Zwischen Volkssouveränität und Rechtsstaatlichkeit | bpb.de

Gemeinsam entscheiden – über alles?

Demokratie bedeutet zwar, dass man gemeinsam entscheiden kann. Demokratie bedeutet aber nicht, dass man gemeinsam über alles entscheiden kann. Das Ideal der Demokratie eröffnet also zum einen Gestaltungsspielräume für kollektives Handeln, es rückt Lebensbereiche in den Raum des Verfügbaren, es „politisiert“ zahlreiche Aspekte des Lebens; und zugleich schränkt es politische Macht ein, entzieht der Politik gewisse (zum Beispiel totalitäre) Optionen, zwingt zu einer Disziplinierung im Auftreten und Handeln. Beide entgegengesetzten Ansprüche der Demokratie verweisen aufeinander, sie ergänzen sich, sie können aber auch in Spannung geraten, ja aufeinanderprallen.

Gemeinsam entscheiden…

Der erste Aspekt des Demokratiebegriffs ist intuitiv einleuchtend: Wenn man „Demokratie“ mit „Herrschaft des Volkes“ übersetzt, steht der Aspekt der kollektiven Ausübung von Macht im Zentrum. Gemeinsam darüber entscheiden zu können, wie wir leben wollen – das wäre dann Ausgangspunkt und Grundidee jeder demokratischen Staatlichkeit.

Der Fachbegriff für diesen Grundgedanken lautet „Volkssouveränität“. Im deutschen Grundgesetz drückt er sich in der Formel aus „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ (GG Art. 20, Abs. 2) Mit dieser Formulierung ist natürlich noch nicht gesagt, wie der Begriff des Volkes inhaltlich zu bestimmen ist. Das Kollektivsubjekt „Volk“ wird hier zunächst vorausgesetzt. Dennoch stellt der Grundgedanke eine weithin geteilte, meist unausgesprochen bekannte Grundlage des politischen Zusammenlebens dar.

Im Herbst 1989 konnten die Menschen, die auf den Straßen von Leipzig und zahlreichen anderen Städten der DDR für die Freiheit demonstrierten, an diese Grundintuition anschließen. Sie riefen „Wir sind das Volk!“. Diese Formel wendete die Rhetorik des SED-Regimes gegen das Regime. Ständig war in der DDR vom Volk die Rede, von der „Volkskammer“, von „volkseigenen Betrieben“, der „Volksarmee“, der „Volkspolizei“, der „Volksstimme“. Tatsächlich aber war die Macht in der Hand einer kleinen Parteielite. Die Formel „Wir sind das Volk!“ richtete sich im Herbst 1989 folglich gegen eine Lüge der Staatselite. Die Formel besagte so viel wie: „Ihr behauptet immer nur, das Volk zu sein oder uns zu repräsentieren! Wir sind das eigentliche Volk!“ Was die Menschen auf den Straßen einforderten, war die Umsetzung von Volkssouveränität.

Demokratie vs. Theokratie

Die Formel zur Volkssouveränität im deutschen Grundgesetz kann zugleich als Abgrenzung gegenüber anderen politischen Ordnungsvorstellungen verstanden werden, die andere Quellen als die demokratische Selbstbestimmung für das Staatshandeln beanspruchen. In Demokratien gibt es nur eine Quelle der Legitimation von Staatsgewalt, und daher muss jede Legitimationskette, sei es über Umwege, auf das Volk verweisen.

Historisch stellte das Feudalsystem den entscheidenden Gegenentwurf dar: Hier war es das ererbte Recht von Aristokraten, das der Volkssouveränität im Weg stand. Politische Macht musste sich hier nicht unter Verweis auf einen Volkswillen legitimieren, sondern konnte auf Gottesgnadentum verweisen.

Völlig verschwunden ist diese Gedankenfigur nicht, aber sie verweist heute meist direkter auf die Religion selbst. Nach wie vor gibt es politische Ordnungen, die sich auf transzendente Quellen berufen, also auf ein göttliches Recht. Meist sind es Offenbarungsreligionen, die – wie in der „Islamischen Republik Iran“ – eine göttliche Ordnung behaupten, die in der weltlichen Ordnung berücksichtigt oder gar abgebildet werden soll. Wer sich hier zur Wahl aufstellen lassen darf, entscheiden dann Theologen in einem „Wächterrat“, der über die Einhaltung der göttlichen Ordnung „wacht“, also unliebsame Kandidaten von den Wahlen ausschließt. Ähnliche Versuche einer religiösen Übertrumpfung der Volkssouveränität durch Verweis auf göttliche Offenbarung gibt es auch im Christentum und Judentum, allerdings meist nur als politische Bewegung, nicht in Form eines mächtigen Staates (der Vatikan verfügt vor allem über symbolische Macht).

In den meisten demokratischen Verfassungen ist die Gedankenfigur von „himmlischen Quellen des irdischen Rechts“ (Tine Stein, deutsche Politikwissenschaftlerin) jedoch auf die Formel einer symbolisch relevanten, aber inhaltlich wenig folgenreichen Anrufung geschrumpft. Die Präambel des Grundgesetzes für die Bundesrepublik beginnt beispielsweise mit den Worten „Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen...“. Auch besteht bei der Vereidigung von Regierungsmitgliedern der Bundesrepublik die Möglichkeit, den Eid mit der Formel „…so wahr mir Gott helfe“ zu beschließen.

Auch in der politischen Kultur der USA sind Formeln wie „God bless America!“ allgegenwärtig. Hier wird in Parlamenten gebetet, und das eigene Land als von Gott erwählt gedacht. Demokratietheoretisch problematisch werden diese Verweise erst, wenn aus religiösen Überzeugungen unvermittelt politische Handlungen abgeleitet werden. Dann wird die Volkssouveränität angegriffen und aus der Demokratie eine Theokratie.

In Deutschland ist eine solche unmittelbare Wirkung religiöser Überzeugungen äußerst selten. Die Unionsparteien berufen sich darauf, das „christliche Menschenbild“ als Grundlage ihrer Politik zu vertreten. Diese Formulierung ermöglicht verschiedene Auslegungen, so dass sie die Artikulation von politischen Präferenzen eher rhetorisch begleiten als inhaltlich steuern: Aus dem Glauben an eine Gottesebenbildlichkeit und Sündhaftigkeit des Menschen folgt weder eine bestimmte Sozialpolitik noch ein zwingender Spitzensteuersatz. Auch aus den Unionsparteien könnte man nicht aus religiösen Gründen ausgeschlossen werden. Mit Niklas Luhmann (1927–1998) könnte man hier wohl von einer „Kontingenzformel“ sprechen: Aus dem christlichen Menschenbild kann man zwar nicht Beliebiges folgern, aber doch sehr viel Verschiedenes.

Aus dem Grundgedanken der Volkssouveränität folgt aber auch, dass Demokratien nur hochgradig irritiert, ja bisweilen ratlos reagieren können, wenn sie mit theokratischen Argumentationsmustern konfrontiert sind. Die Forderung nach der Einführung eines „Gottesstaates“ (welcher Art auch immer) verstößt so eklatant gegen die Grundnormen des Grundgesetzes, dass jede Debatte unmöglich scheint. Die Integration oder Vermittlung religiöser Überzeugungen, ihre „Übersetzung“ in eine säkulare (= weltlich, nicht religiöse) Sprache, wird unmöglich, wenn diese Überzeugungen darauf hinauslaufen, die Idee der Volkssouveränität rundweg abzulehnen.

„Souveränität“ – ein problematischer Begriff

Der Rückblick auf das Gottesgnadentum des Feudalismus führt vor Augen, wo der Begriff der Souveränität historisch seinen Ursprung nimmt: In den Rechtstheorien des Absolutismus. Dem französischen Rechtshistoriker, bzw. Rechtsphilosophen Jean Bodin (1530–1596) wird hier eine zentrale Rolle zugeschrieben. In seinen „Sechs Büchern über den Staat“ (1576) entfaltet er eine sehr wirksame Theorie der Souveränität. Den „Staat“ nennt er übrigens République, eine noch etwas unspezifische Verwendung des Begriffs, die an die Übersetzung des durch Platon einschlägig gewordenen Wortes politeia aus dem Griechischen verweist. Sie scheint uns heute beinahe unpassend, weil bei Bodin der Monarch, anders als in unserem Gebrauch des Wortes Republik heute, selbstverständlich die Spitze des Staates darstellt.

Diesem Monarchen kommt, so Bodin, Souveränität zu: Er verfügt über die uneingeschränkte Befehlsgewalt, hat vollumfängliche Gestaltungskompetenz, kann Verwalter und Stellvertreter ernennen und entlassen, Münzen prägen lassen, Maße und Gewichte definieren, über Krieg und Frieden entscheiden, Gesetze erlassen und durch Begnadigung Urteile aufheben.

Vor allem aber definiert Bodin, was für den Souveränitätsbegriff bis heute zentral ist: Es kann auf einem Territorium, nur einen Souverän geben. Es muss so etwas wie eine letzte Instanz der Zuschreibung von Legitimation geben. Souveränität lässt sich, so Bodin, eigentlich nicht teilen.

Der Gedanke des Alleinanspruchs ist vor allem für die Übertragung des Begriffs ins internationale Recht relevant: Souverän sind hier in erster Linie Staaten. Sie üben Souveränität auf ihrem Staatsgebiet aus, können Verträge schließen und Recht im Inneren mit legitimer Gewalt durchsetzen. Umstritten ist, in welchem Maße und auf welche Weise auch Nationalstaaten ihre Souveränitätsrechte in übernationalen Strukturen zusammenführen können, um sie erfolgreicher auszuüben.

Schon auf der Ebene nationaler Souveränität sieht man, wie die Idee der Souveränität problematische Implikationen entfalten kann: Folgt aus der Souveränität von Nationalstaaten das generelle Verbot der „Einmischung in innere Angelegenheiten“? Solche Argumente sind immer wieder zu hören, vor allem von Autokraten, die in der Verrechtlichung internationaler Beziehungen eine Einschränkung ihrer Macht sehen.

In den vergangenen Jahrzehnten ist die Vorstellung „innerer Angelegenheiten“ durch die Theorie von einer responsibility to protect ergänzt worden: Die Völkergemeinschaft, so lautet die entscheidende These, hat die Verpflichtung, Menschen vor verbrecherischem Staatshandeln zu schützen, auch wenn dieses von legitimen Regierungen und auf dem Territorium souveräner Staaten vollzogen wird. Diese Theorie wendet sich gegen Diktatoren, die die eigenen Verbrechen zu „inneren Angelegenheiten“ erklären, und den Begriff der nationalen Souveränität als Schutz vor Strafverfolgung missbrauchen.

Aber die Frage nach den Grenzen der „nationalen Souveränität“ ist nicht der einzige Aspekt, an dem die problematischen Seiten des Begriffs erkennbar werden. Was bei Bodin angelegt ist – die Möglichkeit von Willkür – blieb in verschiedenen Varianten mit dem Begriff assoziiert. Andere Theoretiker der Souveränität haben versucht, den Begriff mit weiteren Attributen aufzuladen, die Bedeutung zu verschieben. Einschlägig ist die Formel des durch sein Engagement für den Nationalsozialismus und seine antisemitischen Äußerungen zu Recht in Verruf geratenen Staatsrechtlers Carl Schmitt (1888–1985): „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.“

Schmitts Formel klingt neu und spektakulär, aber sie ist beinahe klassisch. Der Absolutismus löste den König aus allen weltlichen Regelsystemen und Rechtspflichten; daher stammt auch ursprünglich der Begriff Absolutismus: absolutus, wörtlich losgelöst ist der Herrscher von allen weltlichen Gesetzen. Ludwig XIV, der „Sonnenkönig“ (1638–1715) konnte sich gottähnlich wähnen, nur dem Allmächtigen unterworfen, ansonsten nicht einmal den von ihm selbst gesetzten Regeln unterworfen.

Restbestände dieser Gedankenfigur zeigen sich in verwandelter Form im Begnadigungsrecht. Die Begnadigung stellt gewissermaßen eine Ausnahme von der Regel dar: Ein Gesetz wird hier im Einzelfall aufgehoben so wie ein allmächtiger Gott die eigenen Naturgesetze im Wunder aussetzen kann. Begnadigungen zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie nicht als Anwendung einer strikten Regel erfolgen; sie veranschaulichen sozusagen die Gnade, die auch ausfallen oder verweigert werden kann. Wäre eine Begnadigung vorhersehbar oder einklagbar, wäre nicht mehr von Gnade die Rede, dann gebe es Regeln, ja einen Anspruch auf Strafmilderung.

Im System der Bundesrepublik wird das Begnadigungsrecht in den Bestimmungen zu den Funktionen des Bundespräsidenten definiert. Artikel 60 GG lässt durchaus Raum für Interpretationen, aber aus dem bisher Gesagten folgt, dass in einer demokratischen Verfassung das Begnadigungsrecht nur äußerst zurückhaltend eingesetzt werden sollte. Als bloße Willkürakte bilden sie einen systematischen Fremdkörper in einem demokratischen Rechtssystem.

Zum „Souverän“ im vormodernen Sinne macht das Begnadigungsrecht den Bundespräsidenten in Deutschland jedenfalls nicht. Es ist sogar fragwürdig, ob das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten ein vormodernes und daher eigentlich der Logik des Rechtssystems widersprechende Überbleibsel darstellt. Wo es dazu dienen kann, den inneren Frieden zu stärken und gesellschaftliche Gräben zu schließen, mag es hilfreich sein.

Umgekehrt gilt: Wo Begnadigungen von Präsidenten – wie beispielsweise von US-Präsident Donald Trump – maßlos und ohne nachvollziehbare Motivation ausgesprochen werden, entsteht aus gutem Grund der Eindruck, die Demokratie entwickle sich wieder zu einer vormodernen Monarchie.

In diesem Kontext kommt zum Tragen, was man als ein Säkularisat beschreiben könnte: Die Idee der Souveränität scheint so etwas wie eine Wiederkehr göttlicher Allmacht zu implizieren: Der Souverän steht über dem Gesetz, er kann Ausnahmen (oder gar den Ausnahmezustand) verkünden. Im Kontext der Staatstheorie Carl Schmitts schwingt dabei ganz explizit auch die Option der politischen Gewalt mit: Wo das Recht endet und der Ausnahmezustand beginnt, wird Ordnung durch Gewalt hergestellt. Durch das Recht, Regeln auszusetzen, wird im schlimmsten Fall die Souveränität zur Willkür. Aber gilt das auch für die Volkssouveränität?

„Wir sind das Volk!“ – Aber wer ist „wir“?

Dass der Begriff der Souveränität äußerst fragwürdige Konnotationen und Implikationen hat, führt dazu, dass in der demokratietheoretischen Debatte durchaus auch die Forderung zu hören ist, den Begriff vollends aufzugeben. Denn die Idee der Souveränität hat einen fragwürdigen Kern: Souverän handeln bedeutet gerade nicht, regelkonform zu handeln, sondern mit Verweis auf einen ungebundenen Willen Regeln zu setzen oder diese zu brechen. Dass ausgerechnet der Staatstheoretiker Carl Schmitt, der in Hitler den Retter des deutschen Volkes zu erkennen glaubte, auf der Idee der Souveränität insistiert, ist bezeichnend. Es gibt auch eine „Rhetorik der Souveränität“, bei der im Namen eines Volkswillens Angriffe auf Minderheiten gefordert werden. Dass insbesondere unter Rechtsextremen gerne von Souveränität gesprochen wird, hat folglich systematische Gründe.

In diesem Sinne scheint es bezeichnend, dass die Formel „Wir sind das Volk“ nicht nur 1989 gerufen wurde, sondern auch 2015 während der aggressiven Aufmärsche der PEGIDA-Bewegung (kurz für „Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes“) in Dresden. Der Ausruf nahm hier die Form einer Drohung an. Sie schien formulieren zu wollen „Wir können tun, was wir wollen! Wir sind das souveräne Volk, also an nichts gebunden!“. Die Rechte von Geflüchteten, die rechtlichen Bindungen an die Genfer Flüchtlingskonvention, die im Rahmen der EU geschlossenen Vereinbarungen sollten durch den Verweis auf den souveränen Willen des Volkes aufgehoben werden. So lautet zumindest eine plausible Interpretation des Sprechchors im konkreten Kontext.

Wer ist das Volk? Drei Antworten

Ein demos war in Athen zunächst eine Art Verwaltungseinheit; die entsprach eher dem was man in deutschen Kommunalverwaltungen vielleicht als „Bezirk“ bezeichnen würde. Die freien Bürger eines Bezirks sollten sich selbst verwalten – dies ist die etwas exaktere Bedeutung des griechischen Begriffs. Abgrenzen lässt sich demos daher beispielsweise vom Begriff ethnos: Ein demos setzt sich zusammen aus Menschen, die an einem bestimmten Ort wohnen und dort Bürgerrecht haben – nicht aus einer ethnischen Gemeinschaft von Volksgenossen (ethnos). Eine Ethnokratie, in der innerhalb eines demos nur Mitglieder einer bestimmten Volksgruppe mitbestimmen dürfen, wäre folglich keine Demokratie.

Und dennoch gibt es ja auch in Deutschland nicht nur eine „deutsche (Wohn-)Bevölkerung“, sondern durchaus so etwas wie ein „deutsches Volk“. Sonst würde ja auch die Idee einer gemeinsamen historischen Verantwortung im Angesicht der Verbrechen des Nationalsozialismus wenig Sinn ergeben. Der demos der Demokratie muss mehr sein als bloß eine beliebige Gruppe.

Daraus aber folgt, dass der Status und die Konstitution des Subjekts der Demokratie keineswegs von vorneherein klar sind: Wer gehört dazu? Wer darf dazugehören? Und wer darf bestimmen, wer dazugehören darf?

All diese Fragen sind politisch und umstritten. Drei idealtypische Antworten lassen sich mit dem Soziologen Bernhard Giesen (1948–2020) unterscheiden: a) „primordiale Codierung“, ein mehr oder weniger völkischer Volksbegriff, b) Mitgliedschaft durch Konventionen und c) Inklusion durch Kultur.

Eine „primordial“ (also über Abstammung oder angeborene Eigenschaften) vorprogrammierte kollektive Identität scheint heute nicht mehr mit der Demokratie kompatibel. Ein „völkischer Volksbegriff“ ist in letzter Konsequenz rassistisch. Und doch gibt es Demokratien, die durchaus einen solchen, stark exkludierenden und auf Abstammung rekurrierenden Begriff von Zugehörigkeit umsetzen, zum Beispiel Japan. Wirklich im Vollsinne Japaner oder Japanerin werden kann man (fast) nicht, auch wenn das Land vor dem Hintergrund der demografischen Krise in den vergangenen Jahren etwas mehr Migration zugelassen hat. Auch im Falle Israels ergibt sich eine Spannung aus dem Anspruch, sowohl demokratisch zu sein, also alle Staatsangehörigen gleich zu behandeln, und dem Anspruch, ein jüdischer Staat zu sein. Israelische Rechtsradikale träumen ganz offen von einer Ethnokratie.

Eine Alternative zur Definition des „Volkes“ über Abstimmung ist zweitens die Integration durch Normen, also zum Beispiel den Schwur auf eine Verfassung. Diese Variante gilt zurecht als typisch modern. Die USA sind wohl das deutlichste Beispiel für eine solche Konstitution des „Volkes“ durch Zugehörigkeit zu einer Rechtsgemeinschaft. Auch Frankreich wird oft als basierend auf „Werten und Prinzipien“ beschworen: Wer sich zu „Freiheit, Gleichheit, Brüderlichkeit“ bekennt, kann dazugehören.

Der im deutschen Kontext in dieser Hinsicht einschlägige Begriff lautet „Verfassungspatriotismus“. Mit ihm geht die Vorstellung einher, dass man sich einer politischen Gemeinschaft auch durch Bezug auf gemeinsame Normen zugehörig fühlen kann: Das Gravitationszentrum des deutschen Volkes ist dann eben nicht Hautfarbe oder Abstammung, sondern das Grundgesetz und die darin formulierte Werteordnung.

Diese Werteordnung sollte man keinesfalls als „abstrakt“ oder unhistorisch schmähen. Gerade im deutschen Fall verweist der Normenbestand des Grundgesetzes auf die historische Erfahrung des Zivilisationsbruches während der nationalsozialistischen Terrorherrschaft zurück. Um das Grundgesetz angemessen zu verstehen, muss man auch verstehen, worauf es antwortet.

In anderen Ländern – wie beispielsweise Dänemark – kommt zur formalen Zugehörigkeit zur Rechtsgemeinschaft noch als dritte Option die Erwartung an eine gewisse kulturelle Anpassung hinzu. In Frankreich hat man diesbezüglich lange auf die integrierende Kraft der Literatur gehofft: Citoyennes und citoyens sollten nicht zuletzt durch die Lektüre von Flaubert und Zola eine gewisse Bildung durchlaufen. Daher die enorme Bedeutung der École républicaine in Frankreich, der „republikanischen Schule“, in der sich die Republik Frankreich zugleich als ein auf den Werten von Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit aufgebautes Gemeinwesen präsentiert. In Dänemark setzt man hingegen offensiv auf eine Leitkultur, die auch mit Sanktionen und Konformitätsdruck durchgesetzt wird. Die deutsche Romantik träumte ebenfalls von einer deutschen „Kulturnation“, denn einen deutschen Staat hatte man im frühen 19. Jahrhundert noch nicht.

Die begriffliche Unterscheidung zwischen drei Formen der kollektiven Identität bietet außerdem Gelegenheit, an das komplexe Verhältnis von Demokratie und Nation zu erinnern. Mit der Französischen Revolution 1789 werden diese beiden Versprechen verknüpft: Es gilt eine Nation zu formen und diese demokratisch zu organisieren. Die Idee der Nation hat hier zunächst eine integrierende und egalisierende Funktion: Die „Kinder des Vaterlandes“, die in der französischen Nationalhymne angesprochen werden, sind eben gleich, nicht mehr durch Stände getrennt, sondern alle gleichermaßen Bürgerinnen und Bürger. In Ländern wie Polen ist die Verbindung von nationaler Selbstbestimmung und Freiheit sehr lebendig; der eigene Nationalstaat wird hier aus historisch verständlichen Gründen als Garant für die Freiheit betrachtet.

Die Idee der Nation verspricht Gleichheit. Dass im Prozess der Französischen Revolution beispielsweise der Ausschluss von Frauen sehr schnell wieder einsetzte, das Versprechen echter Gleichheit also gebrochen wurde, werden wir noch ausführlicher thematisieren. Wichtiger ist zunächst zu betonen, dass die Idee der Nation im 19. Jahrhundert einen Funktionswandel durchläuft: Was als integrierende Idee eines „einig Vaterland“ begann, wurde im Nationalismus zur Exklusionsmaschine. Die Nation wurde – nicht nur aber auf besonders brutale Weise in Deutschland – zu einer Gemeinschaft, aus der Nationalisten bestimmte Minderheiten ausschließen wollten.

Ein Erbe dieser Verknüpfung ist die offene Frage, ob und auf welche Weise Demokratie jenseits des Nationalstaates möglich ist. Vor allem die Europäische Union wird dafür kritisiert, Souveränitätsrechte von der nationalstaatlichen Ebene „nach Brüssel“ zu verlagern. Das komplexe Gebilde der EU-Institutionen wirkt aus dieser Perspektive demokratisch fragwürdig, ja aus der Sicht von Populisten und Nationalisten ist die EU ein antidemokratisches Projekt, weil es die Verknüpfung von Demokratie und Nation auflöst. Aus der entgegengesetzten Perspektive versteht man die EU als ein Projekt, das die Souveränität der Nationalstaaten bündelt – und daher den europäischen Nationalstaaten durch Koordination möglich macht, was ihnen als einzelne unmöglich wäre, nämlich auf einer globalen geopolitischen Bühne zu bestehen, auf der Akteure wie die USA oder die Volksrepublik China agieren.

Welche Definition von demos man nun plausibel findet und wie erfolgversprechend die verschiedenen Ansätze zur Konstitution eines kollektiv handelnden Subjekts („Volkes“) sind, bleibt Gegenstand unabschließbarer Debatten. Auch hier kann man erkennen, dass die Strittigkeit des Demokratiebegriffs kein Zufall ist. Nicht nur das krateîn ist mehrdeutig, auch das Wörtchen demos lässt sich ganz verschieden ausdeuten. Und auch hier gilt: Dass etwas strittig ist, bedeutet nicht, dass es beliebig ist: Rassistische Vorstellungen von der „reinen“ Volksgemeinschaft sind in jedem Fall undemokratisch.

Die Einhegung von Souveränität 1: Gewaltenteilung

Die Einsicht in die Ambivalenzen des Souveränitäts- und des Volksbegriffs ist natürlich nicht neu. Im Gegenteil: Historisch gesehen steht die Einschränkung von Macht am Anfang der neuzeitlichen und modernen Demokratisierung. Ein erster dabei zentraler Mechanismus dieser Einhegung von Macht lässt sich mit dem Begriff der Gewaltenteilung zusammenfassen. In ihr drückt sich die doppelte Hoffnung, erstens ein Gewaltmonopol errichten zu können (und die Zeit des latenten oder realen Bürgerkriegs zu beenden), und zweitens dieses Monopol zu zähmen.

In der Form der sogenannten Mischverfassung kannte auch die Antike eine Vorform neuzeitlicher Gewaltenteilung. Als „Mischverfassung“ hatte der Historiker Polybios (ca. 200 v. Chr. – ca. 120 v. Chr.) die Römische Republik beschrieben, deren Stärke und Stabilität er durch den Umstand erklärte, dass sich hier die von Aristoteles beschriebenen Herrschaftsformen nicht etwa zeitlich ablösten, sondern ineinander verschachtelt waren: Die Römische Republik war gleichzeitig monarchisch (denn sie kannte die Funktion eines Diktators in Krisenzeiten), aristokratisch (denn sie hatte einen mit Patriziern besetzten Senat) und demokratisch (denn sie kannte Volkstribune). Polybios glaubte so erklären zu können, warum die Römische Republik (anders als die Demokratien und polis-Gemeinschaften in Griechenland) eine besondere Stabilität aufwies. Die Konflikte waren sozusagen eingehegt, in vorbereitete Formen kanalisiert, durch Routinen entschärft.

Zumindest an einem Ort hat eine Variante dieser politischen Ordnung die Antike überlebt: Die Serenissima Repubblica di San Marco, die Republik Venedig, existierte formalrechtlich vom 7. Jahrhundert bis zur ihrer offiziellen Abschaffung 1797. Ihre Verfassung durchlief zahllose Veränderungen und Reformen; dennoch lässt sich so etwas wie eine Kontinuität bezüglich einer gewissen Balancierung von Macht erkennen. An ihrer Spitze stand der auf Lebenszeit gewählte Doge, der im Dogenpalast zu residieren hatte und nicht zurücktreten konnte. Ihm standen verschiedene Gremien gegenüber, allen voran der Große Rat, ein Gremium, das von den mächtigsten Familien besetzt wurde. Daneben agierten weitere Gremien wie der kleine Rat (die sogenannte signoria), ein Weisenrat (collegio dei savi) und weitere Gremien.

Mit einer Demokratie im modernen Sinne hatte die Republik von Venedig natürlich nicht sehr viel gemein; das komplexe Geflecht interagierender Gremien stellte wohlorganisiert die Herrschaft bedeutender Familien sicher. Dennoch wird an diesem Beispiel deutlich, was auch für die Verfassungsdiskussionen der Neuzeit und Moderne zentral ist: Die Idee, dass sich Konflikte durch Verfahren einhegen, deeskalieren, verzeitlichen, kanalisieren lassen.

Eine klassische Gewaltenteilung von Exekutive, Legislative und Judikative wird man in der Republik Venedig nur bedingt erkennen können. Aber hier überlebte wie in einer Zeitkapsel eine antike Tradition der Organisation von Macht, die auf die neuzeitlichen Debatten eine starke Wirkung ausübte. Über Jahrhunderte war Venedig nicht nur aus ökonomischen und künstlerischen Gründen ein europäischer Sehnsuchtsort, sondern auch aus politischen. Es gab zwar immer wieder heftige Konflikte, Verschwörungen, Umbrüche, aber einen Bürgerkrieg hat die Republik Venedig über fast 1000 Jahre vermeiden können.

Die drei Gewalten

Mit dem Begriff der modernen Gewaltenteilung verbindet man heute in der Regel den Namen Montesquieu. In seinem Buch „Vom Geist der Gesetze“ (1748) finden sich zahlreiche interessante Beobachtungen, ja die darin entwickelten Thesen sind als eine frühe Form der Soziologie beschrieben worden. Der Baron von Montesquieu (1689–1755) reflektiert hier über das Verhältnis von Klima und Gedanken, über den Menschen an sich, über die Ökonomie und die Religion. Besonders bekannt ist jedoch das Kapitel über Politik in England, denn hier kommt er auf die Gewaltenteilung zu sprechen, auch wenn er den Begriff selbst noch nicht benutzt.

Noch klarer als der Philosoph John Locke (1632–1704) unterscheidet Montesquieu hier zwischen den drei Gewalten und warnt vor der Despotie (= Allein- oder Gewaltherrschaft), die sich zwangsläufig ergäbe, würden die drei Zuständigkeiten nicht sauber getrennt: „Alles wäre verloren, wenn ein und derselbe Mann beziehungsweise die gleiche Körperschaft entweder der Mächtigsten oder der Adligen oder des Volkes folgende drei Machtvollkommenheiten ausübte: Gesetze erlassen, öffentliche Beschlüsse in die Tat umsetzen, Verbrechen und private Streitfälle aburteilen.“

Damit überschreitet Montesquieu das antike Modell der Mischverfassung; hier werden nicht Regierungsformen kombiniert, sondern Staatsaufgaben unterschieden und möglichst sauber getrennt. Man könnte auch von einer funktionalen Differenzierung sprechen: Gesetzgebung, Gesetzesauslegung und Gesetzesanwendung sind drei Funktionen des Staates, die am besten und zuverlässigsten ausgeführt werden, wenn die entsprechenden Personen sich auf eine Aufgabe konzentrieren können und sich gegenseitig kontrollieren.

Zwischen strikter Gewaltenteilung im Präsidentialismus und der Gewaltenverschränkung im Parlamentarismus muss man unterscheiden. Beide Varianten haben je spezifische Vor- und Nachteile. Wenn die Exekutive aus der Legislativen hervorgeht (wie im Parlamentarismus), fallen die checks and balances nicht ganz so heftig aus. Doch auch im Parlamentarismus kann eine Parlamentsmehrheit prinzipiell durch die Budgethoheit Druck auf die (von ihr gewählte) Regierung ausüben.

Entscheidend ist zunächst, dass die Gewaltenteilung die Idee der Souveränität relativiert, auffängt, einhegt. Ein unbeschränktes „Durchregieren“ wird in gewaltenteiligen Systemen unmöglich gemacht; „passgenaue Gesetze“ oder „kurze Prozesse“ entfallen.

Eine besonders interessante materielle Veranschaulichung hat die Idee der Gewaltenteilung in der Architektur der brasilianischen Hauptstadt Brasilia erfahren. Hier wurde das Zusammenspiel von Exekutive, Legislative und Judikative durch die Anordnung spektakulärer moderner Gebäude architektonisch anschaulich gemacht. Der Architekt Oscar Niemeyer (1907–2012) hatte ein kühnes Konzept für den „Platz der drei Gewalten“ entwickelt. Spektakuläre moderne Betonarchitektur macht hier die Verfassung gewissermaßen begehbar. Die Eröffnung im Jahr 1960 ging entsprechend in die Annalen der politischen Architektur ein: Montesquieus Theorie war in Beton gegossen worden.

Einen noch radikaleren Weg der symbolischen Darstellung der Gewaltenteilung ist man in Südafrika gegangen. Hier wurden die drei Gewalten in drei verschiedenen Städten angesiedelt. Pretoria ist Sitz der Regierung, das Parlament befindet sich in Kapstadt und das Oberste Berufungsgericht in Bloemfontein. Ob diese radikale Gewaltenteilung praktikabel und sinnvoll ist, lässt sich durchaus bestreiten. In der Bundesrepublik Deutschland befindet sich das Bundesverfassungsgericht bekanntlich in Karlsruhe. Auch hier soll die räumliche Distanz die funktionale Trennung verstärken. Im Falle Südafrikas lautet eine erstaunliche Konsequenz, dass das Land zwar einen Regierungssitz hat, aber ganz offiziell über drei Hauptstädte verfügt.

Der Konstitutionalismus – Demokratie in guter Verfassung

Die Idee der Gewaltenteilung gehört zu den zentralen Impulsgebern des sogenannten Konstitutionalismus. Darunter versteht man eine breite Bewegung politischer Anstrengungen, die darauf abzielt, politische Macht durch Verfassungen zu ordnen, zu regulieren und zu begrenzen. Der Begriff der Verfassung (constitution) ist dabei zunächst noch fluide: Er kann auch die „Verfassung“ im Sinne eines „Zustandes“ beschreiben, verweist dann aber in einem immer engeren Sinne auf eine geschriebene (oder in selteneren Fällen ungeschriebene) Verfassung.

Der erste zentrale Schritt einer durch eine Verfassung verbürgten Differenzierung von Gewalten stellt die allmähliche Eroberung von Rechten durch Parlamente dar. Beratende Gremien, Räte von Feudalherren, gab es an Höfen seit jeher. Mit der Neuzeit beginnen diese Proto-Parlamente allmählich, sich vor allem das Budgetrecht zu erkämpfen. Bis heute ist ein zentrales Recht der Legislative die Kontrolle über die Staatsausgaben. Im englischen Kontext wird daher das Parlament zum neuen Sitz der Souveränität, weil nur das Parlament plausibel von sich behaupten kann, das Volk zu repräsentieren.

Wichtig ist die Unterscheidung zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht, also den Gesetzen in den anderen Rechtsgebieten. Einfache Gesetze können durch einfache Mehrheiten im Parlament geändert werden. Die Verfassung aber legt sozusagen die Spielregeln des demokratischen Spiels fest; diese können nicht einfach während des laufenden Spiels verändert werden. Für Verfassungsänderungen sind daher in der Regel sehr viel höhere Hürden angelegt, beispielsweise eine Zweidrittelmehrheit. Das Verfassungsrecht regelt das Zustandekommen des einfachen Rechts; es stellt ein „Recht zweiter Ordnung“ dar. Die enthaltenen Spielregeln sind „grundlegend“. Noch bevor das Spiel der Demokratie beginnt, sollen in einer Art demokratischem Gründungsakt – der Verfassungsgebung – die Regeln des Spiels definiert werden.

Die deutlichste Ausprägung hat der Konstitutionalismus wohl in den USA erfahren. Hier spricht man auch von einer „Sakralisierung“ der Verfassung: Der Text wird von bestimmten verfassungsrechtlichen Schulen beinahe zu einer religiösen Offenbarung erhoben, der daher auch wortwörtlich zu befolgen ist. Selbst im konkreten Umgang mit dem Originaldokument im Nationalarchiv der USA kann man eine gewisse Tendenz zur religiösen Aufladung gut erkennen.

In den USA wird auf die Verfassung geschworen; sie wird rhetorisch ins Feld geführt, wenn politische Konflikte eskalieren. Indem man politische Maßnahmen als Schutz der Verfassung darstellt, kann man sie unhinterfragbar machen – oder es zumindest versuchen. Angriffe auf die Demokratie werden als Angriffe auf die Verfassung beschrieben. Die sehr weite Auslegung der Meinungsfreiheit oder das Recht, Waffen zu besitzen und diese (in manchen Bundesstaaten) auch offen zu tragen, werden stets mit Verweis auf die unverbrüchlichen Versprechen der Verfassung begründet.

Zentral für die Bedeutung von Verfassungen sind die Momente der Verfassungsgebung. In der pouvoir constituant, also der Versammlung zur Verfassungsgebung, kommt die Volkssouveränität in ihrer klarsten Form zum Ausdruck: „We the people…“ lautet die berühmte Formel der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung. In gewisser Weise könnte dieses sich selbst proklamierende „Wir“ – das Kollektivsubjekt, das sich selbst ins Leben ruft – am Anfang aller Verfassungserklärungen stehen: Hier ist die Volkssouveränität noch nicht, was sie gleich danach, nach Verabschiedung der Verfassung, sein wird: eingehegt, ins Korsett des Rechts gesteckt.

Dass Prozesse der Verfassungsgebung einer neuen, demokratischen Ordnung zu Legitimität verhelfen können, lässt sich auch an jüngeren Beispielen beobachten. In Südafrika gelang nach dem Ende des Apartheid-Regimes, in dem die weiße Minderheit ein rassistisches System der „Trennung“ (= Apartheid) aufgebaut hatte, etwas, das vielen wie ein Wunder erschien, nämlich der friedliche Übergang in eine neue, nicht mehr rassistische Ordnung. Die Suche nach einer neuen Verfassung war dabei ausschlaggebend, denn sie definierte so etwas wie den neuen Grundkonsens. Ihr symbolisches Äquivalent ist die bunte Flagge der „Regenbogen-Nation“ Südafrika. Sie wurde anlässlich der ersten freien Wahlen am 27. April 1994 zur Staatsflagge erklärt. Trotz aller Schwierigkeiten, die die südafrikanische Demokratie durchläuft, sollte man anerkennen, dass es durch die Verfassungsgebung gelungen ist, weiten Teilen der Bevölkerung die neue Verfassung als Ausdruck von Volkssouveränität plausibel zu machen.

Ein anderes Beispiel für einen Prozess der Verfassungsgebung in der jüngeren Zeit findet sich in Tunesien. Nach dem sogenannten „arabischen Frühling“ waren die Erwartungen in diesem relativ kleinen Land mit sehr hohem Bildungsniveau besonders groß. Auch die neue, am 26. Januar 2014 in Tunis verabschiedete, Verfassung der Republik Tunesien beginnt in der Präambel mit einem großen „Wir“: „Wir, die Vertreter des tunesischen Volkes, Mitglieder der verfassungsgebenden Versammlung…“ es folgen dann über mehrere Seiten eine ganz Reihe von Bestimmungen und Charakterisierungen, bis es schließlich heißt: „…erlassen im Namen des tunesischen Volkes mit der Hilfe Gottes diese Verfassung.“ Am Beispiel Tunesiens lässt sich leider auch beobachten, dass eine demokratische Verfassung allein vor dem Rückfall in autoritäre Strukturen nicht schützt. Demokratische Verfassungen müssen von breiten demokratischen Mehrheiten getragen und aktiv verteidigt werden. Seit der Wiederwahl des Präsidenten Kaïs Saïed im Oktober 2024 sind die Hoffnungen auf eine tunesische Demokratie enttäuscht; das in der Präambel der Verfassung beschworene demokratische „Wir“ des tunesischen Volkes wird erneut unterdrückt.

Obwohl Deutschland keine Verfassung im engeren Sinne hat, sondern „nur“ ein ursprünglich als Zwischenlösung gedachtes „Grundgesetz“, kann auch Deutschland als ein gutes Beispiel für die zentrale Rolle einer Verfassung in Demokratien gelten. Zwar ist die Sakralisierung nicht so weit fortgeschritten wie in den USA; dennoch können selbst Taschenbuchausgaben des Grundgesetzes eine gewisse Aura entfalten. Der Mythos um den Parlamentarischen Rat verleiht dem Grundgesetz einen Teil seiner Strahlkraft: Die Bürgerinnen und Bürger der Bundesrepublik schätzen ihr Grundgesetz und ihr Verfassungsgericht sehr.