Wie viel Streik darf’s sein? | Streik | bpb.de

Der vielleicht konfliktfreudigste deutsche Gewerkschaftsführer der jüngeren Zeit, Claus Weselsky, hat sich im Sommer 2024 aus dem aktiven Dienst verabschiedet. Mit dem Wechsel an der Spitze der Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL) entfällt aber nicht der Anlass für eine Auseinandersetzung darüber, wie sich in Deutschland Tendenzen einer Entgrenzung von Tarifkonflikten Einhalt gebieten lässt. Politische Überlegungen dazu haben erfahrungsgemäß nur dann Konjunktur, wenn gerade ein Arbeitskampf größere Teile der Bevölkerung akut verärgert. Doch auch unabhängig von solchen Stimmungsschwankungen gibt es gute Gründe, Arbeitskämpfe zumindest in manchen Ausprägungen zu begrenzen, auch mittels gesetzlicher Rahmenregelungen – also stärker, als dies die Rechtsprechung bisher leistet.

Strukturproblem des öffentlichen Sektors

Die hier zu diskutierenden Entgrenzungen sind kein Phänomen, das die Tariflandschaft gleichmäßig durchzieht. Einen offensichtlichen Gegenpol bilden die Tarifparteien der Chemieindustrie. Die IG Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE) und die Chemie-Arbeitgeberverbände folgen fast unbeirrt einem sozialpartnerschaftlichen Leitbild, das sich so beschreiben lässt: Bei allen Interessenunterschieden steht die Suche nach Verbindendem, nicht Trennendem im Vordergrund. Dadurch haben sie ein für beide Seiten wertvolles Vertrauenskapital geschaffen. Auf diesem Fundament kann die IG BCE im Zweifel schon durch einen Aufruf zum Fahnenschwenken mehr Wirkung auf die Arbeitgeber erzielen, als es anderen Gewerkschaften mit ruppigen Streiks gelingt. Und jenseits davon gibt es natürlich auch Branchen, in denen Gewerkschaften schlicht die Organisationsmacht fehlt, um spürbaren Druck auszuüben.

Die Frage nach stärkeren Begrenzungen stellt sich indes dort, wo sich mächtige tarifpolitische Akteure nicht durch ein sozialpartnerschaftliches Grundverständnis selbst disziplinieren. Und sie stellt sich dort, wo Tarifparteien in der Lage sind, Lasten und Folgekosten ihres Wirkens großenteils auf Dritte abzuwälzen. Dies ist in der sogenannten Daseinsvorsorge der Fall, besonders im Verkehrswesen, aber auch in anderen Bereichen. Beide Phänomene – Abwälzen von Konfliktfolgen und ein Mangel an Sozialpartnerschaft – treffen dort häufig zusammen und verstärken sich.

Mit dem jüngsten Arbeitskampf bei der Deutschen Bahn im Frühjahr 2024 hat die GDL wieder einmal Anschauungsmaterial dafür geliefert. Allerdings hat sie kein Monopol darauf, wie die Eisenbahn- und Verkehrsgewerkschaft EVG in ihrer Tarifrunde 2023 nachgewiesen hat. In beiden Fällen ließen sich schon die Tarifforderungen – beide weit im zweistelligen Prozentbereich – kaum als Suche nach „Verbindendem“ auffassen, wenn man den schwierigen Zustand des Staatsunternehmens Deutsche Bahn in Rechnung stellt. Im Hinblick auf dessen Personalengpässe galt das zumal für die GDL-Forderung nach einer rund acht Prozent kürzeren Wochenarbeitszeit.

Vor allem aber ließen beide Gewerkschaften fast keinen Raum mehr für Verhandlungen in friedlichem Klima. Die EVG kündigte schon vor Beginn der Tarifgespräche an, dass sie zu Streiks aufrufen werde, falls die Arbeitgeberseite nicht gleich in der ersten Runde ein Angebot vorlege; so kam es dann auch. Früher war es üblich, dass Gewerkschaften der Arbeitgeberseite in der Auftaktrunde zunächst ihre Forderungen darlegten und detailliert begründeten – was die EVG nun zu „Folklore“ erklärte. Und die GDL rief nach ihrer ersten Verhandlungsrunde mit der Deutschen Bahn nicht nur zu Warnstreiks auf, obwohl diese tatsächlich gleich ein Angebot dabeihatte, sondern erklärte überdies umgehend das Scheitern der Gespräche und leitete die Urabstimmung über einen unbefristeten Arbeitskampf ein.

Solche Grenzverletzungen beschränken sich aber nicht auf die Eisenbahn, wie die Dienstleistungsgewerkschaft Verdi ebenfalls im Frühjahr 2024 verdeutlicht hat. Im öffentlichen Nahverkehr rief sie nach jeweils nur einer Verhandlung in den regionalen Tarifrunden zu bundesweiten Streiks auf. Dabei war der Auftakt etwa in Berlin nach Darstellung der Arbeitgeberseite „konstruktiv“ verlaufen. Zugleich traf dieser Streik mit einem Streikaufruf von Verdi an die Flughafensicherheitskräfte zusammen und hätte sich beinahe auch mit GDL-Streiks überschnitten. Mit dem Streikaufruf an Flughäfen missachtete Verdi zudem, ähnlich wie zuvor die GDL, den Grundsatz, Kunden wenigstens 48 Stunden im Voraus zu informieren.

Überdies flankierte Verdi den Tarifkonflikt im Nahverkehr zum wiederholten Mal durch gemeinsame Kampagnen mit Fridays for Future und deren sogenannten Klimastreiks. Wie vielen Reisenden und Berufspendlern sich wohl das Argument erschloss, dass all dies dem Einstieg in eine klimafreundlichere Mobilität diene? Verdi hat es jedenfalls für ihre Tarifpolitik in Anspruch genommen. Die Trennlinie zwischen (zulässigen) Streiks zur Durchsetzung besserer Arbeitsbedingungen und (unzulässigen) politischen Streiks wurde wieder einmal strapaziert. Egal, was man von den politischen Zielen hält – das aus dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit abgeleitete Streikrecht ist dazu nicht gedacht.

Mögliche Stellschrauben

Umso mehr Anlass gibt es, Wege zu einem besseren, wirksameren Rahmenwerk zu suchen. Es geht um Regelungen, die dem Ultima-ratio-Prinzip der Arbeitsrechtsprechung – Streiks erst, wenn nach vernünftigem Ermessen alle anderen Lösungswege ausgeschöpft sind – wieder Geltung verschaffen; und die bestenfalls sozialpartnerschaftliches Verhalten stärken. Zugleich geht es darum, die Belange der Allgemeinheit – etwa der Bahnkunden – in der Daseinsvorsorge wieder stärker zur Geltung zu bringen. Sie darf erwarten, dass ein Mindestmaß an Mobilität gewährleistet bleibt. Und sie darf erwarten, dass neben dem Ziel angemessener Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten nicht das Hauptziel eines angemessenen und finanzierbaren Leistungsangebots ausgeblendet wird.

Dass diese Aspekte des Interessenausgleichs zunehmend infrage stehen, hat vielfältige Ursachen. Dazu gehören Strukturveränderungen im Tarifvertragssystem; dazu gehört ebenso eine Arbeitsrechtsprechung, die sich über die Jahrzehnte entschieden streikfreundlich entwickelt hat; und in Abwägungen, ob ein Streik verhältnismäßig ist, kommt die sogenannte Drittbetroffenheit bisher bestenfalls am Rande vor. Bereits 1988 urteilte das Bundesarbeitsgericht, dass es faktisch im Ermessen der streikenden Gewerkschaft liegt, ob sie andere Bemühungen für ausgeschöpft hält. Wenn aber auf anderen Wegen keine Änderung in Aussicht steht, bleibt letzten Endes nur der gesetzliche Weg.

Vorschläge zur Einführung gesetzlicher Rahmenregeln für Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge liegen seit Längerem auf dem Tisch. Sie sehen unter anderem die gesetzliche Pflicht zu einem Schlichtungsverfahren vor, bevor eine Gewerkschaft einen Arbeitskampf beginnen darf; außerdem eine verbindliche, mehrtägige Mindestfrist zur Ankündigung von Streiks im Verkehrswesen und anderen Bereichen der kritischen Infrastruktur; eine Pflicht, durch sogenannte Notdienstregelungen auch während des Arbeitskampfs eine Mindestversorgung sicherzustellen; sowie darüber hinaus etwa eine Pflicht zur Urabstimmung vor Arbeitskämpfen, verbunden mit einem Mindestquorum von 50 Prozent der Belegschaft. Dies ist kein allumfassendes Lösungspaket zur Stärkung des Tarifvertragssystems. Aber es sind einige greifbare Ansätze, um einer Entgrenzung von Streiks zulasten der Allgemeinheit entgegenzuwirken.

Wären gesetzliche Eingriffe ein Tabubruch?

Vor der näheren Betrachtung tarifpolitischer Strukturfragen drängen sich Bemerkungen zur Umsetzbarkeit gesetzlicher Eingriffe ins Streikrecht auf. Dass es dafür verfassungsrechtlichen Spielraum gibt, darf angesichts der rechtswissenschaftlich versierten Urheber vielfältiger Vorschläge als plausibel gelten. Politisch gefordert wurden sie zuletzt anlässlich der jüngsten GDL-Streiks, etwa von der CDU/CSU-Mittelstandsunion, aus der FDP sowie von Arbeitgeberverbänden. Ihnen stehen allerdings mit Gewerkschaften, SPD, Grünen und weiteren Parteien politische Kräfte entgegen, die gesetzliche Begrenzungen kategorisch ablehnen. Die Standardformulierung zur Abwehr solcher Vorschläge lautet: „Keine Eingriffe ins Streikrecht“, dieses „hohe Gut“ dürfe nicht angetastet werden.

Soweit sich damit der Eindruck vermittelt, dass ein gesetzliches Eingreifen per se ein politischer Tabubruch wäre, trifft dieser allerdings nicht zu. Zum Beispiel hat die damalige Regierungskoalition aus Union und SPD zum 1. April 2017 mehrere Änderungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) in Kraft gesetzt, darunter den neuen „Streikbrecherparagrafen“ (Paragraf 11, Absatz 5 AÜG), mit dem sie Gewerkschaftsforderungen folgte. Er besagt: Wenn ein Betrieb bestreikt wird, darf dieser keine Zeitarbeiter mehr beschäftigen, es sei denn, er kann garantieren, dass sie nicht einmal mittelbar dazu beitragen, streikbedingten Arbeitsausfall zu kompensieren. Wer diesen Eingriff in die Arbeitgeberrechte nicht als politischen Tabubruch begreift, kann es wohl ebenso wenig als Tabubruch einstufen, wenn der Gesetzgeber einige Rahmenregeln gegen destruktive Konfliktführung von Gewerkschaften erlässt.

Jenseits davon haben Weselsky und die GDL dieser Gesetzesnovelle aber noch eine ironische Pointe hinzugefügt: Eigentlich hatte sie das Ziel, Beschäftigte stärker vor Leiharbeit zu schützen, was ebenfalls Gewerkschaftsforderungen entsprach. Die GDL indes verkündete im Juni 2023 – zusammen mit ihrer Tarifforderung – die Gründung einer eigenen Leiharbeitsfirma für Lokführer. Der neue, als Genossenschaft organisierte Betrieb solle Lokführer zu aus Sicht der GDL guten Konditionen beschäftigen und dann gewinnbringend an Arbeitgeber wie die Deutsche Bahn verleihen. Tatsächlich wurde die so angekündigte „Fair Train e.G.“ bald förmlich bei der Bundesagentur für Arbeit registriert.

Das wirft eigene tarifrechtliche Fragen auf: Darf es sein, dass sich eine Gewerkschaft unternehmerisch auf einem Markt betätigt, auf dem sie zugleich Arbeitgeber mit Streiks unter Druck setzen kann? Die GDL hat sich juristisch bisher damit verteidigt, dass es keine unmittelbaren personellen Verflechtungen zwischen der Gewerkschaft und der „Fair Train e.G.“ gebe. Das Firmenlogo ähnelt dem GDL-Logo allerdings stark. Auf jeden Fall stützt auch dieser Vorgang die Entgrenzungsthese. Der besagte Streikbrecherparagraf hingegen gewann damit eine arbeitgeberfreundliche Nebenbedeutung: Er stellt immerhin sicher, dass die „Fair Train e.G.“ kein gewinnbringendes Geschäft aus GDL-Streiks machen darf, indem sie versucht, der Deutschen Bahn teure Ersatzlokführer zu vermieten.

Zersplitterung als tiefere Ursache

Doch was erklärt diese Entwicklungen im Tarifvertragssystem? Was steht dahinter? Wenn das Klima der gesellschaftlichen Auseinandersetzung insgesamt rauer wird, schlägt dies fraglos auch auf die Tarifpolitik durch. Wo Absolutheitsansprüche Zulauf haben, geraten Traditionen des pragmatischen Interessenausgleichs und damit die Sozialpartnerschaft unter Druck.

Mindestens so einschneidend wirkte eine Veränderung des tarifrechtlichen Rahmens von 2010 unter dem Stichwort „Tarifeinheit“. Das Bundesarbeitsgericht hat damals mit einer Kehrtwende seiner Rechtsprechung neue Regeln für Fälle sogenannter Tarifkonkurrenz festgelegt und damit größere Handlungs- und Konfliktspielräume für Berufs- und Spartengewerkschaften zementiert. Dies bedeutete eine Abkehr vom Grundsatz „Ein Betrieb, ein Tarifvertrag“ und stieß vollends das Tor auf zu einem offenen Wettstreit zwischen unterschiedlichen Gewerkschaften im gleichen Unternehmen – auch zu tarifpolitischem Überbietungswettbewerb mithilfe des Streikrechts.

Der juristische Kurswechsel fand indes nicht im luftleeren Raum statt. Ihm gingen tektonische Veränderungen der Gewerkschaftslandschaft voraus. Dazu zählt die freiwillige Anerkennung der Piloten-Vereinigung Cockpit (VC) als eigenständige Tarifpartei durch die Deutsche Lufthansa zur Jahrtausendwende. Dazu zählt ebenso die Gründung der Dienstleistungsgewerkschaft Verdi etwa zur gleichen Zeit, verbunden mit der Auflösung der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG). Deren Integrationskraft für höhergestellte Berufsgruppen fehlte fortan, was der Konfliktneigung anderer Organisationen Auftrieb gab. Berufsverbände wie der Ärzteverband Marburger Bund oder die Flugbegleiterorganisation Ufo nahmen die tarifpolitische Vertretung ihrer Mitglieder nun selbst in die Hand.

Als Reaktion auf die geänderte Rechtsprechung und deren Folgen hat die Große Koalition 2014 zwar das Tarifeinheitsgesetz eingeführt. Anders als der Name andeutet, drehte es die Verhältnisse aber nicht zurück. Es liefert Regelungen für Fälle „kollidierender“ Tarifverträge: Arbeitgeber sollen nicht gezwungen sein, einander widersprechende Tarifverträge unterschiedlicher Gewerkschaften im gleichen Betrieb anzuwenden. Als (optionalen) Ausweg sieht es vor, die mitgliederstärkste Gewerkschaft in dem Betrieb gerichtlich zu ermitteln, um dann deren Tarifverträgen Vorrang zu geben. Das Streikrecht selbst begrenzt diese Regelung aber nicht. Deren Gegner, darunter die GDL, argumentieren inzwischen, dass sie Konflikte sogar anheize: Um sich für eine Auszählung zu wappnen, müssten alle Gewerkschaften umso offensiver um Mitglieder werben. Doch ohne dieses Gesetz wäre die Frage offen, wie Betriebe mit Tarifkollisionen umgehen können. Ein schlüssiges Argument gegen gesetzliche Rahmenregeln für Streiks sind diese Einwände nicht.

Weitere Lösungsansätze

Die skizzierten Strukturveränderungen sind konflikttreibend. Ist der Geist einer Zersplitterung erst aus der Flasche, bekommt man ihn kaum noch zurück. Und das Grundrecht der Koalitionsfreiheit, das jede Berufsgruppe in Anspruch nehmen kann, lässt keine simplen Lösungen zu. Der Ansatz gesetzlicher Rahmenregeln, die zumindest gegen ungezügelte Eskalationen wirken, gleicht da notgedrungen einem Kurieren an Symptomen. Allerdings setzt er zumindest dort an, wo die Symptome am stärksten sind.

Ergänzend bietet sich noch diese Überlegung an: Wäre der Umfang des Streikrechts im Einzelfall nicht eigentlich auch danach zu differenzieren, inwieweit eine Gewerkschaft das Ziel verfolgt, alle Beschäftigten eines Unternehmens oder einer Branche zu vertreten? Falls ja, unterzieht sie sich der integrativen Aufgabe, schon beim Aufstellen von Tarifforderungen einen Interessenausgleich unter den Beschäftigten zu suchen. Eine Berufs- oder Spartengewerkschaft tut das nicht – im Zweifel setzt sie die Interessen besonders streikmächtiger Gruppen sogar auf Kosten anderer Gruppen durch.

Gewerkschaften mit dem erklärten Anspruch, die gesamte Belegschaft zu vertreten, tragen dem eigentlichen Zweck des Streikrechts entsprechend mehr dazu bei, eine strukturelle Unterlegenheit der einzelnen Beschäftigten im Machtverhältnis zum Arbeitgeber auszugleichen. Ebenso wäre es dann rechtlich zu honorieren, wenn Gewerkschaften in Tarifgemeinschaften kooperieren, statt für sich allein zu kämpfen. Die Idee einer verpflichtenden Urabstimmung mit einem Mindestquorum von 50 Prozent der Belegschaft zielt auf diesen Punkt. Auch in einer Abwägung, unter welchen Umständen ein Arbeitskampf verhältnismäßig ist, könnte das Bemühen um einen möglichst breiten Interessenausgleich honoriert werden.

Politische Zustimmung für eine Gesetzgebung zu finden, die den hier skizzierten Fehlentwicklungen entgegenwirkt, bleibt aber schwierig. Bei allen Konflikten zwischen einzelnen Gewerkschaften braucht es wenig Phantasie, sich deren vereinten politischen Protest gegen solche Initiativen vorzustellen. Doch ohne begrenzende Eingriffe und mit der Perspektive eines weiter steigenden Eskalationsniveaus verschärft sich absehbar ein weiterer Zielkonflikt: Wenn es das klimapolitische (und womöglich verfassungsrechtliche) Gebot ist, individuelle Mobilität zurückzudrängen und Reise- wie Güterverkehr auf die Bahn zu verlagern, dann sollte diese umso mehr möglichst zuverlässig und dauerhaft finanzierbar zur Verfügung stehen.

Fehlt es an Streikbegrenzungen, droht aber genau das Gegenteil. Die beteiligten Gewerkschaften können Konflikte dann umso härter führen, gestützt auf die noch größere Gewissheit, dass den politischen Akteuren gar nichts übrigbleibt, als auf die Erfüllung ihrer Forderungen hinzuwirken, koste es an Steuermitteln, was es wolle. In rein privatwirtschaftlichen Unternehmen stoßen auch konfliktfreudigste Gewerkschaften irgendwann von selbst an Grenzen. Gerät der Fortbestand von Arbeitsplätzen oder gar ganzer Betriebe in Gefahr, lässt die Streikbereitschaft der Beschäftigten nach, die Kompromissbereitschaft steigt. Ist dieses Risiko aber von vornherein ausgeschlossen, weil es sich um einen staatlichen Betrieb handelt, werden Tarifkonflikte implizit gegen Regierung und Steuerzahler geführt.

Vielleicht reagiert im Lichte solcher Zuspitzungen irgendwann auch die Rechtsprechung und entwickelt neue Grundsätze dafür, wann Arbeitskämpfe verhältnismäßig sind. Das ist aber ungewiss. Schon heute gibt es gute und zunehmend bessere Argumente, einen gesetzlichen Rahmen dafür abzustecken, mit allem Respekt vor der grundgesetzlich geschützten Koalitionsfreiheit.