Deutschland als Akteur in der globalen Gesundheitspolitik | Weltgesundheit | bpb.de

Mit dem weltweiten Ausbruch der neuartigen Infektionskrankheit Covid-19 sind globale Gesundheitsfragen in Deutschland in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Die Stärkung von Gesundheitssystemen, die Unterstützung der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und das internationale Gesundheitskrisenmanagement stehen jedoch schon lange im Zentrum der globalen Gesundheitspolitik der Bundesregierung, und bereits vor Covid-19 hat sich Deutschland als zunehmend wichtiger Akteur auf diesem Politikfeld erwiesen. In diesem Beitrag werden Eckpunkte der deutschen globalen Gesundheitspolitik sowie die Rolle der Bundesrepublik in der globalen Gesundheitslandschaft beschrieben. Hierzu wird auf bisherige Entwicklungslinien, Protagonisten und Finanzierungsfragen eingegangen. Schließlich wird die Bedeutung von Covid-19 für eine neue Verantwortung Deutschlands in der globalen Gesundheitspolitik aufgezeigt.

Entwicklungslinien der deutschen globalen Gesundheitspolitik

Als Nationalstaat hat Deutschland in der globalen Gesundheitspolitik vier Interessen zu balancieren: die Gesundheit der Menschen in Deutschland zu sichern, die internationale Ordnung im Gesundheitssektor aufrechtzuerhalten und auszubauen, in der Gesundheitsaußenwirtschaftspolitik erfolgreich zu sein und der moralischen Verantwortung nachzukommen, allen Menschen das Menschenrecht auf Gesundheit zu gewährleisten.

Dabei setzt die Bundesregierung auf die Stärkung von Gesundheitssystemen als eine Priorität ihrer globalen Gesundheitspolitik. Das lässt sich aus der deutschen Sozialgeschichte ableiten, die das "Bismarck-Modell" eines Sozialstaates mit entsprechenden Leistungen in Form von Kranken- und Unfallversicherungen hervorgebracht hat. Soziale Absicherung und Gerechtigkeit sind für die deutsche Gesundheitspolitik nicht nur im eigenen Land handlungsleitend, sondern auch in der bi- und multilateralen Kooperation und in der Zusammenarbeit mit der WHO.

Hinter der Stärkung von Gesundheitssystemen verbirgt sich das Menschenrecht auf Gesundheit als Maxime. Demnach soll allen Menschen im Krankheitsfall der Zugang zu qualitativer und bedarfsgerechter Gesundheitsversorgung ermöglicht sowie ihre Gesundheit umfassend gefördert werden. In der Regelversorgung gilt es daher, gesundheitsförderliche Lebensbedingungen für alle Menschen sicherzustellen. Neben dem Gesundheitsschutz bildet das Menschenrecht auf Gesundheit einen ethischen Kompass für die Umsetzung von globalen Gesundheitspolitiken.

Die Bundesrepublik war seit ihrer Gründung auf dem Feld der globalen Gesundheit aktiv, sei es in Form von gesundheitspolitischer Entwicklungszusammenarbeit oder einem starken Engagement in der WHO, der sie bereits ab 1951 angehörte, also über zwei Jahrzehnte vor ihrem Beitritt zu den Vereinten Nationen 1973. Eine strategischere Beschäftigung mit dem Politikfeld ist allerdings erst in den vergangenen zehn Jahren zu beobachten.

2013 legte Bundesgesundheitsminister Daniel Bahr (FDP) das erste Konzept zur globalen Gesundheitspolitik vor. Das Papier legte drei Schwerpunkte fest: Schutz und Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland durch globales Handeln, Wahrnehmung globaler Verantwortung und Stärkung internationaler Gesundheitsinstitutionen. Als Reaktion auf den Ebola-Ausbruch 2014 in Westafrika startete Bundeskanzlerin Angela Merkel 2015 eine Initiative, die unter anderem die Einrichtung von schnell einsatzbereitem medizinischen Personal und Material sowie die Bereitstellung neuer finanzieller Hilfsmechanismen vorsah. Dieser "Punkte-Plan" entwickelte die Strategie der Bundesregierung mit einem starken Fokus auf die Bewältigung von Gesundheitskrisen weiter.

Mit der Verabschiedung der Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung durch die Vereinten Nationen 2015 bekam die globale Gesundheitspolitik Deutschlands einen neuen internationalen Rahmen. Sustainable Development Goal 3 (SDG3) formuliert das Ziel, bis 2030 die Gesundheit und das Wohlbefinden für alle Menschen weltweit zu gewährleisten, und steht für das Bemühen der Vereinten Nationen, das Menschenrecht auf Gesundheit politisch umzusetzen. Das passt wiederum zur deutschen Präferenz, in der globalen Gesundheitspolitik auf Gesundheitssysteme für alle zu fokussieren. Dieser systemische Blick sowie das klare Bekenntnis zum Multilateralismus sind stärker ausgeprägt als in den globalen Gesundheitsstrategien anderer Staaten des Globalen Nordens.

Während ihres Vorsitzes der G7 2016 sowie der G20 2017 setzte die Bundesregierung Anliegen der globalen Gesundheit erstmals auf die Agenda dieser Formate. Zentrales Thema war anlässlich der Ebola-Epidemie die Bewältigung von Gesundheitskrisen. Aber auch zunehmende Antibiotikaresistenzen, vernachlässigte Tropenerkrankungen und die Stärkung von Gesundheitssystemen wurden in diesen Foren diskutiert.

2018 wurde die globale Gesundheitspolitik im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD als politisches Ziel der 19. Legislaturperiode hervorgehoben. Seitdem hat Deutschland im Schulterschluss mit Ghana und Norwegen innerhalb der WHO die Initiative Global Action Plan for Healthy Lives and Well-being for All ins Leben gerufen, die die Umsetzung des SDG3 beschleunigen soll. Diese bringt zwölf multilaterale Gesundheitsorganisationen zusammen, um ihre Arbeitsweisen besser abzustimmen.

Nach einem zweijährigen Entwicklungsprozess legte die Bundesregierung 2020 die neue Strategie für globale Gesundheit vor. Fünf strategische Prioritäten sollen das deutsche Engagement bis 2030 leiten: "Gesundheit fördern, Krankheiten vorbeugen und adäquat begegnen; Umwelt, Klimawandel und Gesundheit ganzheitlich angehen; Gesundheitssysteme stärken; Gesundheit schützen – grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren begegnen; Forschung und Innovation für globale Gesundheit vorantreiben." Offen bleibt jedoch, wem letztendlich die deutsche globale Gesundheitspolitik in ihrer Umsetzung dient. Werden in der nächsten Krise die Grenzen wieder geschlossen, um die Gesundheit der deutschen Bevölkerung zu schützen? Oder wird die globale Gesundheitspolitik der Bundesregierung sich im politischen Tagesgeschehen sowohl dem Schutz und der Verbesserung der Gesundheit der Steuerzahler*innen in Deutschland als auch der Gesundheit der Menschen in anderen Ländern widmen?

Deutsche Akteurslandschaft

Als Politikfeld an der Schnittstelle von Gesundheitspolitik mit allen Außenpolitiken wird globale Gesundheitspolitik in verschiedenen Ministerien und somit dezentral in Form einer Aufgabenteilung bearbeitet. Federführend ist das Bundesministerium für Gesundheit (BMG), das primär mit der WHO kooperiert und unter anderem, unterstützt durch das Robert Koch-Institut, der zentralen Einrichtung der Bundesregierung für Krankheitsüberwachung und -prävention, für den internationalen Gesundheitsschutz zuständig ist. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) deckt in erster Linie die bi- und multilateralen Programme gesundheitsrelevanter Entwicklungszusammenarbeit ab. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) konzentriert sich vor allem auf Gesundheitsforschung und internationale Forschungsnetzwerke, und das Auswärtige Amt (AA) ist vorrangig für humanitäre Hilfe bei Gesundheitskrisen zuständig. Künftig könnten auch andere Ministerien, beispielsweise in den Bereichen der Landwirtschafts-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik, ihre Arbeit stärker mit globaler Gesundheit verknüpfen.

Anders als etwa in Großbritannien oder Japan gibt es in Deutschland bisher kein Komitee oder Gremium für globale Gesundheit, das einen regelmäßigen Austausch und Koordinierung zwischen den Ministerien sicherstellt. Zwar werden im Ausschuss der Staatssekretär*innen für nachhaltige Entwicklung auch Aspekte des Politikfelds, wie Antibiotikaresistenzen und Gesundheitskrisenmanagement, behandelt, aber die Akteurslandschaft erscheint auf Regierungsebene fragmentiert und in Teilen auch von Konkurrenz geprägt. Das hat zur Folge, dass Deutschlands globale Gesundheitspolitik nicht im Einklang mit der nationalen Gesundheitspolitik steht und Verknüpfungen mit der Handels- und Umweltpolitik weitestgehend fehlen.

Im Parlament bildet der 2018 eingerichtete Unterausschuss für globale Gesundheit des Gesundheitsausschusses, dem neun Mitglieder aus allen Bundestagsfraktionen angehören, einen überparteilichen Koordinierungsmechanismus und verleiht globaler Gesundheitspolitik unter den Bundestagsabgeordneten mehr Sichtbarkeit und Relevanz.

In Deutschland existiert eine rege Zivilgesellschaft zu globaler Gesundheit. Ärzte ohne Grenzen, Save the Children, Brot für die Welt, World Vision, Tierärzte ohne Grenzen, das Deutsche Institut für ärztliche Missionen oder die Deutsche Allianz für Klima und Gesundheit sind nur einige zivilgesellschaftliche Organisationen, die zum Teil im Dachverband der entwicklungspolitischen und humanitären Nichtregierungsorganisationen VENRO organisiert sind. Auch private globale Gesundheitsakteure entdecken Berlin als vielversprechendes Zentrum und Standort. So eröffneten die Bill und Melinda Gates Stiftung sowie der Wellcome Trust 2018 beziehungsweise 2019 ein Büro in der Hauptstadt.

Ferner ist die deutsche Gesundheitsindustrie durch ihr Exportgeschäft ein globaler Player im Politikbereich globale Gesundheit. Seit 2010 haben sich die Exporte in der Gesundheitswirtschaft fast verdoppelt. Besonders relevant sind hier Exporte von Humanarzneimitteln, die 2019 über 50 Prozent der Exporte der industriellen Gesundheitswirtschaft ausmachten.

Die Relevanz Deutschlands für nicht staatliche Akteure ist auch durch den 2009 von der Charité ins Leben gerufenen jährlichen World Health Summit in Berlin gestiegen, der Expert*innen aus Politik, Wissenschaft, der Privatwirtschaft und aus zivilgesellschaftlichen Organisationen zusammenbringt. 2019 eröffnete das BMG den Global Health Hub Germany, um alle Akteure, die in Deutschland zu globaler Gesundheit arbeiten, zu vernetzen und Synergien herzustellen.

Finanzierung von globaler Gesundheit

Seit Mitte der 2000er Jahre sind die durchschnittlichen jährlichen Ausgaben Deutschlands für globale Gesundheit von 579 Millionen auf fast 1,1 Milliarden US-Dollar erheblich gestiegen. Dennoch hat die Bundesregierung das WHO-Ziel, 0,1 Prozent des Bruttonationaleinkommens für globale Gesundheit auszugeben, nicht erreicht. Dafür müsste sie dreimal so viel Mittel aufwenden.

In Deutschland verfügt das BMZ über den größten Haushalt für globale Gesundheit. Zwischen 2014 und 2016 erhielten multilaterale Organisationen etwa 49 Prozent der deutschen Entwicklungsausgaben für Gesundheit, also 522 Millionen US-Dollar pro Jahr, wobei der Globale Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria mit 258 Millionen, die EU-Institutionen mit 118 Millionen, die Impfallianz Gavi mit 45 Millionen und die Weltbank mit 35 Millionen US-Dollar pro Jahr die größten Empfänger waren. Rund 51 Prozent, also 545 Millionen US-Dollar, gingen an 106 bilaterale Partner. Die Mittel für die WHO stammen aus dem BMG und beliefen sich 2018/19 auf 358 Millionen US-Dollar. Damit war Deutschland der fünftgrößte Geber unter den WHO-Mitgliedsstaaten. Das BMZ investierte mit jeweils 30 Prozent seiner Ausgaben für Gesundheit 2018 erheblich in die Förderung der Gesundheit von Mutter und Kind und in die Eindämmung von Infektionskrankheiten sowie mit über einem Viertel seiner Ausgaben 2018 in die Stärkung von Gesundheitssystemen. Einen regionalen Schwerpunkt bildete hierbei der afrikanische Kontinent.

Politische Prioritäten und Aktivitäten in der Pandemie

Angesichts der multilateralen Ausrichtung seiner globalen Gesundheitspolitik überraschte Deutschland 2020 zu Beginn der Covid-19-Pandemie mit einem nationalstaatlichen Impuls in Form eines Exportstopps für medizinische Ausstattung. Temporäre Grenzschließungen folgten. Dies sorgte für viel Kritik aus dem In- und Ausland, sodass die Bundesregierung sich durch Hilfslieferungen und die Versorgung von Patient*innen aus Nachbarländern bald solidarisch mit ihren europäischen Partnern zeigte. Der nationalstaatliche Reflex überkam nicht nur Deutschland, sondern zog sich quer durch Europa und ist ein Indikator für fehlende Handlungsfähigkeit auf europäischer und internationaler Ebene in globalen Gesundheitskrisen.

Nach dem holprigen Start setzte sich Deutschland in verschiedenen Foren für den Zugang zu Covid-19-Diagnostika, -Impfstoffen und -Therapeutika als öffentliche Güter ein. Von einem Impfstoff, Medikamenten und Testverfahren sollen weltweit alle gleichermaßen unabhängig von ihrer Kaufkraft profitieren. Zu diesem Zweck hat die Bundesregierung bei der Geberkonferenz der EU-Kommission im Mai 2020 zugesagt, die Entwicklung eines Impfstoffs gegen das neuartige Corona-Virus mit 525 Millionen Euro zu unterstützen. Als erstes und bisher einziges deutsches Ministerium legte das BMZ ein internationales Sofortprogramm zur Eindämmung und Abfederung der Auswirkungen von Covid-19 vor. Trotz dieser Vorstöße beschränkt sich die Koordination des außenpolitischen Vorgehens in der Covid-19-Pandemie unter den Bundesministerien bislang aber auf informelle Gespräche.

Es ist zu erwarten, dass Deutschlands internationales Engagement in der Pandemieeindämmung sich zum einen auf die EU-Ebene und zum anderen innerhalb der WHO konzentrieren wird. Zentraler Akteur ist dabei das BMG, das während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft primär globale Gesundheitsinitiativen vorantreibt und zugleich für die Ausarbeitung der deutschen Vorschläge zur Reform der WHO hauptverantwortlich ist.

Die Covid-19-Pandemie sorgt neben den gesundheitspolitischen Herausforderungen auch in der Ausrichtung der staatlichen Institutionen für Veränderungen. So baut das BMZ seine Expertise zu Pandemieprävention und -eindämmung aus und konzentriert sich noch stärker auf den "One-Health"-Ansatz, der die Gesundheit von Mensch, Tier und Umwelt miteinander verknüpft. Das AA legt eine zunehmende Offenheit für Fragen rund um die Bedeutung von globaler Gesundheitspolitik im internationalen Gefüge an den Tag, beispielsweise die Rolle der WHO für den Multilateralismus. Im deutschen Verständnis wird die internationale Diplomatie mit den Prinzipien und Regelwerken von internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen verknüpft und fußt daher auf einer gemeinsamen Werteordnung. Die Debatte um Impfstoffe und Medikamente gegen Covid-19 als öffentliche Güter trägt genau diese Frage der Werteorientierung an die internationale Gemeinschaft heran, denn im Kern geht es hier um globale soziale Gerechtigkeit. In diesem Zusammenhang ist auch der angekündigte Austritt der Vereinigten Staaten aus der WHO ein Grund zur Sorge. Beides veranlasst das AA nun zu einer strategischeren Beschäftigung mit globaler Gesundheitspolitik.

Die bisherigen Erfahrungen mit Covid-19 haben auch bei vielen Universitäten und Forschungsinstituten ohne primären Gesundheitsbezug Interesse für globale Gesundheitsthemen geweckt. Die Erfahrung, dass die Pandemie alle Politiksektoren von Bildungs- über Wirtschafts- bis hin zu Umweltpolitik betrifft, äußerte sich in den sozioökonomischen und ökologischen Auswirkungen der Krise. Durch diese Besonderheit ist in den kommenden Jahren mit einer Zunahme von wissenschaftlichen Kapazitäten zur Erforschung von globaler Gesundheit in Deutschland zu rechnen. So fördert das BMBF seit 2020 die German Alliance for Global Health Research, eine forschungsorientierte Plattform zur Unterstützung interdisziplinärer, internationaler und sektorübergreifender Forschung und Zusammenarbeit zu globaler Gesundheit inner- und außerhalb Deutschlands. Auch in der Aus- und Weiterbildung an Universitäten und Hochschulen werden neue Studiengänge für globale Gesundheit eingerichtet.

Neue Verantwortung?

Sowohl auf europäischer als auch auf globaler Ebene steigen die Erwartungen an Deutschland, einen Beitrag dazu zu leisten, die globale Gesundheitsarchitektur aufrechtzuerhalten und auszubauen. Dies ergibt sich aus der Abkehr der USA vom Multilateralismus sowie in gewissem Ausmaß auch aus dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, durch deren Rückzug ein finanzielles und politisches Vakuum entsteht, das etablierte Akteure wie Deutschland oder Frankreich, aber auch aufstrebende Akteure wie China ausfüllen können.

Die Covid-19-Pandemie hat das Potenzial, politische Agenden langfristig zu verschieben und die globale Gesundheitslandschaft neu zu sortieren. Deutschland rückt dabei in eine zentrale Position – auch weil die Bewältigung von Covid-19 hierzulande wirksamer und sozialverträglicher abläuft und Fall- und Todeszahlen niedriger sind als in vielen anderen Ländern. Zukünftig werden internationale Verhandlungen dominiert sein von Themen rund um Prävention und Management von Gesundheitskrisen. Es wird Deutschlands Verantwortung und Aufgabe sein, den Zugang zu und die Funktionsfähigkeit von bedarfsgerechten und resilienten Gesundheitssystemen an den Verhandlungstisch zu bringen, denn nur so lassen sich Gesundheitskrisen bewältigen und eine Regelversorgung langfristig aufrechterhalten. Mit ihrer neuen globalen Gesundheitsstrategie hat die Bundesregierung die Voraussetzungen geschaffen, den gestiegenen Erwartungen internationaler Partner und dem Geist der Agenda 2030 sowie den Zielen für nachhaltige Entwicklung gerecht zu werden. Ob die Strategie ihre volle Wirkung entfalten kann, wird der Gestaltungswille der deutschen Institutionen im Feld der globalen Gesundheitspolitik in den kommenden Jahren zeigen.