Humanitäre Hilfe in globalen Konflikten | APuZ 52-53/1999 | bpb.de

I. „Hilfe als Spektakel“

Bilder menschlichen Leidens gehören zum Standardrepertoire der Fernsehberichterstattung. Die reality shows, die gestern noch von Schauplätzen aus dem Kosovo und Ost-Timor gesendet wurden, sind heute oft schon wieder vergessen. Doch mit Sicherheit wird morgen das Kurzzeitgedächtnis der Öffentlichkeit mit neuen Grausamkeiten strapaziert werden. Rony Brauman, ehemaliger Präsident von „Ärzte Ohne Grenzen“ in Frankreich (Medecins sans Frontieres, MSF), beschreibt den heutigen Umgang mit humanitären Katastrophen wie folgt: „Das Spektakel der Hilfe ist mittlerweile an die Stelle der Politik getreten, die punktuelle Linderung des Leidens ersetzt in unserer Fernsehgesellschaft den Kampf gegen das Böse.“

Die Bürger -vornehmlich der westlichen Welt -beruhigen ihr Gewissen mit großzügigen Spenden, die Regierungen betreiben „humanitäre Politik“ statt Krisenprävention und Krisenbewältigung, bei den humanitären Hilfsorganisationen herrscht Hochkonjunktur. Seit Mitte der achtziger Jahre ist der Anteil der humanitären Hilfe an den Hilfsausgaben der OECD-Staaten für die betroffenen Länder geradezu explodiert. Betrug damals die humanitäre Hilfe noch ein Prozent an den Gesamtausgaben für Entwicklungshilfe, so ist dieser Anteil heute auf etwa zehn Prozent gestiegen. Mit der wachsenden Bedeutung der humanitären Hilfe sind sowohl die Politik wie die humanitären Hilfsorganisationen ins Kreuzfeuer der Kritik geraten, wobei die Vorwürfe sehr unterschiedlich sind. Der Politik wird der mangelnde Wille, Konflikte zu verhindern bzw. zu lösen, vorgeworfen. Die humanitären Hilfsorganisationen sehen sich unter anderem dem Vorwurf ausgesetzt, ihre Hilfe trage zur Verlängerung gewaltsamer Konflikte bei

Die Kritiker übersehen häufig, daß sich die Rahmenbedingungen -nämlich die Art der Katastrophen, in denen humanitäre Hilfe geleistet wird -dramatisch verändert haben. Darum wird in der nachfolgenden Analyse zunächst die Katastrophenanfälligkeit im internationalen System seit 1946 dargestellt. Die Veränderung von Art, Umfang und Kontext der Katastrophen stellt die Staaten wie die humanitären Hilfsorganisationen heute vor neue Herausforderungen. Zwei Strukturprobleme, die dann analysiert werden, sind in den vergangenen Jahren mit aller Deutlichkeit sichtbar geworden: Das erste besteht in der permanenten Verletzung humanitärer Prinzipien. Unter humanitären Prinzipien versteht Nicholas Leader moralische Prinzipien, durch welche die destruktiven Begleiterscheinungen von Kriegen -oder besser formuliert von kollektiver Gewalt -eingeschränkt, wenn nicht sogar verhindert werden sollen. Diese Prinzipien sind zwar im humanitären Völkerrecht kodifiziert, doch wird immer wieder gegen sie verstoßen. Die Prinzipien humanitären Handelns, auf die sich die Hilfsorganisationen berufen, gründen u. a. auf den Prinzipien der Humanität, der Neutralität und der Unparteilichkeit. Sie sind die Legitimationsgrundlage ihres Handelns. Damit ist das zweite Strukturproblem angesprochen: die Behinderung oder die Mißachtung der Tätigkeit der Hilfsorganisationen. Dahinter steckt die Veränderung des Verhältnisses zwischen den Geber-wie Empfängerstaaten einerseits und den veränderten Arbeitsbedingungen der humanitären Hilfsorganisationen andererseits. Nehmen wir Braumans These zum Ausgangspunkt, der zufolge die humanitäre Hilfe immer mehr zum einfachen (und auch billigen) Ersatz aktiver Politik wird. Er befürchtet, daß in diesem Prozeß das humanitäre Anliegen auf der Strecke bleiben wird. Nur wenn humanitäre Prinzipien sowie Prinzipien humanitären Handelns eingehalten werden, leistet humanitäre Hilfe einen Beitrag zur Zivilisierung bzw. Humanisierung der Politik.

II. Katastrophen und Humanität

Wenn heute über humanitäre Hilfe und damit über humanitäre Katastrophen gesprochen wird, denkt man zumeist an kriegerische Auseinandersetzungen wie in Somalia, Ruanda, Bosnien, Kosovo, Ost-Timor oder Tschetschenien. Bei diesen handelt es sich aber nicht primär um humanitäre Katastrophen, sondern um politische Katastrophen mit humanitären Folgen, weil derartige Konflikte auf Kosten der Zivilbevölkerung gewaltsam gelöst werden. Tatsächlich absorbiert heute diese Form von Konflikten den größten Teil der humanitären Hilfe. Grundsätzlich kann man, von der heutigen Situation ausgehend, drei Typen von gewaltsamen Konflikten unterscheiden: erstens zwischenstaatliche Konflikte im Sinne klassischer militärischer Konflikte; zweitens traditionelle innerstaatliche Konflikte und Kriege, d. h. Proteste, Revolutionen und Bürgerkriege, sowie drittens neue Konflikte und Kriege, die man in Anlehnung an Holsti als wars of the third kind (Kriege der dritten Art) charakterisieren kann Dieser Typus zeichnet sich dadurch aus, daß staatliche Organisa-tion vor Ort nur noch rudimentär oder gar nicht mehr vorhanden ist und daß die Zivilbevölkerung immer häufiger das Opfer der Kampfhandlungen, teilweise sogar das bevorzugte Ziel der Kämpfe ist -wie es im Kosovo, in Ost-Timor oder in Tschetschenien in jüngster Zeit wieder sichtbar wurde. Die verschiedenen Typen von Gewalt weisen keinen systematischen Trend in der Häufigkeit ihres Auftretens auf. Dies belegen die Daten über die militärischen Konflikte des Correlates ofWar-Projektes Dieser Befund widerspricht den häufig gehandelten Thesen, daß zwischenstaatliche Konflikte obsolet geworden seien, während innerstaatliche gewaltsame Konflikte dramatisch zugenommen hätten, worauf der Verlauf der begonnenen internen Kriege in Abbildung 1 keinesfalls hinweist. Entscheidend ist dagegen, daß es eine Zunahme in der Dauer innerstaatlicher Konflikte zu verzeichnen gibt, was sich ebenfalls aus Abbildung 1 und der Information zu den in Gang befindlichen innerstaatlichen Gewaltereignissen entnehmen läßt. Dies hängt insbesondere mit dem dritten Typ gewaltsamer Konflikte zusammen, den Kriegen der „dritten Art“.

Dem Problem der Gewalt stehen die Ereignisse gegenüber, die im engeren Sinne als Katastrophen bezeichnet werden können. Katastrophen können sowohl „natürlichen“ Ursprungs sein, wie Erdbeben oder Überschwemmungen, als auch „menschlich“ (mit-) verursacht werden, wie etwa technische Unfälle oder die politisch gesteuerte Verknappung von Nahrungsmitteln, die zur Hungersnot führt. Damit ist eine erste Unterscheidung in der Art von Katastrophen getroffen: natürliche im Gegensatz zu menschlich verursachten Katastrophen. Eine zweite Unterscheidung ist gleichermaßen wichtig, nämlich die in kurzfristige Katastrophen, zu denen etwa Erdbeben oder Hurrikane gehören, und in langfristige Katastrophen, u. a. Dürreperioden oder Hungersnöte. Natürliche wie menschlich verursachte Katastrophen sind seit 1946 dramatisch angewachsen. Dies geht aus Abbildung 2 hervor, der zufolge sich die Häufigkeit von natürlichen kurz-wie langfristigen Katastrophen um einen Faktor von fünfzehn erhöht hat. Nach dem leichten Abwärtstrend der Jahre von 1994 bis 1997 ist es seit 1998 wieder zu einem deutlichen Anstieg der unterschiedlichen Katastrophen gekommen Einiges spricht dafür, daß sich dieser Trend im neuen Jahrtausend fortsetzen wird.

Wir wissen bislang nur wenig über den Zusammenhang von Gewalt und natürlichen Katastrophen -außer, daß sich natürliche und menschlich verursachte Katastrophen in bestimmten Ländern häufen. Das ist deswegen ein Problem, weil natürliche Katastrophen verheerende Auswirkungen auf die Gesellschaft haben können, wenn diese ihrerseits verwundbar ist. Verwundbarkeit bezeichnet zum einen die Anfälligkeit einer Gesellschaft für die verschiedenen Katastrophen, zum anderen -und daraus resultierend -die Fähigkeit, diese zu bewältigen. Je verwundbarer eine Gesellschaft gegenüber spezifischen Katastrophen ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, daß auf natürliche Katastrophen menschlich verursachte folgen.

Die Verwundbarkeit einer Gesellschaft hat viele Ursachen: mangelnde Legitimität und Effizienz der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaft- liehen Institutionen, das Scheitern der Entwicklungspolitik und der fehlende Wohlstand, die hiermit einhergehenden Folgeprobleme von Armut, Bevölkerungsdruck und Raubbau an der Natur etc. Das ist in einer ganzen Reihe von Ländern in Afrika, Asien und in Lateinamerika der Fall, wo sich gesellschaftlicher und politischer Sprengstoff angehäuft hat, der im Laufe der Jahre immer wieder explodierte, ohne daß ein Ende abzusehen wäre.

Die heutige Katastrophenlandschaft ist zum Teil eine Erblast der Entkolonialisierung nach dem Zweiten Weltkrieg, zum Teil eine Folge der beendeten Blockkonfrontation Ende der achtziger Jahre. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden neue Staaten gegründet, denen vielfach essentielle Attribute der Staatlichkeit, d. h. vor allem der Souveränität, fehlten. Letztere wurde ihnen aber formal durch die VN-Charta garantiert. Diese Form von Souveränität, die nur auf der externen Anerkennung des Staates beruht, wird üblicherweise als „negativ“ bezeichnet und von der „positiven“ Souveränität, die durch einen internen Staatsbildungsprozeß entstanden ist, abgegrenzt. Hoffnungen auf Nationenbildung oder Staatenbildung in den ehemaligen Kolonien erwiesen sich, den Theoretikern zum Trotz, in vielen Fällen als Irrglaube. Es entstanden vielmehr sogenannte schwache oder Quasi-Staaten, von denen zwischenzeitlich einige sogar gescheitert sind.

Nach 1989 fiel zusätzlich die Ost-West-Rivalität als stabilisierender Faktor für diese schwachen Staaten weg. Es verschwanden die Protektion durch Groß-oder Supermächte und die politischen Nischen, die der starre Ost-West-Konflikt gelassen hatte. Viele Staaten scheiterten bei der Anpassung an die turbulente, globalisierte Welt von heute. Außerdem kamen durch den Zusammenbruch des sowjetischen Imperiums sowie anderer Großstaaten weitere (schwache) Staaten hinzu, die sich noch heute im teilweise gewaltsamen Ablösungs-und Konsolidierungsprozeß von den alten Zentralstaaten befinden.

Die internationale Politik muß heute die Erblast einer Nachkriegsordnung bewältigen, die sie selbst geschaffen, wenn auch so nicht intendiert hat. Das Bewußtsein für die Bedeutung humanitärer Prinzipien ist zwar gestiegen, doch gleichzeitig werden sie in hohem Maße immer wieder verletzt. Um den Opfern -das ist die Zivilbevölkerung -zu helfen, muß die humanitäre Hilfe heute unmittelbar im Konfliktgebiet und nicht wie früher am Rande geleistet werden

III. Humanitäre Prinzipien: Von der Normierung zur Tat

Katastrophen mit massiven humanitären Folgen stellen eine doppelte Herausforderung für die internationale Politik dar: zum einen, weil sie verhindert oder begrenzt werden müssen, und zum anderen, weil gewährleistet werden muß, daß humanitäre Hilfe in solchen Fällen möglichst schnell und wirksam geleistet werden kann. Ohne die Bereitschaft humanitärer Hilfsorganisationen ist letzteres unmöglich. Die Staaten wären mit dieser Aufgabe überfordert. Humanitäre Katastrophen stellen weiterhin eine Herausforderung an die Glaubwürdigkeit der Politik dar, wenn die Konfliktparteien -was häufig der Fall ist -das fundamentalste Menschenrecht mit Füßen treten, nämlich das der physischen Integrität des Einzelnen. Dieses fundamentale Menschenrecht ist zwar in der internationalen Politik als moralischer Minimalstandard weitgehend deklaratorisch akzeptiert, es wird jedoch weniger häufig eingehalten und noch seltener durchgesetzt

Humanitäre Prinzipien sind mit drei Bereichen staatlicher Tätigkeit verknüpft: Erstens sind die Staaten zuständig für die gesetzliche Festschreibung und für die Einhaltung der entsprechenden Regeln und Normen. Zweitens sind sie für die Einhaltung dieser Regeln und Normen zuständig. Drittens sind sie mitverantwortlich dafür, daß humanitäre Hilfe tatsächlich geleistet werden kann.

Weil humanitäre Hilfe im weiteren Sinne ein eigenes Politikfeld darstellt, ist der Begriff der Politik der humanitären Hilfe angebracht. Er schließt nicht nur das Handeln der staatlichen Akteure ein, sondern auch die nichtstaatlichen Akteure, für die die Prinzipien humanitären Handelns bestimmend sind. Die Aufgabe der Politik ist es folglich, dafür zu sorgen, daß humanitäre Hilfe effektiv geleistet werden kann, damit die Notsituation so schnell wie möglich überwunden wird. Dafür haben die Staaten das humanitäre Völkerrecht geschaffen, das dann als politisches Regulativ greifen soll, wenn sie versagen, Katastrophen jeglicher Art zu verhindern. Humanitäre Hilfe ist dagegen „unpolitisch“, weil ihr Ziel darin besteht, Menschen in Not zu helfen. Das heißt nicht, daß sie auch in ihrer Wirkung unpolitisch ist. Das Gegenteil ist oft der Fall. Dennoch kann der strukturell angelegte Widerspruch zwischen den Interessen der Staaten und denen der Hilfsorganisationen im konkreten Fall immer wieder aufbrechen, letztlich zu Lasten der Opfer.

Die humanitären Prinzipien, Menschen in Not zu helfen, haben zwei verschiedene Wurzeln. Zum einen gehen sie auf die jüdisch-christliche Tradition der Barmherzigkeit zurück, zum anderen auf die Aufklärung. In der christlichen Tradition ist die Barmherzigkeit verankert, den Opfern zu helfen. Mit der Aufklärung wird gewissermaßen ein Anspruch des Opfers auf Hilfe von der Gesellschaft begründet Die Logik der Barmherzigkeit wurde mit der Schaffung des humanitären Völker-rechts, das zur „Humanisierung des Krieges“ beitrug, überwunden. Mit der hiermit verbundenen Gründung des Roten Kreuzes durch Henri Dunant wurde der universelle Anspruch auf Hilfe formuliert. Alle verwundeten Soldaten sollten versorgt und die Helfer geschützt werden. Diese Entwicklung setzt sich mit der Verabschiedung der vier Genfer Protokolle von 1949 fort, die allerdings innerstaatliche Konflikte noch ausblendeten. Im zweiten Zusatzprotokoll von 1977 wurden dann innerstaatliche Konflikte mit berücksichtigt. Damit wird nicht nur der Schutz der Zivilbevölkerung erweitert, sondern es werden auch bestimmte Formen der Kriegführung ausgeschlossen (etwa Hunger als Waffe). Festgeschrieben wurde damit auch das Recht, humanitäre Hilfe anzubieten, obwohl es sich im Prinzip um eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates handelt und durch Interventionen dessen Souveränität unterlaufen würde.

Im Jahre 1988 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Resolution 43/131, durch die es auch nichtstaatlichen Organisationen ermöglicht wird, offizielle humanitäre Hilfe zu leisten. 1990 forderte sie mit der Resolution 45/100 die Errichtung von geschützten Zugangswegen zu den Opfern. Doch erst mit der Resolution 688 des Sicherheitsrates von 1991 wurde erstmals zugunsten der verfolgten Kurden im nördlichen Irak interveniert. Diese Resolution ist die rechtliche Grundlage für die Überwindung des Verbots der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates mit militärischer Gewalt. Allerdings wurde diese humanitäre Intervention mit der äußeren Bedrohung begründet. Doch stellt sie insofern eine Zäsur dar, als die Staaten sich über das Nichteinmischungsprinzip in die inneren Angelegenheiten in Folge der massiven Verletzung von Menschrechten hinwegsetzten. Dieses neue Verständnis von Souveränität zugunsten der Einmischung in andere Staaten, um die Zivilbevölkerung zu schützen, sollte, so der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, von allen begrüßt werden

Humanitären Interventionen mögen zwar humanitäre Motive zugrunde liegen, mit humanitärer Hilfe im direkten Sinne haben sie in der Regel nichts zu tun. Das ist nur dann der Fall, wenn militärischer Schutz für humanitäre Hilfsorganisationen gewährt wird. Die sogenannte „humanitäre Intervention“ auf dem Balkan hat in dieser Hinsicht zur semantischen Verwirrung beigetragen: „Seit Beginn der Luftangriffe der NATO gegen die Republik Jugoslawien ist die Schwierigkeit, Krieg eindeutig von humanitärer Hilfe zu scheiden, deutlicher denn je zutage getreten.“ Wenn humanitäre Hilfe zum Troß des Militärs gehört -zumal dann, wenn es keine durch die Vereinten Nationen legitimierte Aktion ist -, werden die humanitären Hilfsorganisationen selbst zur Partei. Sie können dann nicht mehr als unparteilich und neutral wahrgenommen werden. Das schließt keineswegs aus, daß das Militär humanitäre Hilfsaktionen technisch unterstützt (Logistik oder Schutz). Doch deswegen ist es noch lange keine humanitäre Hilfsorganisation. Bei militärischen Interventionen dieser Art sind in der Regel die Täter, nicht die Opfer das primäre Ziel des Handelns.

Diese Inflation des Begriffs „humanitär“ als Adjektiv politischer Tätigkeit verdeutlicht, in welchem Maße es inzwischen zur Politisierung der humanitären Hilfe gekommen ist. Die Verkoppelung des Begriffs „humanitär“ mit militärischen Interventionen, die zuweilen als unvermeidbar betrachtet werden (Somalia, zu spät in Ruanda), macht deutlich, wie stark der staatliche Einfluß auf die humanitäre Hilfe bereits gewachsen ist. Das liegt nicht zuletzt daran, daß humanitäre Hilfe zu einem erheblichen Teil mit staatlichen Mitteln finanziert wird. Die Verzahnung von humanitärer Hilfe und Politik ist auch Folge der Überschneidungen dieses Politikfeldes mit anderen: der Sicherheits-, Umwelt-und Entwicklungspolitik sowie -ganz wichtig, aber auch begrenzt -der Menschenrechtspolitik, was im Grunde immer schon der Fall war. Der „positive Lerneffekt“ ist der, daß Menschenrechtsverstöße von Staaten oder nichtstaatlichen Akteuren innerhalb eines häufig nur noch formal als Staatsgebiet bezeichneten Raumes von der Weltöffentlichkeit nicht mehr ohne weiteres akzeptiert werden. Diese Bewußtseinsveränderung hat ihren Niederschlag in den vielen seit 1990 verabschiedeten Resolutionen des Sicherheitsrates sowie der Generalversammlung der Vereinten Nationen gefunden, die auf eine Ächtung und gegebenenfalls eine Einschränkung nationaler Souveränität hinauslaufen, wenn humanitäre Prinzipien verletzt werden. Ausdruck für diesen Lerneffekt sind auch die beiden Kriegstribunale zu Jugoslawien und Ruanda sowie die Schaffung eines internationalen Strafgerichtshofes. Dennoch stellt eine Politisierung der humanitären Hilfe ein Problem für diejenigen dar, die die Hilfe konkret vor Ort leisten, da hierdurch die Prinzipien des humanitären Handelns gefährdet werden.

IV. Prinzipien humanitären Handelns

Die Grundidee des Humanitätsprinzips ist das Recht der Opfer auf Hilfe. Diese Konzeption liegt dem Verhaltenskodex der Rotkreuz-und -halbmondbewegung zugrunde, zu dem sich viele humanitäre Nichtregierungsorganisationen heute mit ihrer Unterschrift bekennen Da das Opfer für die humanitäre Hilfe im Mittelpunkt steht, ist die Integrität humanitären Handelns nur dann gewährleistet, wenn es nicht mit politischen Zielen verknüpft wird. Nur so ist die humanitäre Hilfe zu legitimieren, obwohl sie eine Form der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates darstellt. Damit wird der Anspruch erhoben, daß humanitäre Hilfe schnellstmöglich den notleidenden Menschen zugute kommen muß, die diese Hilfe benötigen, ungeachtet der Religion, der Hautfarbe oder der nationalen oder ethnischen Zugehörigkeit, unbehindert auch von politischen oder sonstigen Beweggründen der Geber-wie der Empfängerstaaten. Wäre das nicht der Fall, würde zwangsläufig in gute und schlechte Opfer unterschieden. Diese prinzipiell neutrale Konzeption humanitärer Hilfe, die das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) mit allem Nachdruck verfolgt, wird im Grundsatz sowohl von den VN-Organisationen als auch von vielen humanitären Hilfsorganisationen geteilt Diese Prinzipien humanitären Handelns sind aber nur dann wirk­ sam, wenn sie von den humanitären Hilfsorganisationen eingehalten werden (aber auch von den Empfängerstaaten und/oder den Konfliktparteien). Der oben genannte Nicholas Leader hat allerdings recht, wenn er ihnen aber nur begrenzte operative Bedeutung zumißt, wie etwa der Fall Nordkoreas zeigt. Hier haben die Geberländer, aber auch das Empfängerland, die humanitäre Hilfe politisch instrumentalisiert. Die in diesem Land noch tätigen humanitären Hilfsorganisationen sahen sich gezwungen, die Prinzipien humanitären Handelns den politischen Zwängen entsprechend „anzupassen“ Damit wird deutlich, daß in der humanitären Hilfe eine Güterabwägung zwischen den hehren Prinzipien humanitären Handelns und der Praxis oft unausweichlich ist, sobald die Politik hineinspielt.

Die humanitäre Hilfe muß sich heute konzeptionell, organisatorisch und operativ neu orientieren. Konzeptionell steht das Problem zur Diskussion, inwieweit humanitäre Hilfe in einem breiteren Rahmen eingebettet werden muß. So versucht etwa das Konzept der entwicklungsorientierten Nothilfe der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und Entwicklung (GTZ) humanitäre Hilfe als Soforthilfe mit Maßnahmen des Wiederaufbaus und der Entwicklung zu verbinden Entwicklungspolitik ist immer mit politischen Zielvorgaben verknüpft, wie akzeptabel sie auch jeweils sein mögen. Ähnliche Bestrebungen verfolgt auch die Europäische Kommission mit den Konzepten von Sofort-hilfe über Rehabilitation bis hin zur Entwicklung (und neuerdings auch Wahrung bzw. Wiederherstellung der Menschenrechte)

Diese Ansätze sind in mehrerer Hinsicht problematisch. Wenn humanitäre Hilfe in Konfliktgebieten geleistet wird, ist eine Verknüpfung der kurzfristigen Hilfe mit langfristigen strukturbildenden Maßnahmen kaum möglich, wenn das dennoch getan wird, wird die Hilfe für die Opfer mit ihrer Chance auf Rehabilitations-und Entwicklungserfolg gekoppelt. Würde das nicht getan, wäre ein solcher konzeptioneller Ansatz inhaltsleer. Eine solche Koppelung widerspricht aber gleich mehreren Prinzipien des humanitären Handelns, nämlich den Grundsätzen der Humanität, der Unparteilichkeit und der Neutralität. Andere Bemühungen, humanitäre Hilfe als Teil von Konfliktmediation oder -transformation zu begreifen, sind gleichermaßen problematisch. Damit wären die humanitären Helfer überfordert. Das schließt allerdings advocacy, d. h. Publikmachung und Parteinahme für die Opfer in Fällen schwerer Menschenrechtsverstöße, nicht aus. Selbst das IKRK bekennt sich heute zu dieser Strategie, bei schwersten Menschenrechts-verstößen ausnahmsweise an die Öffentlichkeit zu gehen, um den Schutz der Opfer zu erhöhen.

Eine weitere neue Entwicklung, mit der sich die humanitäre Hilfe konfrontiert sieht, ist die rapide Zunahme privater Hilfsorganisationen als Teil eines erheblich gewachsenen politischen Netzwerkes, zu dem neben den verschiedenen VN-Organisationen (u. a.dem Office for the Coordination of Humanitarian Affairs OCHA, dem Hochkommissar für Flüchtlinge UNHCR, UNICEF und dem Welternährungsprogramm WFP), die Rotkreuzund -halbmond-Bewegung, aber auch ECHO (European Community Humanitarian Office) und die OECD-Staaten gehören. Humanitäre Hilfe hat sich heute zu einem Milliardengeschäft entwickelt. Wer auch immer sich berufen fühlt, humanitäre Hilfe zu leisten, kann dies weitgehend unbehindert tun. Zwar wird vielfach von den Geldgebern -etwa dem Arbeitsstab humanitärer Hilfe des Auswärtigen Amtes oder von ECHO -die Unterschrift unter einen entsprechenden Verhaltenskodex verlangt, doch es bestehen weiterhin Unklarheiten darüber, gegenüber wem und in welcher Form die Organisationen rechenschaftspflichtig sein sollen. Bei öffentlichen Geldern kann es zum Konflikt zwischen den politischen Vorgaben und dem Bedarf kommen. Ebenso ist ein Konflikt zwischen der Kontrolle über die Verwendung der Mittel, die oft mit einem großen bürokratischen Aufwand verbunden ist, und der Flexibilität in Nothilfeeinsätze angelegt. Finanziert sich die Organisation aus privaten Spenden, so ist die Verwendung der Mittel nur durch die übliche nationale Steuer-und Vereinsgesetzgebung geregelt. Das Handeln solcher Organisationen am Katastrophenort ist faktisch nicht zu kontrollieren. Bei der Rekrutierung von sogenannten Freiwilligen gibt es ebenfalls Probleme, obwohl bereits der Begriff des „Freiwilligen“ zunehmend irreführend ist, da eine Professionalisierung der Helfer zu beobachten ist. Mit der Zunahme der Zahl von humanitären Hilfsorganisationen hat sich ein nur schwer durchschaubares Netzwerk von Organisationen in diesem Politikfeld gebildet, dessen wesentliche Trennlinie zwischen Geber-und Empfängerländern verläuft. Die Geberseite wird von zwei Institutionen dominiert, nämlich USAID und ECHO, die weit über die Hälfte der Mittel für humanitäre Zwecke bereitstellen Manche Organisationen, die nicht in der Lage sind, sich über private Spenden zu finanzieren, geraten damit in Abhängigkeit von staatlichen Geldgebern Auf der operativen Ebene -dem dritten Bereich, in dem Anpassung von den Organisationen gefordert ist -steht das Problem im Vordergrund, daß humanitäre Hilfe heute vor allem in Konfliktzonen geleistet wird. Dadurch entstehen für die Organisationen oft enorme Dilemmata des Handelns. Wenn eine der Kriegsparteien nicht gewillt ist, humanitären Organisationen den Zugang zu gewähren, ist humanitäre Hilfe unmöglich, es sei denn, dieser Zugang wird mit Gewalt, z. B. durch die internationale Gemeinschaft, erzwungen. Wenn der Zugang gewährleistet wird, stellt sich das Problem des Schutzes von Opfern und Helfern vor den Übergriffen der Kriegsparteien. Die Organisationen können einen solchen Schutz nur bedingt selbst gewähren Sie stehen damit vor der schwierigen Frage, ob sie es verantworten können, Helfer unter Lebensgefahr in solche Einsatzgebiete zu schicken. Das Risiko für das Leben der Helfer muß in diesem Falle gegen das Leben der Opfer abgewogen werden. Wird militärischer Schutz gewährt, können humanitäre Hilfsorganisationen als Partei identifiziert werden. Damit wird in der Konsequenz der Militarisierung der humanitären Hilfe Vorschub geleistet.

V. Ausblick

Daß die humanitäre Hilfe insbesondere in den vergangenen Jahrzehnten einen erheblichen Beitrag zur Linderung menschlicher Not geleistet hat, steht außer Frage. Doch mit der Veränderung der Kata-Strophen bzw.des Schwerpunktes des Katastrophen-einsatzes humanitärer Hilfsorganisationen haben sich auch die Arbeitsbedingungen der Organisationen verändert. Insbesondere bei Einsätzen in innerstaatlichen Konfliktsituationen werden die humanitären Prinzipien des humanitären Handelns immer wieder in Frage gestellt. Dieses Problem ist weitgehend bekannt und wird sowohl unter den humanitären Hilfsorganisationen wie auch in Politik und Öffentlichkeit diskutiert. Inwieweit vor diesem Hintergrund die humanitären Prinzipien weiterhin durchsetzbar bleiben oder sogar gestärkt werden können, ist derzeit offen. Zum einen läßt sich eine anhaltende Politisierung der humanitären Hilfe beobachten. Die mangelnde Bereitschaft der Staaten, bereits im Vorfeld von gewalttätigen Konflikten wie im Kosovo und in Ost-Timor zu handeln, wird durch „humanitäre Interventionen“ verschleiert. Humanitäre Prinzipien werden in solchen Fällen zur Legitimation des militärischen Einsatzes herangezogen und humanitäre Hilfe als ein Einflußinstrument benutzt.

Auf der anderen Seite ist eine Humanisierung der Politik wahrnehmbar. Hierfür spricht, daß das Menschenrecht auf Leben -unter welchen Umständen auch immer -zunehmend akzeptiert wird mit der Konsequenz, daß Verstöße dagegen effektiv 'sanktioniert werden. So läßt sich die Erosion des Nichteinmischungsprinzips, die spätestens seit der Resolution 688 in Gang gekommen ist, interpretieren. Gerade in dieser Erosion des Nichteinmischungsprinzips liegt die Bedeutung der humanitären Hilfe für die internationale Politik.

Die oft zitierte internationale Zivilgesellschaft muß sich selbst „zivilisieren“. Im Moment kann die Zunahme an privaten Hilfsorganisationen nur bedingt als ein Indiz für die Schaffung einer internationalen Gesellschaft oder gar als Demokratisierung gesehen werden. In kaum einem anderen Bereich wird die Kluft zwischen bestgemeinten Absichten und mangelnder Qualifikation so deutlich. Aufgerüttelt durch erschütternde Berichte über die Situation der Opfer in den Krisengebieten fallen oft Scharen von Repräsentanten der Gesellschaft in die Katastrophengebiete ein und praktizieren damit eine Art humanitären Kolonialismus, der nicht immer den Opfern zugute kommt. Fehler, die u. a. aufgrund von Unerfahrenheit, Unprofessionalität und ungenügender Information gemacht werden, können dann die erfahrenen Organisationen diskreditieren. Dafür sind nicht zuletzt auch die Medien mitverantwortlich, für die z. T. die Präsentation von Sensationen wichtiger ist als das humanitäre Anliegen.

Die großen Hilfsorganisationen antworten auf diese Gefahr, indem sie versuchen, allgemeine Qualitätsstandards einzuführen. So wurde beispielsweise innerhalb des SPHERE-Projektes eine Humanitäre Charta formuliert, welche fundamentale humanitäre Prinzipien zusammenfaßt und die Rechte der Opfer auf Hilfe betont Zusätzlich wurden sogenannte Minimum Standards formuliert, die im Detail die einzelnen Schritte operationaler Nothilfe definieren. Die Entwicklung solcher Mechanismen der Selbstkontrolle gibt den humanitären Hilfsorganisationen auf Dauer die Möglichkeit, ihre Glaubwürdigkeit aufrechtzuerhalten und zusätzlich eine klare Trennungslinie zur Politik zu ziehen. Ist das nicht der Fall, wird möglicherweise die Kommerzialisierung der humanitären Hilfe überhand nehmen, Leiden würde zum lukrativen Geschäft.

Die humanitären Prinzipien stellen eine potentielle Legitimationsfalle für die Politik dar. Die Verpflichtung, die gerade die demokratischen Staaten durch das humanitäre Völkerrecht und die Verpflichtung auf Einhaltung der Menschenrechte eingegangen sind, erfordert politisches Handeln, das sich an den humanitären Prinzipien orientiert. Doch dieses Handeln ist von Dilemmata gekennzeichnet, insbesondere wenn es um die Frage der militärischen Intervention geht. Eine solche militärische Intervention mag nötig erscheinen, um humanitäre Hilfe zu ermöglichen. Doch die Erfahrung hat bisher zu oft gezeigt, daß durch solche Interventionen die Täter nicht bestraft, die Helfer nicht geschützt wurden und den Opfern nicht immer effektiv geholfen wurde. Der „humanitäre Raum“, der für die Hilfsorganisationen notwendige Freiraum für die Rettung von Menschenleben, ist unter diesen Umständen nicht mehr vom Konfliktfeld auszugrenzen. So werden das IKRK und eine ganze Reihe von Hilfsorganisationen nicht müde zu betonen, daß beide Bereiche -der militärische und der zivile -auseinandergehalten werden müssen.

Welche Perspektiven eröffnen sich also für das kommende Jahrtausend? Mit großer Wahrscheinlichkeit werden sich die humanitären Katastrophen eher häufen als rückläufig sein. Dafür spricht die unselige Kombination von Umweltzerstörung, Bevölkerungsdruck, politischer und gesellschaftlicher Instabilität wie auch die zunehmende Häufung natürlicher Katastrophen. Das Risiko der Reaktionen darauf besteht in der weiteren Politisierung der humanitären Hilfe, die Chance dagegen in einem Schritt weiter in Richtung der Humanisierung der Politik.