In der Corona-Pandemie wurde vielfach über Krisenstäbe berichtet. Seither ist der Begriff in aller Munde. Doch was verbirgt sich hinter der Stabsarbeit? In diesem Beitrag werden der aktuelle Stand und künftige Anforderungen an die Einsatzführung in den Blick genommen.
Wesen der Einsatzführung mit einem Stab
Im deutschen Bevölkerungsschutz, darunter Gefahrenabwehr und Krisenmanagement, sind Stäbe ein temporäres Führungsmittel für Einsätze. Sie werden bei Feuerwehr, Polizei, Rettungs- und Hilfsdiensten beziehungsweise in Verwaltung und Wirtschaft als "technische Einsatzleitung", "Führungsstab" beziehungsweise als "Krisen-" oder "Verwaltungsstab" bezeichnet. "Stabsarbeit" ist die etwas unscharfe Bezeichnung für die Einsatzführung mit einem Stab.
Organisatorisch gesehen, ist ein Stab ein Organ im Führungssystem, das im Auftrag handelt. Als Element einer einsatzbezogenen Aufbauorganisation hat ein Stab zum Ziel, die Leistungsfähigkeit der Leitungsstelle, also der Verantwortlichen, zu erhöhen und die Alltagsorganisation zu entlasten. In der Theorie stehen eher Beratung und Unterstützung im Vordergrund.
Bei Feuerwehr und Rettungsdienst illustrieren Hochwasser wie an der Elbe 2002, der Einsturz des historischen Archivs in Köln 2009, die Explosion in der Bayernoil-Raffinerie in Vohburg 2018 oder der 31-stündige Stromausfall in Berlin 2019 das Einsatzspektrum. Prägnante stabsmäßig geführte Polizeieinsätze gab es beim Anschlag am und im Olympia-Einkaufszentrum in München 2016 und zum Schutz des G20-Gipfels in Hamburg 2017. Bei Betreibern kritischer Infrastrukturen würden Einsätze bei Situationen wie dem Münsterländer Schneechaos 2005 oder dem Cyberangriff auf das Düsseldorfer Lukaskrankenhaus 2016 auf Stabsebene geführt werden. In der Wirtschaft dienen Stäbe neben der Reaktion auf Unglücke und Bedrohungen auch niedrigschwellig zur Sicherstellung der betrieblichen Kontinuität.
Die Beispiele zeigen die Kritikalität der Einsätze für die Zielsysteme, also den Einsatzraum oder die betroffene Organisation. Gelingt es Stäben nicht, ihre Aufgabe zu erfüllen, drohen Zielsysteme aus der Bahn zu geraten. Bei kleineren und mittleren Einsätzen geht es um Abfedern und Wiedereinlenken von Situationen, die in der Praxis als "Störungen" und "Notfälle" bezeichnet werden. Diesen Schweregraden können die allermeisten Einsätze der polizeilichen und nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr zugerechnet werden. Wo eine Wiedereinlenkung nicht möglich ist, bedarf es der Weiterentwicklung des Zielsystems, um es in einem neuen Zustand zu stabilisieren. So wurden etwa während der Corona-Pandemie die Kapazitäten der Gesundheitsämter zur Kontaktnachverfolgung erhöht, um die Gesundheitsversorgung vor Überforderung zu schützen und somit die Auslenkung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Begrifflich entsprechen solche Systemzustände einer "Krise". Daher können eigentlich nur seltene Einsätze größter Tragweite als "Krisenmanagement" bezeichnet werden. Neben dem Zustand des Zielsystems geht es in Einsätzen immer auch um die Wahrung der Souveränität der Mutterorganisation des Stabes. Hierzu zählen auch Reputation und Glaubwürdigkeit. Zusammengefasst haben Stäbe also die Aufgabe, Situationen zu stabilisieren, Zielsysteme wieder einzulenken und die organisationale Souveränität zu sichern.
Der Wert der herbeigeführten Einsatzergebnisse für die Zielsysteme kann nur schwer monetarisiert werden. So versagt die finanzielle Perspektive ein Stück weit, wo es um ideelle Güter wie etwa Reputation, um den Fortbestand des Zielsystems, um nicht annähernd zu greifende Gemeinkosten oder verfassungsgemäß geschützte Güter geht.
Insgesamt sind Stäbe in mehrerlei Hinsicht besonders. Sie werden üblicherweise in Situationen eingesetzt, die kritisch für das Zielsystem und zu komplex für vorgelagerte Organe beziehungsweise die Alltagsorganisation sind. Sie markieren in der Regel die höchste Instanz eines Führungssystems. Es gibt somit kaum eine Eskalationsmöglichkeit. Daraus resultiert die unbedingte Notwendigkeit, mit Kritikalität und Komplexität zurecht zu kommen. Daher wird ein Stab führungstheoretisch als "Art Generalinstrument verstanden, dessen Zweck es ist, innerhalb seiner (hohen, aber nicht grenzenlosen) Leistungsfähigkeitsgrenzen das jeweils bestmögliche Einsatzresultat herbeizuführen. Die Bezeichnung als Generalinstrument steht sowohl für die Erwartung an das Generelle (unterschiedsloser Einschluss aller Ereignisse) wie auch für die Bedeutung des Organs für die oberste Instanz einer Organisation (in Anlehnung an den militärischen Rang eines Generals)."
Führungsleistungen als Beitrag zum Einsatz
Einsätze bestehen aus Führungs- und Ausführungsleistungen. Stäbe schaffen die Voraussetzungen für operative Einheiten, um die eigentlichen Wirkungen zu erzeugen. Dieser Beitrag kann in vier Führungsleistungen beschrieben werden. Erstens muss ein Stab als Stab funktionieren. Dazu gehören Funktionen wie Informationsmanagement-, Entscheidungs-, Team- oder Wahrnehmungsprozesse. Zweitens gilt es, Einsätze führbar zu machen, also einen Stab aus kompetenten Mitgliedern zusammenzustellen, eine beherrschbare Führungsspanne vorzusehen und geeignete Kommunikationsmittel zu wählen. Drittens geht es darum, Zeitvorteile zu erarbeiten. Schon allein, weil der Ereignisverlauf fortschreitet, ist Einsatzführung immer ein Arbeiten gegen die Zeit. Dieser Punkt ist erfolgskritisch, weil er die Voraussetzung ist für viertens die Beeinflussung des Ereignisfortgangs. Dazu zählen unter anderem das Erkennen der Problemstellung und die eigentliche Lenkung des Geschehens.
Bei der Einsatzführung treten typische Probleme wiederkehrend auf. Grundlegend sind dies die eigentliche Betroffenheit des Zielsystems sowie die Medienberichterstattung, die öffentliche Meinung und das Vertrauen in die Organisation. Die Medialisierung gesellschaftlichen kommunikativen Handelns hat dazu geführt, dass es neben der "echten" Realität eine zweite, virtuelle Realität gibt. In der Praxis kommt ein Kommunikationsproblem über den Einsatz daher einem Einsatzproblem gleich. Ein weiteres alltägliches Problem ist fehlendes Wissen und eine unsichere Informationslage. Diese Herausforderungen begleiten die Einsatzführung permanent. Eine letzte Kategorie sind führungssystembedingte Probleme. Diese haben meist interne Ursachen wie den Ausfall von Sprechfunk, kommunikative Missverständnisse oder fehlende Erreichbarkeiten von Entscheidern. Die Lösung dieser Probleme und die Erbringung der vier Führungsleistungen markieren die Erwartungshaltung an die Stabsarbeit.
Entstehung des Führungssystems
Die Idee eines Stabes als Unterstützungsgremium stammt aus dem Militär. Sie fand Anfang des 20. Jahrhunderts durch den Bergbauingenieur Henri Fayol als Stabsstelle Eingang in die Betriebswirtschaft. In der Bundesrepublik Deutschland wurde der Zivil- und Katastrophenschutz unter anderem auch vor dem Hintergrund der während des Kalten Krieges wahrgenommenen Bedrohung durch die Sowjetunion aufgebaut.
Die Erkenntnisse dieser Zeit flossen in die Trennung von operativ-taktischen und administrativ-organisatorischen Aufgaben ein. Dieses Zwei-Stabs-Modell war eine echte Neuerung. Für die erstgenannte Komponente wurde 1999 die Feuerwehr-Dienstvorschrift 100 Führung und Leitung im Einsatz (FwDV 100) veröffentlicht, für die zweite 2003 die Hinweise zur Bildung von Verwaltungsstäben.
Gegenwärtiger Stand und Rahmenbedingungen
Die Ausbildung in der Stabsarbeit im öffentlichen Bereich obliegt den Ländern. Im operativ-taktischen Bereich wird meist an den Landesfeuerwehrschulen beziehungsweise an den Instituten der Träger des Katastrophenschutzes wie der Bundesschule des Technischen Hilfswerks ausgebildet. Zur Ausbildungssituation für Verwaltungsstäbe gibt es keinen fundierten Überblick, jedoch scheint diese nicht zufriedenstellend zu sein.
Die Führung größerer Einsätze erzeugt einen enormen Kommunikationsaufwand. So müssen operative Bereiche angebunden, Spontanhelfer gesteuert, Kontakte zu anderen Führungseinheiten geknüpft, Politiker informiert, Crossmedia-Redaktionen bedient und über soziale Medien kommuniziert, Lageinformationen erhoben und diese zu einem Einsatzmodell zusammengefügt werden. Das Informationsmanagement ist quasi das Zentralnervensystem der Einsatzführung und muss die anfallende Informationsmenge in der gegebenen Geschwindigkeit des Ereignisses verarbeiten können.
Informationsmenge und -dynamik sind wesentliche Komplexitätstreiber in der Einsatzführung. Ist ein Stab virtuell als verteiltes Team konstituiert, so erfordert dies eine entsprechende Produktivitätscloud, also eine Ausstattung mit (Software-)Instrumenten zur effektiven Zusammenarbeit. Ohne zeitgemäße Kommunikationsmittel, wie Mobiltelefonie, E-Mail und Digitalfunk, Kanäle zu Zielgruppen, wie Accounts und Follower in sozialen Medien, und Kontakten zu Redaktionen sowie den dazugehörigen Digitalkompetenzen der Stabsmitglieder sind heutzutage kaum mehr ausreichende Führungsleistungen zu erbringen. Zwar gibt es dazu keine umfassende empirische Erhebung, aber es steht zu befürchten, dass ein nicht unwesentlicher Teil der Stäbe speziell im operativ-taktischen Bereich des Katastrophenschutzes noch ein papiergebundenes, zentralistisches Informationsmanagementsystem verwendet, dessen Nachrichtenvordruck und Fernmeldebetrieb aus den Zeiten des Kalten Krieges stammen. Mittlerweile ist vermehrt ein Wechsel zu sogenannter Stabssoftware zu beobachten. Da es jedoch keine zentralen (Bundes- oder Landes-)Vorgaben gibt, sind etwa Schnittstellenprobleme zwischen benachbarten Landkreisen oder unterschiedliche Redundanzvorstellungen, also Pläne für alternative Kommunikationskanäle etwa bei einem Stromausfall, zu erwarten. Grundsätzlich lässt sich aber sagen, dass Stäbe mit höheren Einsatzzahlen eher einen zeitgemäßen Entwicklungsstand haben. So sind etwa die Polizeien in Deutschland beim Informationsmanagement deutlich besser aufgestellt, wie der bereits eingeführte Digitalfunk, die eingesetzte Lagesoftware EPSweb und die zunehmende Einsatzkommunikation in den sozialen Medien zeigen.
Das für die Stäbe des Bevölkerungsschutzes vorgesehene Personal stammt überwiegend aus dem Neben- oder Ehrenamt. Ständig aktive Stäbe und damit ein Personalpool, der sich ausschließlich mit Einsätzen beschäftigt, gibt es in dieser professionellen Vollausprägung nur in Teilen der Polizei. Aber auch in risikobehafteten Wirtschaftsorganisationen etwa der Chemieindustrie oder der Luftfahrt, in besonderen Ämtern und störungsanfälligen Branchen wie der Telekommunikation oder IT gibt es oft professionalisierte Krisen- oder Incidentmanager, die Schlüsselrollen wahrnehmen. Bei den übrigen beruflichen wie ehrenamtlichen Einsatzorganisationen ist Stabsdienst in den allermeisten Fällen eine Zusatztätigkeit, für die unter den Führungsfunktionsträgern rekrutiert wird. In der Verwaltung wie den Katastrophenschutzbehörden wird ebenso unter Führungskräften rekrutiert, mit dem Unterschied, dass hier kaum auf Einsatzerfahrungen aus dem Berufsalltag zurückgegriffen werden kann.
Größere Einsätze für Stäbe im Bevölkerungsschutz waren bis vor der Corona-Pandemie eher selten. Stäbe der Polizei werden sicherlich häufiger als die von Feuerwehren eingesetzt, wobei in beiden Fällen die Einsatzzahlen in Ballungsräumen herausstechen dürften. Für Stäbe der Verwaltungen beliefen sich Einsätze bis zum Pandemiejahr 2020 auf Einzelfälle. Als Anhaltspunkt sind acht größere Schadensereignisse in Nordrhein-Westfalen zwischen 2005 und 2016 zu nennen, bei denen in fünf Fällen mindestens ein Krisenstab auf Kreis- oder Bezirksverwaltungsebene zusammentrat.
Angesichts geringer Einsatzzahlen sind Übungen und Wissensmanagement für Routinen und Erfahrungstransfer sehr wichtig. Pro Kopf potenzieller Stabsmitglieder aus den Hilfsorganisationen gerechnet, dürfte allerdings nur ein Bruchteil der Dienstzeit auf Übungen und Einsätze entfallen, die mit Stabsarbeit oder komplexen Einsatzlagen zu tun haben. Übungsfrequenzen, zu beherrschende Szenarien und Fähigkeiten sind nicht verbindlich vorgegeben. Eine Analyse des Trainingsbedarfs zeigt, dass der Trainingszustand der Stäbe im Katastrophenschutz nicht zufriedenstellend und deswegen verbesserungswürdig ist:
Die Regelungen im deutschen Bevölkerungsschutz beschränken sich auf die Vorgabe eines groben Rahmens für die Stabsarbeit. Arbeitsmittel, Methoden, Instrumente oder Anleitungen zu günstigen Verhaltensweisen, sogenannte nicht-technische Fähigkeiten, wie im Team zu arbeiten und klar zu kommunizieren, werden nicht bereitgestellt. Dies fällt vor allem im Vergleich zu anderen internationalen Führungssystemen auf. Ein Führungssystem bleibt unvollständig, wenn keine anwendbaren Instrumente oder Prozeduren zur Verfügung gestellt werden. Managementsysteme zur gezielten, dauerhaften Gewährleistung eines Performance-Levels wie der internationale Standard ISO 22301 Betriebliches Kontinuitätsmanagement oder vergleichbare Steuerungssysteme können im Bevölkerungsschutz als quasi nicht vorhanden angesehen werden. Aktuell ist insgesamt von einem heterogenen Zustand der Stäbe im deutschen Bevölkerungsschutz auszugehen, deren Leistungsfähigkeit sich je nach Mutterorganisation unterscheidet.
Zu den derzeitigen Rahmenbedingungen zählt auch, dass die Expertencommunity im Wissensgebiet der Stabsarbeit und dementsprechend auch die wissenschaftliche Literatur zum Thema überschaubar sind. Forschung zur Einsatzführung als Tätigkeit oder Profession findet eher wenig statt. Das dürfte auch an einer gewissen Technologiefokussierung übergeordneter Forschungsprogramme liegen.
Mangelhafte Führungsleistungen werden selten bekannt. Es gibt allerdings einige aktuelle Beispiele. Exemplarisch seien der Moorbrand auf dem Bundeswehrgelände in Meppen 2018, bei dem das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit massiv vernachlässigt wurde, und das Abreisechaos von Ischgl in Österreich zu Beginn der Corona-Pandemie 2020, das durch eine mangelnde Koordination im Führungssystem bei fehlender zentraler Zuständigkeit entstand, genannt.
Aktuelle Schwerpunkte
In der Konzeption Zivile Verteidigung (KZV) des Bundesministeriums des Innern wird ein Schwerpunkt auf hybride Bedrohungen durch staatliche und nichtstaatliche Akteure gelegt: Es wird erwartet, dass Wechselwirkungen zwischen innerer und äußerer Sicherheit weiter zunehmen. Zivile Verteidigung konzentriert sich daher unter anderem auf chemische, biologische, radiologische und nukleare Gefahren, Cyber-Angriffe und den Ausfall oder die Störung von kritischen Infrastrukturen, wobei die Mischung konventioneller und irregulärer Kräfte sowie militärischer und ziviler Wirkmittel, die Unübersichtlichkeit von Schadensszenarien, die erschwerte Wahrnehmung und Zuordnung in Verbindung mit kurzen oder keinen Vorwarnzeiten zu berücksichtigen sind.
Es ist zu erwarten, dass gerade größere Einsätze zunehmend anspruchsvoller werden: Das Spektrum der möglichen Einsätze dürfte sich verändern und ihren Charakter diffuser und weniger klar erscheinen lassen. In der Folge dürfte sich auch das Leistungsportfolio von Gefahrenabwehr und Krisenmanagement verändern. Zudem dürften sich Organisationen vermutlich einem allgemein steigenden Zuverlässigkeitsanspruch gegenübersehen. Das könnte zu einem Rechtfertigungsdruck führen. Die Digitalisierung lässt Auswirkungen unter anderem auf die Arbeitsweise und die persönlichen Kompetenzen von Führungspersonal erwarten. Zusammengenommen lassen diese Veränderungstreiber erwarten, dass die Anforderungen an die Führungsleistung zukünftig steigen. Es wird wohl schwieriger werden, Einsätze hinsichtlich des Informationsmanagements in eine führbare Form zu bringen, Zeitvorteile gegenüber des natürlichen Zeitverlaufs zu erarbeiten und den steigenden Erwartungen an das Einsatzergebnis genügen zu können.
Schlussfolgerung
Als Fazit ist festzuhalten, dass den zu erwartenden steigenden Anforderungen an die Führungsleistungen eher ungünstige Rahmenbedingungen gegenüberstehen. Hierunter könnte die Führungsfähigkeit im Bevölkerungsschutz leiden. Gegenwärtig ist die Führungsfähigkeit bei schwierigen Einsatzlagen grundsätzlich in der Form gegeben, dass Verfahrensweisen bereitstehen, mit denen Stäbe den Anforderungen aus Einsätzen hinreichend wahrscheinlich genügen können. Doch bleibt der Entwicklungsstand der Stäbe des Bevölkerungsschutzes in den Bereichen Führungswerkzeuge, Technologie, Informationsmanagement und Training insgesamt hinter den derzeitigen Möglichkeiten zurück. Ein Entwicklungsschub bezüglich Medialisierung, Digitalisierung und den potenziellen Einsatzgebieten ist zu erwarten. Fälle mangelhafter Führungsleistungen wie die angeführten Beispiele gibt es. Diese können durchaus als Hinweise auf eine systematische Problemlage gesehen werden.
Stäbe sind ein zentrales Mittel im Bevölkerungsschutz und leisten mit der Einsatzführung einen wichtigen Beitrag zur Resilienz. Es gilt daher im Wissensbereich von Gefahrenabwehr und Krisenmanagement die Führungsfähigkeit systematisch zu fördern, um den Rahmen für individuell leistungsfähige Stäbe zu schaffen. Als wichtigste Punkte werden hierfür gesehen: die Bereitstellung einer universalen, organisationsübergreifenden Einsatzführungstheorie (Verfahren, Werkzeuge, Standards), die Etablierung von Managementsystemen für einen kontinuierlichen Weiterentwicklungsprozess auf Organisationsebene, eine Verbesserung des Wissensmanagements im nichtpolizeilichen Bereich durch Einführung und permanente Revision taktischer Leitlinien und strategischer Grundsätze sowie die Etablierung einer interdisziplinären, organisationsübergreifenden Plattform zur Bündelung von Wissen und Aktivitäten (Wissenschaft, Praxis, Polizei, Hilfsorganisationen, Militär).
Dieser Beitrag stützt sich auf die Dissertation des Erstautors und sein 2021 beim Kohlhammer Verlag erscheinendes Buch "Einsätze wirksam führen. Eine universale Führungstheorie für die Gefahrenabwehr und das Krisenmanagement".
