Gemessen an der ältesten Verfassung der Welt, der US-amerikanischen, die seit 235 Jahren gilt, ist das Grundgesetz mit 75 Jahren jung. Im Konzert aller heute geltenden Verfassungen gehört es zu den alten. Tendenziell genießt in modernen Gesellschaften „jung“ den Vorzug vor „alt“. Für Verfassungen scheint das nicht zu gelten. „Alt“ ist hier gleichbedeutend mit „bewährt“. Nichts wird dem Grundgesetz häufiger attestiert als Bewährung. Dabei schwingt stets auch der Gedanke an die vorausgegangene Weimarer Verfassung mit, die sich nach allgemeiner Überzeugung nicht bewährt hat, weil sie über weite Strecken nur im Ausnahmemodus funktionierte und am Ende Hitlers Machtübernahme nicht zu verhindern vermochte.
Aus dieser Erfahrung speist sich ein Gutteil der Vorschriften des Grundgesetzes. Dennoch ist die Rede vom Grundgesetz als einer „Anti-Weimar-Verfassung“ unrichtig. In allen Grundlagen knüpft es an die Weimarer Verfassung an: Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat, Bundesstaat. Erst bei der Ausformung der Prinzipien treten Unterschiede auf. Die Demokratie ist entschieden parlamentarisch, die präsidentiellen und die plebiszitäreren Elemente der Weimarer Verfassung wurden gekappt. Der Rechtsstaat erschöpft sich nicht in seinem formalen Aspekt, der Gesetzmäßigkeit des Staatshandelns, sondern die Gesetze müssen auch gewissen materiellen Gerechtigkeitskriterien entsprechen, die in den Grundrechten Ausdruck finden. Sozialstaatlich bleibt es bei einem generellen Prinzip statt einer Serie sozialer Grundrechte. Und schließlich ist das Grundgesetz föderaler als die Weimarer Verfassung.
Ist das der Grund für die Bewährung? Schaut man auf die Anfänge, dann zeigte sich der Parlamentarische Rat, der das Grundgesetz ausgearbeitet hatte, zufrieden mit seinem Produkt. Auf dem Weg zum endgültigen Text gab es zwar viele und teils harte Auseinandersetzungen, aber am Ende nahm der Rat das Grundgesetz mit 53 gegen 12 Stimmen an. Verlässt man den Sitzungssaal des Parlamentarischen Rats, ändert sich das Bild jedoch. Das Publikum nahm wenig Anteil an dem Ereignis. Die Währungsreform im Jahr zuvor hatte mehr Aufmerksamkeit gefunden. Die Experten für das Verfassungswesen, die sich zu Wort meldeten, fanden das Grundgesetz misslungen und gaben ihm keine lange Lebensdauer. Wie verträgt sich das mit der Bewährung?
„Bewährt“ ist ein Urteil aus der Rückschau. Die Weimarer Verfassung galt anfangs als besonders gute Verfassung, selbst im Ausland. Zwar ist es unwahrscheinlich, dass eine schlechte Verfassung sich bewährt, aber es gibt auch keine Gewähr für die Bewährung einer guten. Heute teilen wir nicht mehr das Unwert-Urteil der Nachkriegszeit über die Weimarer Verfassung, von dem auch der Parlamentarische Rat nicht frei war, sondern fragen nach den Bedingungen, unter denen die Weimarer Verfassung ihre Wirkung entfalten musste. Es geht dann nicht mehr nur um die juristische Qualität einer Verfassung. Vielmehr kommen auch die Herausforderungen in den Blick, welche an eine Verfassung herantreten, und die Art, wie man ihnen juristisch begegnet.
Gelingensbedingungen
Was die Herausforderungen betrifft, hätten die Unterschiede zu Weimar kaum größer sein können. Das Grundgesetz hatte keine Fundamentalgegner von Gewicht. Zwar waren nicht alle Bürger und ebenso wenig alle Politiker sogleich innerlich überzeugte Demokraten, doch gab es in der Nachkriegszeit im Lichte der nationalsozialistischen Vergangenheit, des abschreckenden Gegenbildes der DDR und der fortbestehenden Kontrolle der Siegermächte keine Alternative zum Grundgesetz. Es gab aber auch keine Gründe zu einer fundamentalen Unzufriedenheit mit dem neuen System, denn die ersten 20 Jahre der Bundesrepublik waren von einem stetigen Wirtschaftswachstum begleitet, das die Lebensbedingungen einer großen Mehrheit der Bevölkerung, wenn auch nicht gleichmäßig, verbesserte.
Die Vermutung allseitiger Harmonie wäre indes falsch. Es kam im Gegenteil zu erheblichen und mit Härte ausgetragenen Konflikten, aber die Konfliktparteien trugen sie im Rahmen des Grundgesetzes aus und stellten es nicht infrage, auch wenn sie es verschieden interpretierten. Die große Mehrheit der Bevölkerung fand ihre Vorstellungen und Interessen im sich herausbildenden Drei-Parteien-System repräsentiert. Seit der dritten Bundestagswahl 1957 hatten die beiden großen Volksparteien CDU/CSU und SPD zusammen mehr als 30 Jahre lang einen Anteil der Wählerstimmen von über 80 Prozent, zweimal sogar von über 90 Prozent. Auch als die Bundesrepublik ihre erste große Zäsur durch die Protest- und Erneuerungsbewegung von 1968 erlebte, wurde davon zwar das Verständnis des Grundgesetzes, nicht aber dieses selbst tangiert. Das Parteiensystem blieb stabil, bis die Vernachlässigung der Umwelt den Grünen 1983 zum Einzug in den Bundestag verhalf.
Zudem gelang es meist, die notwendige Zweidrittelmehrheit für Verfassungsänderungen zu beschaffen. In Weimar waren Verfassungsänderungen unterblieben, als sie am dringendsten benötigt wurden, weil die beiden extremen Parteien NSDAP und KPD seit 1932 zusammen eine absolute Mehrheit besaßen, mit der sie jede Regierungsbildung oder Regierungsmaßnahme torpedieren, aber keine alternative Mehrheit bilden konnten. Herausforderungen dieser Größenordnung blieben dem Grundgesetz erspart. Auf veränderte Bedingungen wurde es mittels Verfassungsänderungen eingestellt, von denen die meisten die föderale Ordnung betrafen. Die ersten Wirtschaftskrisen, die die Bundesrepublik erschütterten, verlangten eine stärkere Unitarisierung, und die allgemeine Stimmung in der Bevölkerung begünstigte sie. An den Grundprinzipien der Verfassung hat sich dagegen gar nichts und bei den Grundrechten nur wenig geändert.
Nicht alle Verfassungsänderungen haben das Grundgesetz verbessert. Schädlich war vor allem die Tendenz, es nicht bei grundsätzlichen Aussagen bewenden zu lassen, wie es der Funktion einer Verfassung entspricht, sondern das Grundgesetz mit detaillierten Regelungen zu überladen, die ihren Platz eigentlich auf der Ebene der einfachen Gesetze haben. Das Grundgesetz ist heute etwa doppelt so lang wie 1949. Die Verantwortung dafür tragen die politischen Parteien, die möglichst viel von ihren Anliegen auf der Verfassungsebene zu befestigen suchen, damit die jeweils andere Seite nach einem Regierungswechsel möglichst wenig ändern kann. Daran erkennt man, dass es sich bei der Überladung der Verfassung nicht um ein ästhetisches, sondern um ein Demokratieproblem handelt: Alles, was auf der Verfassungsebene geregelt ist, wird dem demokratischen Prozess entzogen. Wahlen sind im selben Ausmaß folgenlos.
Innovation Bundesverfassungsgericht
Noch wichtiger für die Anpassung des Grundgesetzes an neue Herausforderungen und erst recht für die Durchsetzung seiner Anforderungen war jedoch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Auch dafür gab es in Weimar kein Äquivalent. Juristen und Historiker sind sich in dem Urteil einig, dass das Gericht sich als folgenreichste Innovation im Grundgesetz erwiesen hat. Die Verfassung wurde dadurch auf eine neue Bedeutungsstufe gehoben. Zwar war sie auch vorher schon rechtlich bindend für die Politik gewesen, doch gab es bei Meinungsverschiedenheiten über ihre Bedeutung für konkrete Fälle keine neutrale Instanz, die den Sinn der Vorschriften verbindlich feststellen konnte, sodass sich stets die Deutung der Mehrheit durchsetzte. Im Fall von Verfassungsverstößen fehlte es an einer Instanz, die sie hätte korrigieren können.
Selbstverständlich war all das nicht. Das Bundesverfassungsgericht stand schon bald nach seiner Gründung 1951 vor der Notwendigkeit, Konflikte über grundlegende Weichenstellungen der Nachkriegszeit zu entscheiden, etwa die Westorientierung und die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik. An den Reaktionen der Politik kann man ablesen, wie groß die Irritation war, als die Entscheidungen nicht so ausfielen wie erwartet. Sogleich setzten Bemühungen der Regierung ein, die gerade erst geschaffene Verfassungsgerichtsbarkeit wieder zu drosseln oder personell auf Regierungslinie zu bringen. Dass das misslang, hängt zum Teil mit der Reputation zusammen, die das Gericht in dieser frühen Auseinandersetzung erworben hatte, zum Teil mit dem Widerstand von Opposition und Ländern und der Verteidigung des Gerichts in der Öffentlichkeit.
Für die Auslegung und Anwendung der Verfassung hatte sich das Bundesverfassungsgericht von Anfang an der Maxime verschrieben, dem Grundgesetz zu größtmöglicher Wirkung unter den jeweils gegebenen Verhältnissen zu verhelfen. Dadurch unterschied es sich grundlegend von älteren Vorstellungen über die Auslegung von Verfassungsrecht, die auch in der Weimarer Republik noch vorherrschend waren. Zu einer am Wortlaut der Verfassung haftenden und für die sozialen Gegebenheiten, in denen die Verfassung ihre Wirkung tun sollte, unempfindlichen Auslegung ist es in Karlsruhe nie gekommen. Das Bundesverfassungsgericht versucht vielmehr, den Sinn von Verfassungsnormen aus den hinter ihnen stehenden Werten oder den ihnen zugedachten Funktionen zu ermitteln und sie auf den jeweiligen Zustand der sozialen Wirklichkeit zu beziehen, in dem sich der Sinn der Normen verwirklichen soll.
Dadurch kommt ein dynamischer, für sozialen Wandel im Anwendungsbereich von Verfassungsrecht sensibler Grundzug in die Rechtsprechung, der mindestens ebenso sehr wie die zahlreichen Verfassungsänderungen, wahrscheinlich sogar mehr als diese, dafür gesorgt hat, dass das Grundgesetz auf der Höhe der Zeit geblieben ist. Das ist vor allem den Grundrechten zugutegekommen, die vor der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit ohne praktische Relevanz waren, nicht nur in Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht hat ihnen ganz neue Dimensionen erschlossen und sich dabei immer wieder von der sinnstiftenden Grundlage der Verfassung als Ganzer, der Garantie der Menschenwürde in Artikel 1 Absatz 1 GG, inspirieren lassen.
Die Grundrechte halten den Staat nicht mehr nur zugunsten der individuellen Freiheit in Schranken. Sie verlangen von ihm auch aktives Handeln, wenn die grundrechtlich geschützte Freiheit vonseiten privater Akteure bedroht wird, und sie garantieren die Freiheitlichkeit gesellschaftlicher Funktionsbereiche wie zum Beispiel jene der Kommunikationsmedien, indem sie sichern, dass sich diese gemäß ihrer eigenen Logik entwickeln können und nicht der Logik anderer Systeme, namentlich der Politik und der Wirtschaft, unterworfen werden. Jüngst ist im Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts die Geltung der Grundrechte auch auf Beeinträchtigungen erstreckt worden, die durch gegenwärtige Versäumnisse verursacht sind, aber erst in der Zukunft eintreten – eine temporäre Erweiterung ihres Geltungsbereichs.
Die Funktion der Verfassung hat sich dadurch erheblich ausgeweitet. Sie richtet nicht mehr nur den Staat ein und bildet den Maßstab, anhand dessen im Streitfall entschieden wird, ob seine Akte Bestand haben oder für nichtig erklärt werden. Gestützt auf die Vorstellung von der Verfassung als Wertordnung bezieht sie sich nicht nur auf die Ordnung des Politischen, sondern auch auf die der Gesellschaft und enthält materielle Vorgaben, an denen der Staat seine Aufgaben und sein Handeln auszurichten hat. Auf der Basis solcher Vorstellungen nimmt die Verfassung immer mehr den Charakter einer Leitidee guter Ordnung an und wirkt nicht mehr nur auf der rechtlichen, sondern auch auf der symbolischen Ebene. Dementsprechend wird das Verfassungsgericht zum Mahner, der die Politik an die Prinzipien erinnert, auf welche die Gesellschaft sie verpflichtet hat.
Vertrauen und Folgebereitschaft
Ohne das Bundesverfassungsgericht, das die Relevanz der Verfassung für politisches Handeln und soziale Verhältnisse beinahe täglich für das Publikum erlebbar macht, ist es schwer vorstellbar, dass das Grundgesetz die außerordentliche Wertschätzung erlangt hätte, welche es heute besitzt. Diese Wertschätzung hat auch herbe Enttäuschungen überstanden, etwa zur Zeit der sozialliberalen Koalition unter Willy Brandt, deren Reformvorhaben zum Teil in Karlsruhe scheiterten, oder 20 Jahre später nach einer Serie von Entscheidungen, die auf Unverständnis oder Widerspruch in der Bevölkerung stießen, allen voran das Verbot von Kruzifixen in bayerischen Volksschulen. Das Verfassungsgericht als Institution blieb davon indes unberührt. Nach kurzen Popularitätsverlusten kehrte es wieder in die Spitze jener Institutionen zurück, die in der Bevölkerung das größte Vertrauen genießen.
Die hohe Wertschätzung kommt dem Gericht bei der Befolgung seiner Urteile zugute. Sie wird nicht grundsätzlich infrage gestellt, selbst wenn die Folgen für die Politik einschneidend sind, wie etwa jüngst bei der Entscheidung über die Schuldenbremse. Das gilt nicht nur dann, wenn staatliche Akte für nichtig erklärt werden, sondern auch, wenn der Gesetzgeber zum Handeln verpflichtet wird. Verfassungsrecht ist ein besonders verletzlicher Teil des Rechts, weil es sich an die obersten Machthaber selbst richtet. Fügen diese sich ihm nicht, gibt es folglich keine höhere Instanz, die es gegen die Staatsgewalt durchsetzen könnte. Umso wichtiger ist der Rückhalt des Verfassungsgerichts in der Bevölkerung. Der drohende Legitimationsentzug macht die Missachtung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen zu kostspielig für die Politik.
Die Bedeutungssteigerung der Verfassung hat allerdings auch ihren Preis. Zum einen weckt sie die Begehrlichkeit aller möglichen Vertreter von Interessen oder moralischen Anliegen, ihrer Sache verfassungsrechtliche Anerkennung zu verschaffen, aus der dann juristisches Kapital geschlagen werden kann, wenn es um die Verteilung staatlicher Mittel oder die Abwägung zwischen konkurrierenden oder kollidierenden Anliegen geht. Zum anderen verengt sich die politische Diskussion in der Bundesrepublik stärker als in den meisten anderen Verfassungsstaaten auf verfassungsrechtliche Gesichtspunkte. Die Sachdiskussion leidet, wenn die Gegner einer politischen Maßnahme sofort zum Argument der Verfassungswidrigkeit greifen, während ihre Befürworter die Diskussion damit abzuschneiden versuchen, dass sie ihr Handeln als verfassungsgeboten und somit alternativlos hinstellen. Politik erschöpft sich nicht im Verfassungsvollzug.
Wegen des hohen Ansehens der Verfassungsgerichtsbarkeit fehlt in der Bundesrepublik jedoch der tiefe Zwiespalt, dem sie in ihrem Mutterland, den USA, ausgesetzt ist. Dort wird dem judicial review, der verfassungsgerichtlichen Überprüfung politischer Entscheidungen, immer wieder die Legitimation streitig gemacht, weil er „anti-majoritarian“ und also undemokratisch sei. Es ist allerdings gerade der Sinn von Verfassungen, der Mehrheit im Interesse individueller Freiheit und politischer Offenheit Grenzen zu ziehen. Auf der Habenseite des Bundesverfassungsgerichts steht nicht nur der Individualrechtsschutz. Oft genug hat es auch die Offenheit demokratischer Prozesse gegen die Abschließungs- und Selbstbegünstigungsinteressen der Parteien in Schutz genommen. Verfassungsgerichtsbarkeit und Demokratie stehen in einem Spannungsverhältnis, aber nicht im Widerspruch zueinander.
Sucht man eine Erklärung für die unterschiedliche Bewertung der Verfassungsgerichtsbarkeit in den Vereinigten Staaten und Deutschland, so spielt zum einen sicher eine Rolle, dass in den USA die Demokratie vor der Verfassungsgerichtsbarkeit da war und durch diese nun gefährdet erscheint, während in Deutschland und anderen europäischen Ländern Verfassungsgerichte eine Reaktion auf die Erfahrungen einer gescheiterten Demokratie waren und gerade den Schutz der Demokratie bezweckten. Zum anderen geht der Unterschied aber auch darauf zurück, dass das Spannungsverhältnis, welches zwischen Rechtsstaat und Demokratie besteht, in Deutschland tendenziell zugunsten des Rechtsstaats und in den USA zugunsten der Demokratie aufgelöst wird.
Zeitenwende(n)
Im Mai 1989, als der 40. Jahrestag des Grundgesetzes gefeiert wurde und noch niemand ahnte, dass das Ende der alten Bundesrepublik bevorstand, war das Grundgesetz auf dem Höhepunkt seiner Wertschätzung. Es hatte sich sogar etwas so Ungewöhnliches wie ein „Verfassungspatriotismus“ eingestellt, ein Stolz auf das eigene Land, der sich nicht mehr aus nationalistischen Quellen speiste, sondern aus der Teilnahme an einem universalen Projekt und dem Erfolg, den dieses gerade in der Bundesrepublik hatte. Möglich wurde dies, weil die üblichen Quellen des Patriotismus – die Nation, ihre Geschichte, ihre Kultur – in dem geteilten und mit der historischen Schuld des Holocaust beladenen Land nicht zur Verfügung standen und das Grundgesetz in diese Lücke springen konnte.
Das außerordentliche Ansehen des Grundgesetzes kam auch zum Tragen, als sich im Prozess der Wiedervereinigung die Frage nach der gesamtdeutschen Verfassung stellte. Der Bundestag und die frei gewählte Volkskammer der DDR entschieden sich, das Grundgesetz beizubehalten und nicht den Weg der Neukonstituierung zu beschreiten, den Artikel 146 GG ermöglicht hätte. Die „Bewährung“ des Grundgesetzes war damals – neben der Schnelligkeit, die ein Beitritt gemäß Artikel 23 GG ermöglichte – eines der am häufigsten ins Feld geführten Argumente. Ob damit eine Chance für das Zusammenwachsen von Ost und West vertan wurde, lässt sich rückblickend ebenso wenig klären wie die Frage, ob die heutigen Spannungen zwischen Ost und West durch eine Neukonstituierung des wiedervereinigten Landes vermieden worden wären.
In den Jahren, die dem Fall der Berliner Mauer und dem Zusammenbruch der sozialistischen Regime folgten, bestätigte sich aber erneut eine Erfahrung, die erstmals Mitte der siebziger Jahre nach dem Ende der südeuropäischen Diktaturen gemacht wurde. Das Grundgesetz und die Verfassungsrechtsprechung gewannen Vorbildcharakter für viele Staaten, die sich nun neue demokratische Verfassungen gaben und Verfassungsgerichte zu deren Schutz einrichteten. In Karlsruhe wurde damals Delegation nach Delegation vorstellig, weil, wie immer wieder bekräftigt wurde, die Bundesrepublik als Muster einer nach tiefem Fall stabilen Demokratie galt, in der die Verfassung durch die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts hohe Relevanz erlangt hatte und den Respekt der Politik genoss.
Herausforderungen
Das Grundgesetz ist also zwar eine alte, aber keine veraltete Verfassung. Auch wenn man sich die ein oder andere Korrektur früherer Änderungen vorstellen könnte, ist seine Gegenwartstauglichkeit ungebrochen. Allerdings kann man sich im Jubiläumsjahr 2024 weniger als ehedem in der Erwartung wiegen, dass es dabei auch künftig bleiben wird. Vielmehr sind im Umfeld der Verfassung Veränderungen eingetreten, die nahezu weltweit wirken und nicht nur diese oder jene Verfassung in Mitleidenschaft ziehen, sondern die Verfassungsstaatlichkeit insgesamt. Auch wenn diese Veränderungen bislang in der Bundesrepublik weniger spürbar sind als in vielen anderen Staaten, kann man nicht davon ausgehen, dass sie das Grundgesetz unberührt lassen werden.
Schon seit Längerem hinterlässt die fortschreitende Internationalisierung Spuren in den staatlichen Verfassungen. Veranlasst durch die wachsende Zahl von Problemen, die sich im engen nationalstaatlichen Rahmen nicht mehr befriedigend lösen lassen, sind die Staaten dazu übergegangen, Regelungskompetenzen an supranationale Organisationen abzutreten. Besonders weit fortgeschritten ist dieser Prozess in der Europäischen Union. Mit jeder Kompetenzübertragung oder Ausweitung einer abgetretenen Kompetenz durch politische Praxis oder Rechtsprechung supranationaler Organisationen schrumpft der Anwendungsbereich der nationalen Verfassungen. Diese spiegeln damit eine Regelungsdichte vor, die sie in Wahrheit gar nicht mehr haben. Die nationale Verfassung regelt zwar die Abtretung von Kompetenzen. Auf ihre Wahrnehmung durch die supranationalen Organisationen hat sie aber keinen Einfluss mehr.
Dieser Prozess vollzieht sich allerdings nicht gegen das Grundgesetz, das von Anfang an für eine Eingliederung der Bundesrepublik in supranationale Organisationen offen war. Vielmehr geht es nur um die Frage der Grenzen. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mehrfach dazu geäußert. Es zieht sie dort, wo die Kompetenzverlagerung dem Bundestag so viel politische Substanz entziehen würde, dass er nicht mehr in der Lage wäre, die Wahlentscheidung der Bürger in folgenreiche Politik umzusetzen. Ferner bildet die Identität des Grundgesetzes eine Schranke für die Wirksamkeit europäischer Rechtsakte. Und schließlich verbietet das Grundgesetz nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die Preisgabe der deutschen Souveränität und damit die Umwandlung der EU in einen Staat unter deutscher Beteiligung.
Weniger konkret, aber erheblich folgenreicher sind allerdings die Veränderungen im Umfeld der Verfassung, die aus dem Bereich der Vorstellungen über die Ordnung des Politischen kommen. Der Verfassungsstaat mit seinen beiden Grundpfeilern Rechtsstaat und Demokratie scheint an Zustimmung zu verlieren, andersartige Vorstellungen einer guten Ordnung gewinnen Gefolgschaft. Diese kommen in verschiedener Gestalt daher, stimmen aber darin überein, dass sie nicht von der empirisch gegebenen und als legitim anerkannten Meinungs- und Interessenvielfalt in der Gesellschaft ausgehen, die dem Grundgesetz zugrunde liegt, sondern die Existenz eines einheitlichen Volksinteresses unterstellen, das die Politik zu verwirklichen hat.
Damit tritt dem pluralistischen Demokratiekonzept des Verfassungsstaats grundgesetzlicher Prägung ein identitäres Konzept entgegen, in dem die verfassungsrechtlichen Vorkehrungen für individuelle Freiheit, Konkurrenz der politischen Präferenzen und gerechten Interessenausgleich hinfällig werden. Meinungsfreiheit wird unter diesen Voraussetzungen zur Gefahr, Gewaltenteilung zum Hindernis, Opposition illegitim, unabhängige Kontrolle durch Verfassungsgerichte und Medien zum Störfaktor, rechtsstaatlicher Schutz vor Willkür Formalismus. Damit ist nicht gesagt, dass die Träger derartiger Vorstellungen eine Verfassung ablehnen. Aber ihre Funktion der Machtbegrenzung wird obsolet. Sie hat die Durchsetzung des „wahren Volkswillens“ zu ermöglichen. Auch Verfassungsgerichte werden nicht notwendigerweise abgeschafft, aber so eingerichtet und personell besetzt, dass sie die Verwirklichung des vermeintlich wahren Volksinteresses nicht behindern, sondern unterstützen.
In der Bundesrepublik hat es solche Vorstellungen immer gegeben. Sie waren aber lange politisch und gesellschaftlich chancenlos. Die Parteien, welche ihnen anhingen, hatten bei Bundestagswahlen keinen Erfolg. Das hat sich geändert. Die Vorstellungen finden Resonanz, mit populistischen Parteien ziehen sie in die Parlamente ein. Diese Entwicklung verbindet sich mit einer veränderten Einstellung zu Fakten, Wissen und Argumenten, die großenteils moralisch überlagert werden. Die Beurteilungskriterien von „gut“ und „böse“ überlagern diejenigen von „wahr“ und „falsch“, unerwünschten Fakten werden „alternative Fakten“ entgegengehalten. Wahrheit wird so zu einer Funktion der Gesinnung. Die Verständigungsbasis zwischen unterschiedlichen Ansichten schwindet. Die sozialen Medien, ursprünglich als demokratieförderlich begrüßt, intensivieren und beschleunigen diesen Prozess.
Die Verbindung zur Verfassung lässt sich leicht ziehen. Diejenigen Institutionen, die von der argumentativen Diskussion, von der Unterscheidbarkeit zwischen wahr und falsch oder legal und illegal, von der Möglichkeit der Konsens- oder Kompromissfindung leben, geraten ins populistische Visier. Das betrifft das Parlament, die Justiz, die Kommunikationsmedien, die Wissenschaft und weitere Bereiche der Gesellschaft. Sie genießen Vertrauen, soweit sie in den Händen der recht Gesonnenen sind; ansonsten sehen sie sich dem Vorwurf der Manipulation ausgesetzt. Ziel der politischen Auseinandersetzung ist dann nicht mehr eine Mehrheit, die die Durchsetzung der eigenen Präferenzen auf Zeit ermöglicht, die Alternative des Gegners aber präsent hält, sondern seine Ausschaltung.
Verteidigung des demokratischen Verfassungsstaates
Es fragt sich daher, ob Verfassungen, die dem pluralistischen Demokratieverständnis verpflichtet sind, sich gegen eine Systemtransformation verteidigen können. Das Grundgesetz ist freilich gerade in Reaktion auf eine solche Erfahrung entstanden. Ihr verdankt sich die sogenannte wehrhafte Demokratie mit ihren drei Instrumenten, der Grundrechtsverwirkung nach Artikel 18, dem Parteiverbot nach Artikel 21 und dem Vereinigungsverbot nach Artikel 9 GG. Vereinigungsverbote sind häufig ausgesprochen worden, Grundrechtsverwirkungen nie. Zu Parteiverboten kam es zweimal in der Frühphase der Bundesrepublik, danach scheiterten zwei Verbotsanträge gegen die NPD, das letzte Mal, weil sie zwar verfassungsfeindliche Ziele verfolgte, aber keine Aussicht hatte, ihre Absichten auch zu verwirklichen. Die Lehre aus dem Aufstieg der NSDAP, „Wehret den Anfängen“, wurde hinter dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit zurückgestellt.
Immerhin hält das Grundgesetz, was verfassungsfeindliche Bestrebungen angeht, das nötige Instrumentarium bereit. Wird es nicht genutzt und können Parteien, die auf eine Systemtransformation aus sind, am Parteienwettbewerb teilnehmen, hängt viel vom Wahlrecht ab. Hier lohnt ein Blick auf Ungarn und Polen: Die populistischen Parteien beider Länder bekamen die Gelegenheit zur Systemtransformation nicht zuletzt aufgrund des jeweiligen Wahlrechts. Die polnische PiS erhielt für etwa 36 Prozent der Stimmen eine absolute Mehrheit der Mandate, die ungarische Fidesz-Partei für etwa 53 Prozent der Stimmen sogar eine Zweidrittelmehrheit der Sitze. Das Bundestagswahlrecht würde das nicht erlauben. Aber es ist nur einfachgesetzlich geregelt. Eine einfache Parlamentsmehrheit könnte sich ein für sie günstiges Wahlrecht also leicht verschaffen.
Hat eine populistische Partei eine Parlamentsmehrheit gewonnen, hängt für die Frage, wieviel von ihren Plänen sie verwirklichen kann, viel von den Verfassungsgerichten ab. Alle Erfahrungen mit zur Mehrheit gelangten populistischen Parteien zeigen, dass die Transformation mit einer Ausschaltung oder Gleichschaltung der Verfassungsgerichte beginnt. Das Bundesverfassungsgericht verdankt seinen großen Einfluss nicht zuletzt dem Umstand, dass die Wahl der Richter eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag oder Bundesrat voraussetzt, was bislang einseitige „Parteigänger“ im Gericht verhindert hat. Aber auch das Zweidrittelerfordernis ist nur gesetzlich geregelt, nicht auf Verfassungsebene, und also nicht gegen Änderungen mit einfacher Mehrheit geschützt.
Eine Eigenart des deutschen Verfassungsrechts könnte in den Zeiten von Desinformation und Beliebigkeit noch größere Bedeutung erlangen. Das Grundgesetz differenziert im Gegensatz zu vielen anderen Verfassungsordnungen zwischen Meinungen und Tatsachenbehauptungen. Schon heute genießen wissentlich oder erwiesen falsche Tatsachenbehauptungen keinen Grundrechtsschutz. Bislang ist das nur für die Holocaust-Leugnung praktisch relevant geworden. Ein dringendes Desiderat ist es, daraus auch für die sozialen Medien die notwendigen Konsequenzen zu ziehen. Anfänge sind gemacht, das nationale Verfassungsrecht stößt hier aber an seine Grenzen. Benötigt wird ein gemeinsames Vorgehen der Verfassungsstaaten.
Das Grundgesetz ist also nicht unvorbereitet auf Versuche, es auszuhöhlen, lahmzulegen oder im autoritären Sinne umzugestalten. Aber die Eigenmittel der Verfassung sind begrenzt. Verfassungsrecht verwirklicht sich nicht von selbst. Es ist auf Verwirklichung angewiesen. Für diese Verwirklichung hängt viel von der Ebene der nichtjuristischen Verfassungsvoraussetzungen ab. Hier kommt noch einmal die Weimarer Verfassung in den Blick, die letztlich nicht genügend Rückhalt in der Gesellschaft und ihren Organisationen besaß, um ihrer Pervertierung widerstehen zu können. Die Bundesrepublik des Jahres 2024 ist weit von Weimarer Verhältnissen entfernt. Aber das ist kein Grund, sich in Sicherheit zu wiegen. Dass eine solche Warnung notwendig ist, unterscheidet das 75-jährige Jubiläum des Grundgesetzes von den vorangegangenen.
