Europa braucht eine aktive Industriepolitik | Industriepolitik | bpb.de

Mit der Bewältigung der twin transition steht die EU derzeit vor ihrer wohl größten Herausforderung: Wirtschaft und Gesellschaft müssen rasch und umfassend digitalisiert und dekarbonisiert werden, und gleichzeitig muss der große Übergang für die Menschen in Europa sozial und gerecht gestaltet werden. Doch die Rahmenbedingungen sind schwierig: Sowohl die weltwirtschaftliche als auch die geopolitische Lage sind derzeit angespannt – und die Zeit drängt.

Lange war man in der EU davon überzeugt, dass es ausreicht, die richtigen Rahmenbedingungen beziehungsweise Anreize für Wirtschaft und Haushalte zu setzen und dann die Marktkräfte wirken zu lassen, damit die Transformation gelingt. Als Produktionsstandort für innovative und technisch anspruchsvolle Investitionsgüter sah man sich gut gerüstet, um von einer weltweit steigenden Nachfrage nach klimafreundlichen Produkten und Produktionsverfahren zu profitieren. Zudem glaubte man, im Zuge der fortschreitenden Globalisierung und Liberalisierung immer neue Märkte erschließen zu können, abgesichert durch ein regelbasiertes Welthandelssystem und die Welthandelsorganisation (WTO), die mit wirksamen Sanktionsmechanismen für die Einhaltung der WTO-Regeln und damit für faire Wettbewerbsbedingungen sorgt.

Dabei wurde (zu) lange übersehen, dass sich wichtige Rahmenbedingungen für das stark exportorientierte Geschäftsmodell der EU in den vergangenen Jahren deutlich verschlechtert haben: Zum einen hat das regelbasierte Welthandelssystem unter Führung der WTO merklich an Akzeptanz verloren. Handelsschwergewichte wie die USA und China spielen zunehmend nach ihren eigenen Regeln, wobei es ihnen zupasskommt, dass der Streitbeilegungsmechanismus der WTO seit Ende 2019 blockiert ist, weil die USA die Wiederbesetzung von Richterposten verhindern. Somit können Verstöße gegen WTO-Regeln de facto nicht geahndet werden. Zum anderen betreiben insbesondere China, aber auch die USA eine aktive Industriepolitik, um ihre binnenwirtschaftlichen Wachstumskräfte zu stärken, zulasten des Außenhandels.

Im Falle Chinas werden in den kommenden Jahren die Auswirkungen der aggressiv verfolgten Strategie „Made in China“ 2025 deutlich zum Tragen kommen. Chinesische Unternehmen werden in weiteren Schlüssel- und Zukunftstechnologien zur Weltspitze aufschließen. Für die EU bedeutet dies, dass nicht nur die Konkurrenz durch chinesische Unternehmen im Hochtechnologiebereich weiter zunimmt, sondern auch, dass China immer weniger auf Importe aus Europa angewiesen ist, sodass die EU-Exporte nach China kontinuierlich an Dynamik verlieren werden. Auch im Außenhandel der EU mit den USA dürfte sich längerfristig ein dämpfender Effekt zeigen, der daher rührt, dass die Vereinigten Staaten mit dem Inflation Reduction Act (IRA) die Wiederbelebung der eigenen Industrie insbesondere im Bereich Cleantech, also klimafreundlicher Technologien, derzeit massiv vorantreiben.

Hinzu kommt, dass Europa angeschlagen ist. Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 und die Eurokrise 2010 haben nicht nur tiefe Spuren in den europäischen Volkswirtschaften hinterlassen, sondern in vielen EU-Ländern auch zu schweren sozialen Verwerfungen geführt. Und die beiden rivalisierenden Großmächte USA und China nutzen seit einigen Jahren verstärkt den Außenhandel als Hebel zur Durchsetzung eigener Interessen – mit entsprechenden Kollateralschäden. 2018 manifestierte sich ihr Ringen um wirtschaftliche, technologische und ideologische Vorherrschaft in einem Handelskonflikt, der sich rasch zu einem Handelskrieg entwickelte. Damals drohten die Europäer nicht nur zwischen die Fronten der Konfliktparteien zu geraten, sondern sahen sich als enge Handelspartner und Verbündete der USA plötzlich selbst mit US-Strafzöllen auf Aluminium, Stahl und Autos konfrontiert, wodurch das Vertrauen in die Verlässlichkeit der transatlantischen Handelsbeziehungen nachhaltig erschüttert wurde. In dieser von Krisen, Konflikten und großer Unsicherheit geprägten Zeit brach im Frühjahr 2020 die Corona-Pandemie aus und stellte die Welt auf den Kopf.

Abhängigkeit verringern

Die Pandemie hat auf drastische Weise gezeigt, wie verwundbar die Weltwirtschaft durch ihre Einbindung in globale Produktionsnetzwerke ist. Kaum jemand hatte damit gerechnet, dass unterbrochene Transport- und Lieferketten am anderen Ende der Welt innerhalb kürzester Zeit zu einem Produktionsstillstand hierzulande führen würden. Hinzu kam der psychologische Schock, als es bei einfachen, aber wichtigen medizinischen Gütern wie Atemschutzmasken, Desinfektionsmitteln oder Schutzkleidung, die aus Kostengründen von wenigen Produzenten in Asien bezogen wurden, zu Versorgungsengpässen kam. Schon nach kurzer Zeit waren die entsprechenden Vorräte aufgebraucht und Nachschub zeitweise nur zu horrenden Preisen oder gar nicht zu bekommen.

Die Corona-Krise hat die Risiken einer ungesteuerten Globalisierung wie unter einem Brennglas sichtbar gemacht. Zwar waren die Risiken einer auf Kosteneffizienz getrimmten Außenhandelsorientierung und die damit verbundenen Abhängigkeiten – sowohl von einzelnen Regionen als auch von einzelnen Lieferanten – bekannt. Doch je länger das exportorientierte Geschäftsmodell der deutschen und europäischen Wirtschaft erfolgreich funktionierte, desto weniger Beachtung wurde diesen Risiken geschenkt. Und globalisierungskritischen Stimmen wurde stets entgegnet, dass eine immer weiter voranschreitende Globalisierung Grundlage dieses Geschäftsmodells und damit unabdingbare Voraussetzung für die Wahrung des Wohlstands in Europa sei. Die Corona-Krise hat dieses Narrativ massiv erschüttert und zu einem Paradigmenwechsel geführt: Statt auf Spezialisierung, Kosteneffizienz und Just-in-time-Produktion zu setzen, sollen sich die Unternehmen fortan breiter aufstellen, ihre Abhängigkeit von einzelnen Regionen und Produzenten reduzieren und ihre Lagerhaltung ausweiten. Das Primat der Kosteneffizienz ist dem der Resilienz gewichen.

Ein zweiter Paradigmenwechsel zeigt sich in der Art und Weise, wie die EU-Kommission auf die Corona-Krise reagiert hat: Mit dem Aufbauinstrument NextGenerationEU stellt sie nicht nur den Mitgliedstaaten bis 2026 insgesamt mehr als 800 Milliarden Euro zur Verfügung, damit diese insbesondere in die grüne und digitale Transformation investieren können, um gestärkt und krisenfester aus der Corona-Krise hervorzugehen. Sie nimmt auch im Namen der EU das dafür notwendige Kapital an den Finanzmärkten auf, da sie über eine bessere Bonität verfügt als viele der Mitgliedstaaten. Beides wäre noch vor Kurzem undenkbar gewesen. Und schließlich hat die Corona-Pandemie gezeigt, wie wichtig ein handlungsfähiger Staat in Krisenzeiten und bei eklatantem Marktversagen ist. All dies ebnete den Weg für die Renaissance einer Industriepolitik, in der der Staat nicht nur zuschaut, sondern eine aktive Rolle spielt.

Anschluss behalten

Der Paradigmenwechsel in der europäischen Industriepolitik kommt zur rechten Zeit, denn der Standortwettbewerb um grüne Schlüsseltechnologien ist bereits in vollem Gange. China und die USA betreiben eine strategische Industriepolitik und investieren jeweils enorme Summen in die Förderung klimafreundlicher Zukunftstechnologien.

Die EU ist nicht untätig – allerdings agiert sie unter völlig anderen Rahmenbedingungen. Ab den 1980er Jahren hat die EU eine horizontale Industriepolitik betrieben, die sich darauf beschränkte, die richtigen Rahmenbedingungen zu setzen, damit sich die Marktkräfte ungehindert entfalten können. Dementsprechend bestand weder eine Notwendigkeit für eine zentral gesteuerte Industriepolitik auf EU-Ebene noch für die Finanzierung einer solchen. Vielmehr fand Industriepolitik in erster Linie auf der Ebene der Mitgliedstaaten statt, wobei jedoch der Gestaltungsspielraum durch strenge Beihilfevorschriften begrenzt war. Mit dem Verbot staatlicher Beihilfen sollte sichergestellt werden, dass alle EU-Mitgliedstaaten – unabhängig von ihrer Finanzkraft – im gemeinsamen Binnenmarkt gleiche Wettbewerbsbedingungen haben.

In jüngster Zeit hat die EU diesen engen Rahmen etwas gelockert: Seit 2018 können Gruppen von Mitgliedstaaten im Rahmen sogenannter wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse (Important Projects of Common European Interest, IPCEI) staatliche Beihilfen für konkrete Projekte mit dem Ziel bahnbrechender Innovationen in Spitzentechnologien gewähren. Mit Projektverbünden in den Bereichen Mikroelektronik, Batterien, Wasserstoff und Kommunikationstechnologie, die Forschungs- und Entwicklungsvorhaben entlang der gesamten Wertschöpfungskette bis hin zur konkreten Anwendung umfassen, hat die EU unter den gegebenen Rahmenbedingungen eine gute Grundlage geschaffen, um Europa zu einem Standort für klimafreundliche Zukunftstechnologien zu machen und das selbst gesteckte Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen.

Ob die EU die Früchte ihrer Strategie in vollem Umfang ernten kann, ist derzeit allerdings ungewiss. Denn die USA haben mit dem IRA attraktive Investitionsbedingungen für Unternehmen geschaffen, die in den Bereichen Erneuerbare Energien, Wasserstoff und Elektromobilität auf der anderen Seite des Atlantiks investieren und produzieren wollen. Da die USA für viele Unternehmen ein attraktiver Wachstumsmarkt sind, besteht die Gefahr, dass insbesondere Unternehmen, die ohnehin eine Ansiedlung in den USA erwogen haben, entsprechende Investitionen zeitnah tätigen, um von den üppigen US-Förderungen zu profitieren, und ursprünglich in der EU geplante Investitionen zeitlich verschieben oder sogar ganz streichen.

Dies könnte für Europa weitreichende Folgen haben. Nicht nur, weil sich dadurch die Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft hin zur Klimaneutralität verzögern würde, sondern auch, weil Europa als Standort für Schlüsseltechnologien den Anschluss an die USA und China verlieren könnte. Der Grund dafür ist, dass in Hochtechnologie- und Wachstumsbranchen, wie sie für die Bewältigung der digitalen und grünen Transformation erforderlich sind, Größenvorteile (sogenannte Skalenerträge) und Spillover-Effekte eine wichtige Rolle spielen, weshalb sich die Produktion weltweit auf einige wenige Standorte und einige große Unternehmen konzentriert. Diese Unternehmen verfügen über eine starke Marktmacht, die es ihnen ermöglicht, von ihren Kunden Preise zu verlangen, die deutlich über den Durchschnittskosten liegen. Dies bedeutet, dass sie höhere Gewinne erwirtschaften und somit über größere finanzielle Ressourcen verfügen, die sie beispielsweise in Forschung und Entwicklung investieren oder zur Übernahme innovativer Konkurrenten nutzen können. Dadurch verbessern sie kontinuierlich ihre Wettbewerbsfähigkeit und bauen ihre dominante Stellung am Markt weiter aus.

Für Branchen, die durch steigende Skalenerträge gekennzeichnet sind, spielen typische Standortfaktoren wie günstige geografische Bedingungen oder niedrige Arbeitskosten eine untergeordnete Rolle. Deshalb ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass diese Unternehmen langfristig an ihrem Gründungsstandort verbleiben. Hinzu kommt, dass sich in ihrer Nähe regionale Innovationscluster bilden, wie wir sie beispielsweise von der deutschen Automobilindustrie kennen. Hier bilden Unternehmen, die direkt (zum Beispiel Zulieferer) oder indirekt (wie Maschinenbau oder Chemieindustrie) mit der Automobilindustrie verbunden sind, zusammen mit Universitäten und Forschungseinrichtungen ein Ökosystem, in dem technische und technologische Innovationen entstehen, die nicht nur für die Automobilindustrie von Bedeutung sind, sondern auf andere Branchen ausstrahlen. Für das Entwicklungspotenzial der europäischen Wirtschaft und damit für den Wohlstand der Menschen in Europa ist es daher entscheidend, dass die für die Bewältigung der twin transition notwendigen Schlüsselindustrien (wie beispielsweise Halbleiter, Wasserstoff, Batterie/Elektromobilität) in Europa vorhanden sind beziehungsweise hier entstehen, da Standortwechsel aus den genannten Gründen unwahrscheinlich sind. Darüber hinaus ist es vor dem Hintergrund zunehmender geopolitischer Spannungen ratsam, dass Europa in diesen strategisch wichtigen Industrien über technologische Autonomie verfügt, um nicht von Ländern abhängig zu sein, die diese Abhängigkeit als Druckmittel einsetzen. Auf EU-Ebene wird in diesem Zusammenhang von strategischer Autonomie gesprochen. Dies bedeutet nicht, dass Europa seinen gesamten Bedarf an strategisch wichtigen Gütern aus eigener Produktion decken muss, sondern dass Europa über die Technologien und Kapazitäten verfügt, um dies notfalls zu tun.

Europäisch denken

Die zahlreichen Krisen, die Europa in den vergangenen Jahren erschüttert haben, haben deutlich gemacht, dass es zu ihrer Bewältigung einen handlungsfähigen und gestaltungswilligen Staat sowie umfangreiche finanzielle Mittel braucht. Diese Einsicht hat wesentlich zum Paradigmenwechsel in der Industriepolitik beigetragen, und die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten das sich nun bietende Gelegenheitsfenster entschlossen nutzen, um mit einer strategischen Industriepolitik den Herausforderungen der twin transition in einem schwierigen geopolitischen Umfeld zu begegnen.

In der Vergangenheit war die europäische Industriepolitik eher ein Sammelsurium nationaler Projekte, was die Gefahr einer schlecht koordinierten Subventionspolitik birgt, die von Unternehmen ausgenutzt werden kann, um einzelne EU-Mitgliedstaaten gegeneinander auszuspielen. Um die größtmögliche Wirkung zu entfalten, bedarf es daher einer auf EU-Ebene koordinierten und langfristigen industriepolitischen Strategie, die konkrete Ziele für den Transformationsprozess vorgibt und die Vergabe von Subventionen und anderen Fördermitteln konsequent an klare Bedingungen und das Erreichen vereinbarter Etappenziele knüpft. Die EU-Mitgliedstaaten sollten diese Strategie durch geeignete Maßnahmen auf nationaler Ebene unterstützen und verstärken.

Für die europäische Integration ist es wichtig, dass der Wettbewerb für alle EU-Mitgliedstaaten auf dem gemeinsamen Binnenmarkt möglichst wenig verzerrt ist. Deshalb sollte die EU das Instrument der IPCEI-Projekte ausbauen und stärken, indem sie es auf weitere Branchen ausdehnt und den Genehmigungsprozess beschleunigt. Mithilfe der IPCEI-Projekte werden Produktionskapazitäten und Wertschöpfungsketten für strategisch wichtige Technologien und Produkte in Europa auf- und ausgebaut, von denen wiederum positive Spillover-Effekte auf die gesamte europäische Volkswirtschaft ausgehen.

Auch wenn die EU-Kommission richtigerweise die Förderung von Zukunftstechnologien der Subventionierung einzelner Unternehmen vorzieht, hat sie in jüngster Zeit die Regeln für staatliche Beihilfen gelockert. Sie reagierte damit auf die Gefahr, dass Cleantech-Unternehmen wegen des IRA in die USA abwandern könnten. Mit der Lockerung der Beihilferegeln haben die EU-Länder vorübergehend nicht nur mehr Spielraum, um Transformationstechnologien mit öffentlichen Mitteln zu fördern, sondern sie können im Falle einer drohenden Abwanderung sogar auf eine von einem Drittland angebotene Subvention mit einem Angebot in gleicher Höhe reagieren, um das betreffende Unternehmen in der EU zu halten. Diese Maßnahmen helfen finanzstarken EU-Mitgliedstaaten bei der kurzfristigen Krisenintervention, sie reichen aber nicht aus. Denn die öffentlichen Finanzen vieler EU-Staaten sind so angespannt oder durch die europäischen Fiskalregeln so eingeschränkt, dass sie mit den US-Subventionen nicht mithalten können. Die EU wird nur dann auf Augenhöhe mit den USA oder anderen Ländern um klimafreundliche Technologien konkurrieren können, wenn sie für ihre strategische Industriepolitik auch die entsprechenden finanziellen Mittel zur Verfügung stellt. Sinnvoll wäre ein Europäischer Souveränitätsfonds, wie ihn die EU vorgeschlagen hat, aus dem europaweit transformative Industrieprojekte gefördert werden könnten.

Die EU-Mitgliedstaaten sollten die europäische Industriepolitik durch nationale Maßnahmen unterstützen und in ihrer Wirkung verstärken, indem sie erstens die Vergabe öffentlicher Aufträge konsequent an soziale und ökologische Kriterien knüpfen, zweitens Unternehmen bei Großprojekten unterstützen, indem sie einen Teil des Risikos gegen eine Beteiligung am Unternehmen übernehmen, und drittens die Übernahme strategisch wichtiger Unternehmen und Infrastruktur durch ausländische Investoren sorgfältig prüfen und untersagen, wenn dadurch die strategische Autonomie Europas gefährdet wird.