Wohnungspolitische Instrumente ohne Wirkung? | Bauen und Wohnen | bpb.de

Wohnungspolitische Herausforderungen und potenzielle Handlungsansätze prägten in den vergangenen Jahren wieder verstärkt die öffentliche Diskussion zum Thema "Bauen und Wohnen". Dabei gewannen insbesondere Fragen der sozialen Absicherung des Wohnens an Bedeutung. Doch inwieweit werden die aktuellen Herausforderungen durch die Instrumente der deutschen Wohnungspolitik auch tatsächlich problemadäquat adressiert?

Mit Blick auf die soziale Absicherung des Wohnens wird im Folgenden vor allem auf jene Rahmenbedingungen abgestellt, die insbesondere für Haushalte mit geringem Einkommen relevant sind. Als wohnungspolitisches Kernanliegen rückt hier die quantitative und qualitative Wohnraumversorgung in den Fokus, bei der es vor allem um die Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Wohnraum geht. Vor allem diese drei Dimensionen sollen die folgenden Ausführungen strukturieren.

Während unter Bezahlbarkeit von Wohnraum die Frage nach den Kosten des Wohnens beziehungsweise deren Relation zum verfügbaren Einkommen verstanden wird, meint Verfügbarkeit von Wohnraum die ausreichende Anzahl an Wohnungen unter Berücksichtigung unterschiedlicher Bedarfe, etwa hinsichtlich der Wohnungsgröße oder der Barrierefreiheit. Die Zugänglichkeit von Wohnraum bezieht sich wiederum auf die konkreten Anmietungsmöglichkeiten, die durch gruppenspezifische oder individuelle Problemlagen, aber auch durch die Diskriminierung von Nachfragegruppen geprägt sein können. Als weitere Zielsetzungen können solche Ziele verstanden werden, die nur indirekt mit der sozialen Absicherung des Wohnens verknüpft, gleichwohl aber für die Ausgestaltung wohnungspolitischer Instrumente von großer Bedeutung sind. Hierzu zählen etwa klima- und energiepolitische sowie Stadtentwicklungs- und raumordnerische Ziele.

Bezahlbarkeit

Hinsichtlich der Bezahlbarkeit von Wohnraum ist zu beachten, dass bei der Analyse der Mietenentwicklung unterschiedliche Arten von Mietverhältnissen zu unterscheiden sind. So kann zwischen Erstvermietungsmieten, bei denen die Wohnung erstmals vermietet wird, Wiedervermietungsmieten, bei denen Mietverhältnisse erneut eingegangen werden, und Bestandsmieten, also Mietverhältnissen mit bereits länger laufenden Verträgen, unterschieden werden. Insbesondere auf angespannten Wohnungsmärkten haben Neu- und Wiedervermietungsmieten ein deutlich höheres Niveau als die Bestandsmieten.

Hinsichtlich der aktuellen Mietenentwicklung weist der Wohngeld- und Mietenbericht der Bundesregierung auf Basis des Nettokaltmietenindex des Statistischen Bundesamts jährliche Steigerungsraten zwischen 1,1 und 1,6 Prozent für den Zeitraum von 2016 bis 2020 aus. Da hier aber sämtliche Mietverhältnisse – und somit auch viele Bestandsmieten – in die Berechnung einfließen, spiegeln diese Steigerungsraten nur die durchschnittliche Kostenentwicklung für alle Mieterinnen und Mieter wider. Sie sind jedoch kaum aussagekräftig, um die aktuellen Versorgungsbedingungen bei der Anmietung von Wohnraum einzuschätzen. Hierfür ist die Betrachtung der Mietniveaus bei neu abgeschlossenen Verträgen (also Neu- und Wiedervermietungsmieten) maßgeblich. Da solche Daten derzeit fehlen, kann alternativ auf sogenannte Angebotsmietdatenbanken zurückgegriffen werden, die öffentlich und insbesondere online inserierte Wohnungen erfassen. Laut dem Wohngeld- und Mietenbericht sind die so ermittelten Wiedervermietungsmieten im Zeitraum von 2017 bis 2020 jährlich um 3,9 Prozent gestiegen. Die Erstvermietungen sind demnach jährlich sogar um 6,5 Prozent gestiegen, wobei die Steigerungsraten zuletzt zurückgegangen sind. Für die kalten Betriebskosten wird im Bericht für den gleichen Zeitraum ein Anstieg von jährlich 1,1 Prozent ausgewiesen. Dabei ist zu beachten, dass sich räumlich divergierende Muster ergeben: Das Mietniveau in großen kreisfreien Städten und in Wachstumsregionen ist deutlich stärker angestiegen als im bundesweiten Durchschnitt.

Die Wohnkostenbelastung als Indikator für eine möglicherweise problematische Mietenentwicklung berücksichtigt zusätzlich das verfügbare Einkommen einzelner Haushalte. In Studien werden unterschiedliche Schwellenwerte für eine Überbelastung definiert, meist werden 30 oder 40 Prozent des verfügbaren Einkommens für die bruttowarme oder bruttokalte Miete (also inklusive oder exklusive der Heizkosten) als Schwellenwerte zugrunde gelegt. Auf Basis einer Mikrozensus-Auswertung kommt eine entsprechende Studie zu dem Ergebnis, dass im Zeitraum zwischen 2006 und 2018 die mittlere bruttowarme Mietbelastungsquote aufgrund steigender Löhne geringfügig von 31,2 auf 29,8 Prozent gesunken ist. Zu beachten ist jedoch, dass zwar kein Anstieg der durchschnittlichen Mietbelastung in diesem Zeitraum beobachtet werden kann, dass jedoch ein beträchtlicher Anteil an Haushalten hohe Mietbelastungsquoten aufweisen. So haben 2018 25,9 Prozent der Haushalte über 40 Prozent ihres Einkommens und 11,9 Prozent der Haushalte sogar über 50 Prozent des Einkommens für die bruttowarme Miete aufgewendet. Und auch hier gilt, dass regionale Unterschiede sowie das Alter des Mietvertrags für die Mietbelastung prägend sind. Die Belastung für Haushalte in kreisfreien Städten und insbesondere bei Haushalten mit geringerer Wohndauer fällt durchschnittlich am höchsten aus.

Durch den Krieg Russlands gegen die Ukraine und den damit verbundenen starken Anstieg der Energiekosten gewinnt die Heizkostenbelastung zusätzlich an Bedeutung. Robuste Schätzungen hierzu sind wegen der großen Volatilität des Energiemarktes derzeit sehr schwierig, aktuell geht die Bundesregierung auf Grundlage des Verbraucherpreisindex vom Juni 2022 und einer Trendfortschreibung durch das Institut der deutschen Wirtschaft aber davon aus, dass die Verbraucherpreise für Heizenergie bis Ende 2022 hinsichtlich des Jahresdurchschnitts im Vergleich zum Jahr 2020 um 60 Prozent ansteigen. Allerdings befürchtet die Bundesregierung auch hier noch eine Unterschätzung der aktuellen Preisdynamik, da sich diese aufgrund vertraglich gesicherter Preisbindungen erst zeitverzögert in den durchschnittlichen Preisen des Endverbrauchs widerspiegelt. Für Mieterinnen und Mieter kommt hinzu, dass die tatsächliche Kostensteigerung zumeist erst über die mit starkem Zeitverzug erstellte Betriebskostenabrechnung transparent wird.

Verfügbarkeit

Bei der Dimension der Verfügbarkeit rücken quantitative und qualitative Aspekte des Wohnbedarfs in den Fokus. Ausgangspunkt entsprechender Analysen ist häufig die Annahme, dass für eine Eindämmung des Bezahlbarkeits- wie auch des Zugänglichkeitsproblems der Nachfrageüberhang, der auf bestimmten regionalen Wohnungsmärkten herrscht, reduziert werden muss. Im Rahmen von Wohnbedarfsanalysen und -prognosen wird geschätzt, wie viele Wohnungen fertiggestellt werden müssen, um Nachholbedarfe, Ersatzbedarfe durch Abriss bestehender Gebäude oder demografiebedingte Neubedarfe zu decken. Auf Basis dieser Bedarfsanalysen werden dann Zielkorridore für die Neufertigstellung von Wohnungen formuliert, die wiederum die Wohnungspolitik von Bund, Ländern und Kommunen leiten sollen. Aktuell verfolgt die Bundesregierung das Ziel von 400000 Neubauwohnungen pro Jahr, was angesichts sich verschlechternder Rahmenbedingungen wie der einsetzenden Zinswende, stark steigender Baukosten und weiter steigender Bodenpreise nur schwer zu erreichen sein wird. Während laut Statistischem Bundesamt vor wenigen Jahren ein Anstieg der Bautätigkeit auf bis zu 306000 Wohnungen im Jahr 2020 zu verzeichnen war, wurden 2021 nur noch rund 293000 Wohnungen fertiggestellt. Wegen der ungünstigen Investitionsbedingungen ist ein weiterer Rückgang zu erwarten.

Wohnungsbedarf hat aber nicht nur eine quantitative, sondern auch eine qualitative Komponente. Laut einer Studie zum Bedarf an barrierereduzierten Wohnungen sind 586000 Wohnungen (1,5 Prozent aller Wohnungen) als barrierearm einzuschätzen – gleichzeitig gibt es jedoch drei Millionen Haushalte mit mobilitätseingeschränkten Personen beziehungsweise 1,3 Millionen Haushalte mit pflegebedürftigen Menschen.

Zugänglichkeit

Auch die konkrete Zugänglichkeit, also die Anmietbarkeit von Wohnraum für Haushalte mit besonderen Zugangsschwierigkeiten, ist ein großes Problem. Diese eingeschränkte Zugänglichkeit wird in der Forschung zumeist als Diskriminierungsproblem verstanden, das sich als Diskriminierung beim Zugang zum Wohnungsmarkt, als Preisdiskriminierung oder als sozialräumliche Segregation als Ergebnis von Diskriminierungsprozessen konkretisiert, zum Beispiel anhand bestimmter ethnischer Merkmale. Da Ungleichheiten bei der Wohnraumversorgung nicht zwingend auf Diskriminierungen zurückzuführen sind, sondern durch weitere Faktoren wie etwa ungleiche Arbeitsmarkt- oder Qualifikationsbedingungen begründet sein können, ist die empirische Untersuchung von Diskriminierung auf dem Wohnungsmarkt methodisch anspruchsvoll. Mit variierenden Untersuchungsansätzen unterscheiden sich die Befunde daher sehr stark.

Eine Studie im Auftrag der Antidiskriminierungsstelle des Bundes kam auf Basis einer im Jahr 2019 durchgeführten Befragung von deutschsprachigen Personen zu dem Ergebnis, dass 83 Prozent der befragten Personen davon ausgehen, dass bei der Wohnungssuche Diskriminierung von Menschen aus rassistischen Gründen, wegen der Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe oder der Herkunft aus einem anderen Land "eher häufig" vorkommt, während 15 Prozent dies als "eher selten" einschätzen. Unter den Befragten mit Migrationshintergrund, die in den vergangenen 10 Jahren auf Wohnungssuche waren, gaben 35 Prozent an, dass sie sich aus rassistischen Gründen oder wegen ihrer Herkunft diskriminiert fühlten.

Eine methodisch deutlich anspruchsvollere Studie, bei der im Rahmen von Feldexperimenten die Erfolgsbedingungen bei der Anbahnung von Mietvertragsabschlüssen über standardisierte Kontaktierungsversuche untersucht und dabei Namen und Berufe von deutschen und türkischen Wohnungsinteressenten variiert wurden, kam zu dem Ergebnis, dass türkische Wohnungsinteressenten hinsichtlich des Angebots einer Wohnungsbesichtigung deutlich diskriminiert wurden. In den sechs in der Studie untersuchten Städten wurden türkische Wohnungsinteressenten in 12,3 (Leipzig) bis hin zu 22,7 Prozent (Berlin-West) der Kontaktierungsversuche benachteiligt. Durch die Analyse wurde die Annahme der statistischen Diskriminierung gestützt, wonach Vermieterinnen und Vermieter beim Vorliegen weniger Informationen auf Basis einfach festzustellender Indikatoren Wohnungsinteressenten unterschiedliche Vermietungsrisiken zuschreiben. Wenn mehr Informationen über die Wohnungsinteressenten vorlagen, nahm die Diskriminierungsrate ab. Zudem fiel die Diskriminierungsrate bei gewerblichen Wohnungsanbietern niedriger aus als bei privaten.

Die Frage der Zugänglichkeit von Wohnraum gewinnt mit der Aufnahme von Geflüchteten zusätzlich an Relevanz. Nach der Unterbringung in einer Erstaufnahmeeinrichtung spielt die Vermittlung in den (regulären) Wohnungsmarkt eine entscheidende Rolle für eine erfolgreiche Integration. Eine solche Integration in den Wohnungsmarkt ist insbesondere in angespannten Wohnungsmärkten schwierig.

Wohnungslosigkeit kann als übergreifendes Ergebnis aller drei Problemdimensionen verstanden werden. Unterschiedliche Faktoren wie etwa Mietschulden, Arbeitsplatzverlust, biografische Brüche oder gesundheitliche Probleme können ursächlich sein für den Verlust von oder den mangelnden Zugang zu Wohnraum. Durch die Knappheit an verfügbaren Wohnungen kann die Anmietung von Wohnraum zusätzlich erschwert beziehungsweise verhindert werden. Wohnungslosigkeit lässt sich daher nicht eindeutig auf eine der drei Dimensionen zurückführen. Laut Statistischem Bundesamt waren zum Stichtag 31. Januar 2022 178000 Personen wegen Wohnungslosigkeit in öffentlichen Einrichtungen untergebracht. Eine belastbare Statistik für jene von Wohnungslosigkeit betroffenen Menschen, die nicht in öffentlichen Einrichtungen untergebracht sind, existiert nicht. Eine umfangreiche Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales aus dem Februar 2022 kommt auf Grundlage einer stichprobenbasierten Erhebung zu dem Ergebnis, dass bundesweit von etwa 37400 erwachsenen Wohnungslosen und von 49300 erwachsenen "verdeckt" Wohnungslosen auszugehen ist. Von "verdeckter Wohnungslosigkeit" spricht die Studie dann, wenn lediglich vorübergehend eine Übernachtungsmöglichkeit bei Bekannten oder Angehörigen genutzt wird. Zusätzlich wurden 6600 wohnungslose minderjährige Kinder und Jugendliche geschätzt, von denen etwa 1100 gemeinsam mit Elternteilen wohnungslos sind und 5500 in verdeckter Wohnungslosigkeit leben.

Wohnungspolitische Instrumente im Überblick

Im Folgenden werden wohnungspolitische Instrumente vorgestellt, die für die soziale Absicherung des Wohnens in Deutschland von zentraler Bedeutung sind. Konkret sollen das Wohngeld, die Anerkennung von Kosten der Unterkunft im Rahmen der Grundsicherung, die soziale Wohnraumförderung sowie das Mietrecht betrachtet werden.

Wohngeld

Das Wohngeld stellt eine Unterstützungsleistung für Haushalte mit geringen Einkommen dar, die mit eigenen Mitteln zwar ihren sonstigen Lebensunterhalt, nicht aber ihre Wohnkosten decken können. Das Wohngeld bemisst sich an der Lage beziehungsweise Gemeindezugehörigkeit der Wohnung, dem Haushaltseinkommen und den Wohnkosten. Aufgrund der starken Kostensteigerungen wurde die Höhe des Wohngelds zuletzt mehrfach angepasst, und es wurden zwei pauschalierte Einmalzahlungen für Wohngeldempfängerhaushalte beschlossen, die die gestiegenen Energiekosten kompensieren sollen. Im Jahr 2019 bezogen 504000 Haushalte Wohngeld, wodurch Gesamtausgaben für Bund und Länder in Höhe von 950 Millionen Euro angefallen sind. Für das Jahr 2020 wurde ein Anstieg der beziehenden Haushalte auf 660000 Haushalte geschätzt. Zum Januar 2023 plant die Bundesregierung mit dem Entwurf des "Wohngeld-Plus-Gesetzes" eine erneute und besonders umfassende Wohngeldreform, durch die sowohl die Zuschusshöhe als auch der Empfängerkreis deutlich ausgeweitet werden sollen. Das durchschnittliche Leistungsniveau soll sich ungefähr verdoppeln und die Anzahl der wohngeldbeziehenden Haushalte auf 2 Millionen ansteigen. Ferner soll eine dauerhafte Heizkostenkomponente und eine Klimakomponente zur Abdeckung von Mietsteigerungen aufgrund von energetischen Modernisierungen verankert werden.

Aufwendungen für Unterkunft und Heizung

Im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II), der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie der Hilfe zum Lebensunterhalt (SGB XII) werden Aufwendungen für Unterkunft und Heizung von den Grundsicherungsträgern bis zu lokal ermittelten Angemessenheitsgrenzen vollständig übernommen. Diese Angemessenheitsgrenzen sollen das örtliche Preisniveau wie auch die Haushaltsgröße berücksichtigen und regelmäßig angepasst werden. Gemäß Wohngeld- und Mietenbericht hatten im Dezember 2019 2,64 Millionen Bedarfsgemeinschaften nach SGB II Anspruch auf laufende Leistungen für Unterkunft und Heizung. Im SGB XII bezogen 903000 Personen Leistungen, von denen 98 Prozent ebenfalls entsprechende Leistungen anerkannt bekamen. Auf Grundlage einer temporären Sonderregelung gelten seit Beginn der Corona-Pandemie die Angemessenheitsgrenzen für Haushalte mit einer Erstbewilligung nicht, sodass die laufenden Kosten für diese Fälle bis Ende des Jahres 2022 uneingeschränkt übernommen werden. Mit Einführung des Bürgergeldes zum 1.1.2023 wird die Angemessenheit der Unterkunftskosten grundsätzlich erst nach 12 Monaten geprüft.

Soziale Wohnraumförderung

Die soziale Wohnraumförderung, häufig auch als sozialer Wohnungsbau bezeichnet, beinhaltet im Gegensatz zu den beiden zuvor genannten Instrumenten keine Förderung von einzelnen Haushalten, sondern fördert den Bau oder die Modernisierung von Wohnraum. Die konkreten Förderbedingungen richten sich nach den jeweiligen Vorgaben der Bundesländer, die seit 2006 für die soziale Wohnraumförderung zuständig sind. Üblicherweise beinhalten die Förderbedingungen zinsgünstige Darlehen sowie Zuschüsse für den Fördermittelnehmer oder Investor, der im Gegenzug eine zeitlich befristete Mietpreis- und Belegungsbindung für die geförderte Wohnung eingeht. Während die Mietpreisbindung ein niedrigeres Mietniveau festlegt, orientiert etwa an der ortsüblichen Vergleichsmiete, wird durch die Belegungsbindung das Verfahren der Wohnraumvergabe geregelt. So ist es üblich, dass die kommunalen Stellen der Wohnraumvermittlung das Recht haben, Haushalte für frei werdende geförderte Wohnungen vorzuschlagen, unter denen der Fördermittelnehmer beziehungsweise Vermieter von gefördertem Wohnraum bei der Vermietung auswählen kann.

Mietrecht

Das Mietrecht schließlich, kodifiziert im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB), beschreibt im Wesentlichen Rechte und Pflichten beider Vertragsparteien und regelt insbesondere die Miethöhe. Angesichts der Mietenentwicklung des vergangenen Jahrzehnts war das Mietrecht mehrfach Gegenstand von Reformen, die auf eine Eindämmung der Preisentwicklung abzielten. Zuerst zu nennen ist hier die Einführung der sogenannten Mietpreisbremse im Jahr 2015, wodurch die Miethöhe nicht nur wie bisher bei Mietanpassungen in laufenden Verträgen, sondern auch bei Wiedervermietungen reguliert wird (Paragrafen 556d ff. BGB). Diese Regelung gilt jedoch nur in Gebieten, die per Landesverordnung als angespannte Wohnungsmärkte definiert wurden. Gleiches gilt für die sogenannte abgesenkte Kappungsgrenze, die 2013 eingeführt wurde, wodurch die Miethöhe in angespannten Wohnungsmärkten nur um maximal 15 statt 20 Prozent in drei Jahren steigen darf (Paragraf 558 Absatz 3 BGB). Schließlich ist die Ausweitung des Betrachtungszeitraums von vier auf sechs Jahre bei der Bestimmung der ortsüblichen Vergleichsmiete zu nennen, die seit dem Jahr 2020 gilt. Die ortsübliche Vergleichsmiete ist für die zuvor genannten Regulierungen der Miethöhe maßgeblich. Sie wird gemäß Paragraf 558 Absatz 2 BGB aus den üblichen Entgelten ermittelt, die für Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage innerhalb des definierten Betrachtungszeitraums von sechs Jahren vereinbart oder verändert worden sind. Ortsübliche Vergleichsmieten werden in qualifizierten Mietspiegeln ausgewiesen.

Problemadäquate Instrumente?

Hinsichtlich der Bezahlbarkeit von Wohnraum sind das Wohngeld und die Leistungen für Unterkunft und Heizung im Rahmen der Grundsicherung von zentraler Bedeutung. Dabei profitieren jedoch, anders als beim Mietrecht, nur Haushalte mit geringem oder gar keinem Einkommen. Diese Instrumente reduzieren zielgenau die Wohnkostenbelastung von jenen Haushalten, bei denen die Bezahlbarkeit von Wohnraum besonders kritisch ist. Wegen dieser Zielgenauigkeit dienen sie der Bundesregierung auch im Rahmen der aktuellen Versuche zur Bewältigung der Energiepreiskrise als instrumenteller Ansatz zur Entlastung. Die Leistungen für Unterkunft und Heizung im Rahmen der Grundsicherung decken die entsprechenden Kosten bis zu den geltenden Angemessenheitsgrenzen in vollständiger Höhe ab, sodass für anspruchsberechtigte Haushalte eine sehr effektive Hilfe besteht. Auch wegen der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts werden klima- und energiepolitisch gebotene Anreize zur Heizkostenreduzierung in der Praxis der Anerkennung von Aufwendungen kaum berücksichtigt. Das niedrigschwelligere Wohngeld, das für Haushalte vorgesehen ist, die keine Grundsicherungsleistungen erhalten, reduziert lediglich die Wohnkostenbelastung. Problematisch erscheinen angesichts der Entwicklung des Preisniveaus jedoch die nicht immer rechtzeitige und ausreichende Anpassung der Leistungshöhe und die hinsichtlich des Energiebedarfs der bewohnten Gebäude undifferenzierte Heizkostenberücksichtigung. Ferner ist die geringe Inanspruchnahme durch die wohngeldberechtigten Haushalte ein Problem, die vermutlich mit der geringen Bekanntheit des Wohngelds und dem verhältnismäßig großen Aufwand für seine Beantragung bei voraussichtlich geringer Leistungshöhe erklärt werden kann. Grundsätzlich wird an den Instrumenten, die eine direkte Unterstützung von Haushalten umfassen, kritisiert, dass infolge der verbesserten Zahlungsfähigkeit der profitierenden Haushalte die Mietpreissteigerungen eher vorangetrieben werden.

Die soziale Wohnraumförderung kann durch die Mietpreisbindung ebenfalls zur Senkung der individuellen Wohnkostenbelastung beitragen. Wegen der tendenziell weiterhin geringer werdenden Anzahl an geförderten Wohnungen können jedoch immer weniger Haushalte davon profitieren. Öffentlich diskutierte Zielsetzungen, die geförderten Wohnraum für weite Teile der Gesellschaft implizieren, stehen daher stark im Kontrast zu den tatsächlich monatlich frei werdenden und vermittelbaren Wohnungen und den jährlichen Fertigstellungen von geförderten Wohnungen. Aufgrund des geringen Anteils geförderter Wohnungen am gesamten Wohnungsangebot in Deutschland verfügt dieses Instrument auch perspektivisch nur über ein begrenztes Potenzial, die Bezahlbarkeit von Wohnraum für breite Bevölkerungsschichten sicherzustellen.

Die mietrechtliche Regulierung begrenzt die Miethöhe bei laufenden Verträgen sowie in bestimmten Gebieten auch bei Neuverträgen. Allerdings gibt es einige Einschränkungen der Effektivität zu konstatieren: Erstens gibt es verschiedene gesetzlich definierte Ausnahmen bei der Mietpreisbremse. So ist diese unter anderem bei einer Erstvermietung nach dem 1. Oktober 2014 nicht anzuwenden, um keine negativen Auswirkungen auf die Neubautätigkeit zu erzeugen. Diese Ausnahme ist sachlich begründet und nachvollziehbar. Die divergierenden Preisentwicklungen von unregulierten Erstvermietungsmieten und regulierten Wiedervermietungs- und Bestandsmieten stellen jedoch eine unmittelbare Folge dieser unterschiedlichen Regulierung dar. Zweitens erfordert die mietrechtliche Regulierung ein Mindestmaß an Markttransparenz, um die ortsübliche Vergleichsmiete als maßgebliche Grundlage für die rechtmäßige Miete bestimmen zu können. Gemäß einer Analyse der Gesellschaft für Immobilienwirtschaftliche Forschung (GIF) lag zum 1. Januar 2022 nur in 76 der 200 größten Städte in Deutschland ein qualifizierter Mietspiegel als entsprechendes Transparenzinstrument vor. Durch die 2021 beschlossene Mietspiegelpflicht für Kommunen mit über 50000 Einwohnern dürfte jedoch eine Besserung der Markttransparenz erfolgen. Drittens ist die Effektivität einer Mietpreisregulierung von der entsprechenden Kenntnis und Befolgung durch die Marktteilnehmer abhängig. Es darf vermutet werden, dass dies bei vielen Vermieterinnen und Vermietern – zwei Drittel von ihnen sind Privatpersonen – nicht unbedingt der Fall ist.

Für die Verfügbarkeit von Wohnraum sind die direkten finanziellen Unterstützungsleistungen für Haushalte von geringer Bedeutung. Auch das Mietrecht wirkt sich nur indirekt auf die Bereitstellung von Mietwohnungen aus. Wie die Regulierungsversuche über den Mietendeckel in Berlin gezeigt haben, kann eine intensive Mietpreisregulierung aber zu einer Verlagerung des Angebots führen, indem Mietwohnungen zum Kauf angeboten werden und das Mietwohnungssegment potenziell kleiner wird. Direkte Auswirkungen auf die Verfügbarkeit von Wohnraum sind mit der sozialen Wohnraumförderung verknüpft, über die Angebote insbesondere für spezifische Bedarfe, etwa barrierefreier Wohnraum, geschaffen werden können. Vorgaben zu Wohnungsgrößen bei geförderten Bauprojekten können der Knappheit in bestimmten Größensegmenten entgegenwirken. Auch Vorgaben oder Anreize für energetisch besonders hochwertige Wohnungen können das entsprechende Angebot ausweiten. Letztlich leistet die soziale Wohnraumförderung aber eher einen qualitativen Beitrag zur Wohnraumversorgung, indem spezifische Angebote geschaffen werden können. Auf den Gesamtumfang neu errichteter Wohnungen hat die soziale Wohnraumförderung nur einen nachgelagerten Einfluss, da die Errichtung von geförderten Wohnungen zumeist nur ein Begleitprodukt zur Errichtung freifinanzierter Wohnungen darstellt beziehungsweise in einem konkreten Bauprojekt weniger freifinanzierte Wohnungen zugunsten der geförderten Wohnungen errichtet werden. Für den Umfang des Wohnungsbaus sind andere Rahmenbedingungen maßgeblich, etwa die kommunale Bodenpolitik und die Investitionsbedingungen für den Neubau.

Auch das Problem der Zugänglichkeit von Wohnraum wird maßgeblich durch die soziale Wohnraumförderung adressiert. Entscheidend ist die im Rahmen der Förderung vereinbarte Belegungsbindung, die es der kommunalen Wohnraumvermittlung ermöglicht, konkrete Haushalte für die Vermietung der geförderten Wohnungen vorzuschlagen oder sogar zu benennen. Dadurch kann die Versorgung insbesondere von Haushalten, die größere Schwierigkeiten auf dem regulären Wohnungsmarkt haben, effektiv unterstützt werden. Allerdings gilt auch hier, dass der Gesamtbestand der geförderten Wohnungen zumeist rückläufig ist und zudem die Fluktuation geförderter Wohnungen geringer ist als bei freifinanzierten Wohnungen. Folglich werden monatlich nur relativ wenige Wohnungen frei und vermittelbar, während die Anzahl der bei den Wohnungsämtern registrierten Wohnungssuchenden meist deutlich höher ausfällt. Vor diesem Hintergrund ist es üblich, dass die Kommunen Dringlichkeitskriterien definieren und Haushalte mit hoher Dringlichkeit, zum Beispiel bei bereits bestehender oder drohender Wohnungslosigkeit, prioritär behandeln. Der sozialen Wohnraumförderung kommt so eine fundamentale Bedeutung für die Wohnraumversorgung zu, da die übrigen Instrumente keinen direkten Beitrag zur Lösung des Zugänglichkeitsproblems leisten.

Fazit

Es zeigt sich, dass die hier beschriebenen Instrumente deutlich unterschiedliche Beiträge zur Bewältigung der Herausforderungen Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Wohnraum leisten und diese Dimensionen, etwa im Rahmen der mietrechtlichen Regulierung, in einem Spannungsverhältnis stehen können. In der wohnungspolitischen Diskussion sind diese unterschiedlichen Problemdimensionen im Blick zu behalten, um die Bedeutung der einzelnen Instrumente für die soziale Absicherung des Wohnens adäquat einordnen zu können. Zugleich zeigt sich, dass angesichts der aktuellen Energiepreiskrise der sachgerechten Berücksichtigung der Heizkosten dringend mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden muss, um etwa bei der Ausgestaltung des Wohngeldes oder der Anerkennung von Heizkostenbedarfen im Rahmen der Grundsicherung differenziertere Lösungen im Sinne sozialer und zugleich energie- und klimapolitischer Zielsetzungen zu erreichen.