter gestaltet werden. Elektronische Wahlverfahren – das E-Voting – haben indes bislang nicht die erhoffte soziale Verbreiterung der bürgerschaftlichen Beteiligung bewirkt und sind zudem mit Manipulationsrisiken verbunden.

Insgesamt also erhöht das Internet die Beteiligungs- und Zugangschancen, indem es Interessierten Informations- und Bildungsangebote, Kommunkations- und Organisationsmöglichkeiten in einem zuvor nicht gekannten Ausmaß bereitstellt. Doch schafft Onlinekommunikation nicht per se eine besser informierte politische Öffentlichkeit oder gar mehr Demokratie. Blogs und Tweets können demagogisch wirken. Und der Einsatz von sogenannten Social Bots, automatisierten Computerprogrammen, die massenhaft vorgefertigte, vorgeblich personalisierte Beiträge in den sozialen Medien platzieren, kann in dramatischer Weise den öffentlichen Meinungsbildungsprozess verfälschen.

Damit ist die Legitimität demokratischer Wahlverfahren infrage gestellt. Noch mangelt es an zuverlässigen und technisch gesicherten Verfahren, um digitale Willens- und Entscheidungsbildungen mit jener Rationalität herbeizuführen, an der die Verfahren der repräsentativ verfassten Demokratie sich messen lassen müssen.

Quellentext"Fake News" auf den Grund gehen

[…] "Fake News" sind keine Falschmeldungen im eigentlichen Sinne: Sie sind nicht etwa einer Unaufmerksamkeit geschuldet, entstehen nicht infolge einer undurchsichtigen Nachrichtenlage. Sie sind im Übrigen auch keine bloßen Meinungsbekundungen. Sie geben sich als nachrichtliche Meldung; ihr Inhalt aber ist nicht objektiv, sondern manipulativ.

[…] "Fake News" werden verfasst, um das Vertrauen in die Gesellschaft zu erschüttern und um die Funktionsfähigkeit staatlicher Organe und die Zuverlässigkeit von Amtsträgern in Zweifel zu ziehen. So soll durch ein verfälschtes nachrichtliches Lagebild eine Wahrnehmung gestützt werden, die in der realen Welt eines Fundaments entbehrt.

[…] "Fake News" gibt es viele, sie verunreinigen den schnell fließenden Informationsfluss in den sozialen Medien zu Tausenden, ob auf öffentlich zugänglichen Twitter-Konten oder in offenen und geschlossenen Facebook-Gruppen. Inwieweit sich die Betreiber der sozialen Medien für das über ihre Netzwerke verbreitete Gift im Nachrichtenfluss verantworten müssen, unter welchen Voraussetzungen und nach welchen Kriterien sie eingreifen sollten, ist umstritten. […]

"Das beste gegen eine Unwahrheit ist eine Gegendarstellung", sagt [der Stuttgarter Philosoph Philipp] Hübl. Genau in diesem Sinne arbeitet "Hoaxmap", das sich des gefälschten Informationsflusses in den sozialen Medien annimmt. Über die Plattform können sich Internetuser einen Eindruck vom Narrativ der Hetzer machen. In Retrospektive zeichnet "Hoaxmap" nach, wo der nachrichtliche Informationsfluss zu welcher Zeit und in welcher Weise manipuliert worden ist. "Fake News", die objektiv widerlegt worden sind, sei es durch Recherchen von Lokalredakteuren oder durch polizeiliche Nachprüfungen, haben die Gründer auf ihrer Website tabellarisch erfasst, versehen mit Quellenverweisen, einem Zeitstempel und einer geographischen Markierung. […]

"Facebook versteht sich zwar primär nicht als Medienunternehmen, aber immer mehr Menschen beziehen darüber ihre Informationen", sagt die Gründerin von "Hoaxmap", Karolin Schwarz. Der Wahrheitsgehalt spiele bei den Informationen oft keine Rolle. Hübl meint dazu, der Mensch sei eigentlich ein wahrheitsliebendes Wesen. Trotzdem haben "Fake News" Konjunktur. "Was im Netz passiert, erscheint den Leuten oft harmlos, weil es abstrakt ist", sagt der Stuttgarter Philosoph. "Dabei kann die Wirkung, die ,Fake News‘ auslösen, im analogen Leben schlimm sein."

Freiheit ist vor allem ein gesellschaftlicher Befund, für den eine Voraussetzung auch die freie und unabhängige Presse ist, die für den Wahrheitsgehalt von Informationen bürgt und im Zweifel haftbar gezeichnet werden kann. Wie könnte es auch anders sein, folgt auf die Manipulation doch geistige Verengung, also auch Unfreiheit. Vor allem im linken Milieu hat nach Beobachtung Hübls anfangs eine starke Begeisterung für das Internet vorgeherrscht. Als ein sozialer und von Hierarchien freier Raum sei es vielen als ein "Freiheitswesen" erschienen. "Wenn aber ‚Fake News‘ dazu führen, dass Menschen verfolgt werden, und wenn Hass geschürt und dadurch Wahlen entschieden werden, dann hat der Staat auch das Recht einzugreifen."

Wo gehetzt wird, da werden politische Agenden gesetzt, da wird politische Macht gewonnen. […] "Dass bestimmte politische Gruppierungen mit Unwahrheiten versuchen, eine bestimmte politische Agenda durchzusetzen, ist kein neues Phänomen", sagt Hübl. Neu sei nur, dass es heute viel leichter ist. Umso wichtiger seien heute grundlegende wissenschaftliche Fragen: "Hast du Gründe für deine Behauptung? Hast du Quellen für deine Behauptung?"

´Matthias Hertle, "Das Kalkül von ‚Fake News‘", in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Januar 2017

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QuellentextGefährden Social Bots die Demokratie?

[…] Wie funktionieren Social Bots genau? Festzuhalten ist zunächst, dass diese Programme nicht grundsätzlich schlecht sind. Sie können für die verschiedensten Zwecke eingesetzt werden, beispielsweise um journalistische Artikel von Zeitungen auf Twitter oder Facebook anzukündigen, sobald sie online erschienen sind. Oder um für Unternehmen in Form von Online-Chatprogrammen einfache Dialoge mit Kunden zu übernehmen.

In der Diskussion stehen nur solche Bots, übrigens eine Kurzform für das englische Wort Robots, also Roboter, die gezielt zur Meinungsmache eingesetzt werden. Dabei gibt es verschiedene technische Varianten. Manche Bots antworten auf Tweets zu bestimmten Themen automatisch mit Gegenargumenten. Andere verbreiten Äußerungen weiter, die eine gewünschte Meinung unterstützen.

Letzteres war vor dem Brexit-Referendum zu beobachten. Die Wissenschaftler Philip Howard und Bence Kollanyi von den Universitäten Oxford und Corvinus konnten zeigen, dass ein beachtlicher Anteil aller Tweets zu der Abstimmung durch Bots verbreitet wurde. Dazu untersuchten sie mehr als 1,5 Millionen Tweets und definierten die Verfasser dann als automatisierte Programme, wenn sie mehr als 50 Statements am Tag veröffentlichten. Die jeweils aktivsten Einzelaccounts beider Seiten, @ivoteleave und @ivotestay, waren Bots. Sie setzten keine eigenen Statements ab, sonders retweeteten jene von der Seite, die sie unterstützten.

[…] Wie groß der Einfluss der neuen Meinungsmacher tatsächlich ist und ob sie entscheidend für deren Ausgang waren, ist nach wie vor nicht klar. Auch die Auswirkungen auf das Ergebnis des Brexit-Referendums sind nicht belegt. Ein zweiter Punkt: Die Autoren weisen mehrfach darauf hin, dass es keinerlei Belege dafür gebe, dass im amerikanischen Wahlkampf die Teams von Clinton und Trump hinter den Bots steckten.

Vieles ist also noch vage im Zusammenhang mit den Bots, was den Umgang mit den von ihnen verbreiteten Botschaften nicht erleichtert. Zumal die Accounts immer schwerer von echten Menschen zu unterscheiden sind. Hinweise gibt es zwar, etwa wenn sie die gleiche Antwort auf viele verschiedene Tweets geben oder schneller reagieren, als man eine Nachricht überhaupt lesen kann. Doch fehlende Profilbilder beispielsweise – zunächst noch ein ziemlich gutes Indiz – werden seltener. Politikwissenschaftler befürchten deshalb, dass die Nutzer bald nicht mehr unterscheiden können zwischen Wahrheit und Lüge und Fakten ignoriert werden.

Ist also die Demokratie in Gefahr? Die Frage taucht immer häufiger auf, doch noch spricht nach Ansicht von Beobachtern viel dafür, dass Social Bots und Falschmeldungen die öffentliche Meinungsbildung nicht entscheidend beeinflussen können. So zeigen Untersuchungen, dass die meisten Nutzer ihre Meinung nicht nur aufgrund von Facebook oder Twitter ändern. Auch müssten Politiker damit rechnen, dass die Wähler sie abstrafen, wenn sie auf solche Mittel setzen. Und schließlich haben die sozialen Netzwerke einen großen Einfluss darauf, welche Inhalte ihre Nutzer sehen. Facebook und Google haben schon angekündigt, dass Falschmeldungen künftig nicht mehr beworben werden sollen. Twitter wiede­rum hat offenbar die Accounts einiger Mitglieder einer ultrarechten Gruppierung geschlossen. Ob das ausreicht, um des Problems Herr zu werden, muss sich noch zeigen.

Britta Beeger, "Der Bot macht Meinung" in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Januar 2017
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QuellentextPsycho-Targeting – personalisierte Wähleransprache

Eines der Nachbeben der Wahl in den USA fuhr vielen […] in die Knochen: […] Besonders die unentschlossenen Wähler sollen aufgrund ihres gesammelten Verhaltens im Netz, ihrer Präferenzen und Neigungen mit individuell abgestimmten Inhalten bombardiert worden sein. Die Methoden kommen aus der digitalen Werbewirtschaft, man spricht von Mikro- und Psycho-Targeting.

[…] Die Verbindungen von allem, was unser digitales und digital dokumentiertes Alltagsleben ausmacht […], mit der sonst entrückten Sphäre der Politiker und dem geradezu archaisch realen Gang ins Wahllokal: Es ist diese perfide erscheinende Verknüpfung der Sphären mit den Mitteln maschineller Intelligenz, diese neue Bedeutung von "Das Private ist politisch", die nervös macht. […] Man verbringt möglichst viel Zeit mit kostenlosen oder billigen (und nicht notwendig wertvollen) Inhalten und Kommunikationsleistungen und bekommt dafür möglichst viele Inserate zu sehen […], bloß dass wir uns den Werbenden sehr viel persönlicher zu erkennen geben als früher.

Genau da liegt aber auch der fundamentale Unterschied zur Massenpsychologie der klassischen Werbung, auch der politischen: Es wird nicht mehr eine Botschaft an viele gesendet, sondern jedem seine eigene, aufgrund seines preisgegebenen Netzverhaltens. Da noch niemand ganz begreift, welche Auswirkungen diese Umkehrung in den nächsten Jahren haben wird, wäre es sehr voreilig, alle Bedenken gegen die Übertragung jener neuen Marketingmethoden auf die demokratische Politik jetzt schon für naiv oder übertrieben zu halten.

Vielen Kritikern reicht es ja schon, dass Parteien solche Methoden aufgrund psychografischer Internet-Profile überhaupt ausprobieren, selbst wenn ihre Wirkung auf die einzelne Wahl­entscheidung, was in der Natur der Sache liegt, nicht nachweisbar ist. […]

[D]ie Adressaten selbst der perfidesten Onlinewerbung und Fake News sind immer noch autonome Bürgerinnen und Bürger, die erst mit ihren eigenen Beschäftigungen und Daten die Botschaften anlocken. Und die natürlich auch selbst ihre Wahlentscheidung treffen. Das heißt nicht, dass Radikalisierung und Internetgebrauch nicht zusammenhingen. Aber [Michal Kosinski, ein Forscher, der mit seinen Studien Rüstzeug fürs Psycho-Targeting liefert] […] glaubt deswegen auch nicht an die fremdbestimmte "Echokammer" oder "Filter­blase": "Sie wird von uns geschaffen, nicht allein von der Technologie. Es stimmt, wir lieben es, Dinge anzuschauen, die unsere Sichtweise bestätigen. Aber man ist immer einen Klick entfernt von völlig entgegengesetzten Meinungen."

Wenn Wahlentscheidungen sich immer weiter Konsumoptionen angleichen, stecken darin politische Risiken, kein Zweifel. Aber gerade die multioptionalen Bedingungen der pluralistischen Gesellschaft könnten auch die Grenzen der politischen Manipulation sein. Einfacher gesagt: Wir kaufen ja auch sonst nicht alles, was uns Anzeigen anbieten.

Johann Schloemann, "Griff in den Kopf", in: Süddeutsche Zeitung vom 10./11. Dezember 2016

Erschwernisse demokratischen Regierens

Ein demokratisches Regierungssystem hat zwei Funktionen zu erfüllen.

• Effizienz: Es soll Probleme lösen und allgemein verbindliche Entscheidungen fällen.

• Legitimität: Es soll den Willen des Volkes berücksichtigen und die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger gewährleisten.

Optimale Problemlösung, die Berücksichtigung möglichst vieler Interessen (institutionelle Responsivität) und bürgerschaftliche Partizipation befinden sich, wie die Praxis zeigt, allerdings nicht selten in einem Spannungsverhältnis.

Da ist zunächst das Problem der Überforderung. In Konkurrenz um die demokratische Macht überbieten sich Parteien, Gruppierungen oder einzelne Personen bei Wahlen zuweilen gegenseitig mit Versprechungen, um die Stimmen der Wählerschaft zu gewinnen. Doch gelingt es den Wahlsiegern, einmal im Amt, kaum noch, alle Versprechen einzulösen, weil die Zwänge der Realität es nicht zulassen.

Gleichzeitig scheuen sich demokratische Politiker, die Erwartungen ihrer Wählerinnen und Wähler zu enttäuschen und ihre Versprechungen zu korrigieren, weil sie den Machtverlust bei nachfolgenden Wahlen fürchten. Die Demokratie steht so immer in der Gefahr, sich selbst zu überfordern, die Bürgerinnen und Bürger zu enttäuschen und deshalb Vertrauen und Zustimmung zu verlieren.

Hinzu tritt das Effizienzproblem. Der Prozess demokratischer Beratung und Entscheidung braucht Zeit. Einerseits wollen die vielen unterschiedlichen Meinungen und Interessen der Einzelpersonen und Verbände gehört und möglichst auch berücksichtigt werden. Andererseits ist gerade der formale Entscheidungsprozess in einer föderal organisierten, gewaltenteiligen Demokratie so komplex, so mit Hürden und Blockaden versehen, dass schnelle Entscheidungen eher die Ausnahme als die Regel sind.

Weil demokratische Entscheidungsprozesse zu ihrer Legitimierung auf der Beteiligung möglichst vieler Individuen, Gruppen und Parteien beruhen, ähneln sie nach einem Vergleich des deutschen Soziologen und Nationalökonomen Max Weber (1864 – 1920) dem "beharrlichen Bohren dicker Bretter". Das "Politik machen" in der Demokratie bedarf daher neben der Leidenschaft ganz besonders auch des Augenmaßes und der Geduld.

Da die Demokratie Probleme, seien es wirtschaftliche, soziale oder andere, nicht immer schnell und effizient zu lösen in der Lage ist, wird die Frage nach politischer Führung bedeutsam. Auch eine Demokratie ist, besonders in Krisen- und Umbruchzeiten, ohne politische Führung nicht funktionsfähig. Deshalb kommt es entscheidend auf die Auswahl des politischen Führungspersonals an. Wichtig ist aber auch, dass die Institutionen der Demokratie, wo es notwendig ist, Führung und Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems zulassen.

Konkurrenzdemokratien, die auf klaren Alternativen zwischen politischen Parteien und auf Mehrheitswahlrecht basieren, tun sich hier leichter. Konkordanzdemokratien, auch ausgeprägt föderalistische Demokratien – wie beispielsweise die deutsche – sind entschieden schwerfälliger. Das eine muss nicht schlechter als das andere sein, die Unterschiede müssen nur für die Entscheidungsprozesse und ihre Beurteilung, nicht zuletzt durch Medien, Bürgerinnen und Bürger, beachtet und in Rechnung gestellt werden.