I. Die Nichtverbreitungspolitik Clintons
Die USA sind die Führungsmacht der Nichtverbreitungspolitik. Ohne die USA hätte es vermutlich niemals eine Nichtverbreitungspolitik und jenes Nichtverbreitungsregime gegeben, die heute ein normales Element der internationalen Beziehungen geworden sind Während der Aspekt der Nichtverbreitung in der Zeit von Präsident Reagan eher zurückgetreten war und auch bei Präsident Bush nur eine nachgeordnete Rolle spielte, trat 1993 mit Bill Clinton ein Präsident an, der der Nichtverbreitung großen Stellenwert einräumte. Heute, knapp ein Jahr vor Ablauf seiner zweiten Amtszeit, fällt bei vielen Beobachtern die Bewertung seiner Leistung eher negativ aus.
Die Betonung, die Präsident Clinton der Nichtverbreitungspolitik zukommen läßt, ist vor dem Hintergrund einer seit den achtziger Jahren ständig wachsenden Beunruhigung in den USA über die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und Raketen zu sehen -Am Anfang stand die Sorge über den Einsatz von Raketenwaffen und chemischen Waffen seitens des Iraks im irakisch-iranischen Krieg zwischen 1980 und 1988. -Im Verlauf der achtziger Jahre wurden in der wissenschaftlichen und politischen Debatte biologische Waffen (BW) immer stärker als mögliche Bedrohung begriffen. Biologische Waffen gelten heute in der amerikanischen sicherheitspolitischen Diskussion als eine der gravierendsten Sicherheitsgefährdungen der künftigen Jahre -weitaus gravierender als Chemiewaffen. -Die oben aufgeführten Befürchtungen erfuhren eine weitere Bestätigung durch die Erfahrungen des Zweiten Golfkriegs (August 1990 -
März 1991) sowie die nachfolgenden Missionen der UN-Sonderkommission im Irak. Nicht nur, daß der Irak Chemiewaffen hergestellt und eingesetzt hatte, er war auch relativ weit fortgeschritten bei dem Versuch, ein eigenes Kernwaffenprogramm aufzubauen. Die UNO-Sonderkommission (UNSCOM) stieß zudem auf ein umfassendes irakisches BW-Programm. -Der Zerfall der Sowjetunion gab der Diskussion um die Risiken der nuklearen Proliferation neuen Auftrieb. Nicht nur bestand die Gefahr, daß aus der Erbmasse der Sowjetunion mehrere Kernwaffenstaaten entstehen würden.
Die größte Bedrohung schien die Abwanderung von Nuklearwaffenexperten in problematische Länder und die Abzweigung sensitiver Technologien und Materialien zu sein. -In der politischen wie in der wissenschaftlichen Debatte wuchsen die Warnungen, daß es regionale sicherheitspolitische Entwicklungen gibt (wie im Mittleren Osten, Südasien, Nordostasien), bei denen die Gefahr besteht, daß nukleare Proliferation aufgrund regionaler Kräfteverschiebungen (wieder) angefacht wird.
Das wesentlich Neue an der Ende der achtziger Jahre einsetzenden amerikanischen Proliferationsdiskussion war die Annahme, daß das Versagen des nuklearen Nichtverbreitungsregimes nicht mehr ausgeschlossen werden kann. Von daher war es unvermeidlich, daß auch über die traditionellen Instrumente der Nichtverbreitungspolitik hinaus gedacht wurde. Präsident Clinton legte die Grundzüge seiner Nichtverbreitungspolitik in einer Rede vor den Vereinten Nationen im September 1993 dar Eine der zentralen Aufgaben der neuen Nicht-Verbreitungspolitik sollte es sein, einen neuen Konsens über Nichtverbreitungspolitik herzustellen, der Administration, Kongreß, Industrie, Öffentlichkeit und Verbündete im Ausland umfaßt. Damit wurde eine Strategie erkennbar, die an die traditionelle Führungsrolle der USA in der Nichtverbreitungspolitik anknüpfen und neue Akzente angesichts neuer Herausforderungen setzen sollte. Die folgenden Schwerpunkte kristallisierten sich dabei heraus: -Clinton sprach sich für eine enge Verbindung zwischen Fortschritten im Bereich der nuklearen Abrüstung und Rüstungskontrolle auf der einen Seite und der Reform und Verbesserung des internationalen Nichtverbreitungssystems auf der anderen Seite aus. In diesem Zusammenhang setzte er sich für die unbefristete Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrages (NW) aus Anlaß der für 1995 angesetzten Verlängerungskonferenz ein. Clinton forderte den Beginn von Verhandlungen über ein multilaterales Abkommen zum Verbot der Produktion spaltbarer Stoffe für Waffenzwecke und von Verhandlungen über ein umfassendes und vollständiges Teststoppabkommen. Er kündigte die Umsetzung der nuklearstrategischen Abrüstungsvereinbarungen mit Rußland an. -Er hob die Bedeutung des Übereinkommens zum Verbot chemischer Waffen (CWÜ) für die Nichtverbreitung von chemischen Waffen hervor und kündigte an, daß seine Administration sich mit aller Kraft um die Ratifizierung des Abkommens im Kongreß bemühen wolle. -Ebenso betonte er die Bedeutung des Übereinkommens zum Verbot von biologischen und Toxinwaffen (BWÜ) für die Nichtverbreitung biologischer Waffen und sprach sich für eine Verstärkung der internationalen Bemühungen aus, das BWÜ mit Regelungen zu versehen, die Verifikation und Transparenz erlauben. -Präsident Clinton machte deutlich, daß regionale Sicherheit ein wesentlicher Aspekt der Nichtverbreitungspolitik ist und daß seine Administration sich stärker darum bemühen werde, auf der koreanischen Halbinsel, im Mittleren Osten und in Südasien die „underlying motivations for weapons acquisition“ anzugehen. -Präsident Clinton kündigte eine umfassende Reform der Exportkontrollpolitik an. Diese solle sich stärker auf neue heraufziehende Gefahren ausrichten. Insbesondere sprach er sich für eine Reform des Raketentechnologieregimes MTCR (Missile Technology Control Regime) aus. -Clinton kündigte an, daß sich die Streitkräfte auf die Möglichkeit einer proliferierten Welt einstellen müssen. Dabei sollte der Raketenabwehr mehr Bedeutung zukommen, hatte doch der Golfkrieg gezeigt, wie verwundbar die US-Streitkräfte waren. Clinton sprach sich für die Fortführung entsprechender technologischer Programme im Sinne taktischer Raketenabwehr (Theater Missile Defense -TMD) aus, griff die Forderung nach einer weiter gehenden strategischen nationalen Raketenabwehr aber nicht auf.
II. Die Umsetzung der Politik Clintons
Die Schwerpunkte, die Präsident Clinton in seiner Rede vor den Vereinten Nationen setzte, erlauben es, nach sechs Jahren eine Bilanz zu ziehen. Die Umsetzung war nicht einfach, denn mit dem Gewinn der Mehrheit sowohl im Repräsentantenhaus als auch im Senat durch die Republikaner im November 1994 ging eine lang andauernde Ära außenpolitischer Gemeinsamkeit in den USA zu Ende.
1. Die Fortführung der multilateralen nuklearen Diplomatie
Nach der unbefristeten und unkonditionierten Verlängerung des NW am 11. Mai 1995, die mit großem Glück erreicht worden war, machte sich die Clinton-Administration daran, die Bewahrung bzw. Fortführung des internationalen Konsenses über Nichtverbreitung auf anderen Feldern anzugehen. Im Mittelpunkt standen die Bemühungen um ein umfassendes und vollständiges Teststoppabkommen (Comprehensive Teststop Ban Treaty -CTBT). Während die Bush-Administration über viele Jahre hinweg den Beginn entsprechender Verhandlungen verhindert hatte, wollte Präsident Clinton einen solchen Vertrag. Dank amerikanischer Mitwirkung kam es im September 1996 zur Fertigstellung eines entsprechenden, nicht einstimmig verabschiedeten Vertragsentwurfs in der Abrüstungskonferenz, der dann von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) akzeptiert wurde. Allerdings war die amerikanische Mitwirkung alles andere als widerspruchsfrei und keinesfalls immer konstruktiv. Innerhalb des Pentagon, im Kongreß sowie im Nuklearwaffen-komplex gab es deutliche Vorbehalte gegen das Projekt, die ihren Niederschlag in amerikanischen Verhandlungspositionen fanden, die fast die Verhandlungen zum Scheitern brachten. Hierzu gehörten die Forderung nach der Zulässigkeit von niedrig kalibrierten Sicherheitstests und hydronu-klearen und subkritischen Testexplosionen sowie nach einer Begrenzung der Laufzeit auf zehn Jahre. Die meisten dieser Forderungen gab die US-Administration schließlich auf, jedoch ist die Ratifikation des Abkommens im Oktober 1999 am Widerstand des US-Senats gescheitert, wobei die oben erwähnten Bedenken eine ausschlaggebende Rolle gespielt haben. Die Clinton-Administration hatte nach der Unterschrift allerdings auch jahrelang keine nennenswerten Anstrengungen unternommen, um für das Teststoppabkommen im Senat Unterstützung zu sammeln.
Die US-Administration hat sich auch für einen Vertrag über das Verbot der Herstellung spaltbarer Materialien für Waffenzwecke in der Genfer Abrüstungskonferenz eingesetzt. Der Erfolg blieb allerdings bislang aus, da die Mandatsverhandlungen bislang zu keinem Abschluß gekommen sind. Den Mut und die Entschlossenheit, Vorschlägen zu folgen, denen zufolge die Verhandlungen außerhalb der Genfer Abrüstungskonferenz fortzuführen seien, hat die Clinton-Administration bislang nicht aufbringen können.
2. Abrüstung biologischer und chemischer Waffen
Das im Januar 1993 Unterzeichnete CWÜ wurde von Präsident Clinton als wichtiger Baustein der Nichtverbreitungspolitik bezeichnet. Seinem Versprechen, sich für die rasche Ratifikation des CWÜ zu verwenden, folgte allerdings lange Zeit keine Aktion. Als dann die Kongreßwahlen vom November 1994 für veränderte Mehrheitsverhältnisse in beiden Häusern sorgten und konservative Republikaner zunehmend das Sagen bekamen, wurde die Ratifikation zu einem nahezu unmöglichen Akt. Erst im Verlauf eines langwierigen Verhandlungsprozesses zwischen Weißem Haus und Senat gelang es, die Ratifikation im April 1997 -wenige Tage vor Inkrafttreten des CWÜ -durch-zubringen. Der Preis dafür war allerdings hoch, denn Präsident Clinton mußte Zusagen, die Abrüstungsbehörde ACDA aufzulösen, und der Kongreß versah das Ratifikationsgesetz mit Auflagen und Bedingungen, die eindeutig im Widerspruch zu wesentlichen Bestimmungen des CWÜ standen. Was die Reform des Verifikationsregimes für die Konvention zum Verbot von biologischen und Toxinwaffen betrifft, so haben die USA an den 1995 begonnenen internationalen, multilateralen Bemühungen im Rahmen eines Ad-hoc-Ausschusses mitgewirkt. Im Prinzip legt die Clinton-Administration recht großes Gewicht auf die Gefahren biologischer Waffen, in der Praxis der Verhandlungen innerhalb des Ad-hoc-Ausschusses blieb die US-Administration jedoch ausgesprochen zurückhaltend. Von der Übernahme einer Führungsposition in dieser sicherheitspolitisch so relevanten Angelegenheit konnte nicht die Rede sein. Insbesondere bei kritischen Aspekten wie Informationsbesuchen und Verdachtskontrollen in der pharmazeutischen Industrie war die amerikanische Haltung ausgesprochen defensiv. Beobachter führten dies auf Einflüsse des Militärs und der Privatwirtschaft sowie auf ein nur gering ausgeprägtes sicherheitspolitisches Konzept auf seiten der Administration zurück
3. Bilaterale nukleare Abrüstung
Eine positive Bilanz hat die Clinton-Administration im Bereich der Abrüstung strategischer Nuklearwaffen aufzuweisen. Von der Bush-Administration übernahm sie die komplizierte Aufgabe der Umsetzung des START-Vertrags (START = Strategie Arms Reduction Talks) vom Juli 1991, der kurz vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion ausgehandelt worden war. Unter dem START-I-Vertrag wird die Anzahl der nuklearstrategischen Angriffssysteme (ICBMs = Intercontinental Ballistic Missile; SLBMs = Shiplaunched Ballistic Missile; schwere Bomber) für jede Seite auf 1 600 beschränkt. Der Nettoeffekt des START-Vertrags sollte eine Reduzierung der einsatzbereiten sowjetischen/russischen strategischen Kernwaffenträger um 36 Prozent, der amerikanischen um 27 Prozent sein.
Trotz der schwierigen Lage in der ehemaligen Sowjetunion ist es der Clinton-Administration mit Hilfe des Kongresses gelungen, die Umsetzung des Abkommens auf beiden Seiten sicherzustellen. Dies wurde möglich, weil in einer gemeinsamen Anstrengung von Kongreß und Präsident die Mittel aufgebracht wurden, um sowohl in Rußland als auch in der Ukraine, in Weißrußland und in Kasachstan die tatsächliche Demontage und Zerstörung von Raketen und Silos durchzuführen. Im Rahmen einer durch die Senatoren Sam Nunn (Demokraten) und Richard Lugar (Republikaner) bereits Ende 1991 initiierten Gesetzgebung wurde das Cooperative Threat Reduction Program (CTR) eingeleitet, welches in der ersten Phase weitgehend aus „Abrüstungshilfe“ für die oben genannten Nachfolgestaaten der Sowjetunion bestand. Im Rahmen der Nunn-Lugar-Gesetzgebung wurden eine Reihe von Projekten initiiert und durchgeführt, um den Transport russischer Kernwaffen zu sichern (sowohl innerhalb Rußlands als auch aus der Ukraine, Weißrußland und Kasachstan nach Rußland), die Deaktivierung und Zerstörung von Raketen und Raketensilos durchzuführen und für die sichere Lagerung von Kernwaffen und Kernwaffenmateria-lien zu sorgen. Die Bilanz ist beeindruckend: Durch die Abrüstungshilfe der USA wurde es möglich, daß 3 300 strategische Nuklearsprengköpfe bis zum April 1997 aus Weißrußland, Kasachstan und der Ukraine sicher nach Rußland transferiert werden konnten. Ebenfalls konnte durch dieses Hilfsprogramm die Entfernung von etwa 1 200 strategischen Nuklearsprengköpfen aus operativen Systemen realisiert werden sowie die Zerstörung von 150 Raketensilos, von 128 U-Boot-gestützten Raketen und von 35 strategischen Bombenflugzeugen Ebenfalls von der Bush-Administration vererbt wurde der im Januar 1993 abgeschlossene Vertrag zwischen den USA und Rußland über die weitere Reduktion und Begrenzung von strategischen Offensivwaffen: START II. In ihm kommen die beiden Staaten überein, bei Ablauf der Implementierungsphase des START-I-Vertrags die Zahl der zulässigen strategischen Kernwaffen von 6 000 auf maximal 4 250 zu reduzieren und darüber hinaus bis zum Jahre 2003 die Gesamtzahl der strategischen Angriffswaffen (gezählt im Sinne von individuellen Kernwaffen) auf 3 000 bis 3 500 zu beschränken Was die Umsetzung von START II betrifft, so war die Clinton-Administration hier weit weniger erfolgreich. Zwar gelang es, den Vertrag im US-Senat durchzubringen, die Ratifikation durch die russische Duma steht hingegen noch aus. Dort ist die Einleitung des Ratifikationsverfahrens wiederholt gescheitert, und es ist alles andere als sicher, daß dieser Vertrag formell in Kraft tritt. Der amerikanische Kongreß hat daraufhin der Administration per Gesetzgebung untersagt, vor Eintreten der Ratifikation irgendwelche weitere Vereinbarungen mit der russischen Regierung über die Reduzierung von strategischen Kernwaffen zu treffen -was außerordentlich hinderlich ist, denn es ist verschiedentlich vorgeschlagen worden, die durchaus berechtigten Argumente russischer Kritiker an den Obergrenzen dadurch zu umgehen, daß man START II überspringt und sich auf niedrigere Obergrenzen einigt.
4. Kontrolle spaltbarer Materialien in Rußland und bei anderen GUS-Mitgliedern
Neben der Abrüstungshilfe trat nach Amtsantritt von Präsident Clinton die Hilfe bei der Sicherung nuklearer, waffenfähiger Materialien in den Vordergrund. Schon 1991 gab es in Kongreß, Administration und vor allem in der wissenschaftlichen Gemeinschaft große Sorgen bezüglich der Fähigkeiten Rußlands, die in den vielen Einrichtungen des nuklear-industriellen Waffenkomplexes befindlichen Kernwaffenmaterialien und -technologien vor Entwendung zu sichern. Seit 1991 mehrten sich Hinweise, daß auf dem Gebiet der früheren Sowjetunion große Mengen an waffenfähigen Materialien lagerten, deren Sicherheit unzureichend war. Der Abbau der strategischen und taktischen Kernwaffen sowie deren Zerlegung mußte diese Gefahren noch vermehren, kamen doch nun Dutzende von Tonnen waffenfähigen Materials hinzu
Die Clinton-Administration reagierte rasch. Bereits im Februar 1993 kam es zum Abschluß einer Grundsatzvereinbarung zwischen der amerikanischen und der russischen Regierung, der zufolge in den kommenden 30 Jahren 500 Tonnen hochangereicherten Urans in Russland aus dem militärischen Sektor herausgenommen, durch Vermischung mit anderem Uran abgereichert und an eine amerikanische Firma zur Vermarktung als Kernreaktorbrennstoff weitergeleitet werden sollen. Im September 1993 wurde ein erstes Rahmenabkommen über Zusammenarbeit der Verteidigungsministerien im Bereich der Materialsicherung und des Material-nachweises mit Rußland, im Dezember 1993 mit Kasachstan abgeschlossen. Im April 1994 initiierte das Energieministerium ein Programm der direkten technischen Zusammenarbeit zwischen Laboratorien in den USA und Rußland zur Entwicklung technischer Lösungen für dringende Probleme der Materialsicherheit und -bilanzierung.
Hauptelement der amerikanischen Hilfeleistung ist heute das Material Protection, Control and Accounting
(MPC& A) Program mit dem Schwerpunkt der direkten Zusammenarbeit zwischen Laboratorien. Mit ihm wird versucht, technische Lösungen für Probleme der Mengenbestimmung (Nachweis), des Schutzes und der Kontrolle nuklearer Materialien zu finden. Im einzelnen geht es um die gemeinsame Entwicklung von Verfahren und Methoden zur Inventarisierung von Nuklearmaterialien, zur Verbesserung des äußeren Schutzes und zur Verhinderung von Entwendung auf der Basis und unter Einsatz vorwiegend russischer Technologie Bis Ende 1997 wurden im Rahmen dieser Programme mehr als 215 Millionen US-Dollar aufgewandt, die Zahl der dabei beteiligten Institutionen in Rußland, der übrigen GUS und den baltischen Staaten lag Ende 197 bei 53 9 Ziel des MPC& A-Programms ist es, bis zum Jahre 2006 alle relevanten Nuklearanlagen, die ein Abzweigungsrisiko darstellen, in Rußland und in anderen GUS-Ländern zu erfassen und die materialmäßige Ausstattung gemeinsam mit lokalen Kräften zu verbessern In der wissenschaftlichen Literatur und in der politischen Diskussion wird das MPC& A-bzw. das frühere Lab-to-Lab-Program überwiegend als Erfolg gewertet
Die Sicherheit von im Abrüstungsprozeß befindlichen nuklearen Sprengköpfen war und ist ein weiteres Gebiet der amerikanischen Hilfestellung. In diesem Zusammenhang erhielt Rußland technische Hilfe für den Bau entsprechender Lagerstätten. Die Sicherung von Überschußplutonium aus der Waffenzerlegung ist ein weiterer Schwerpunkt der amerikanischen Hilfeleistung. In erster Linie ist hier die Hilfe bei der Designentwicklung und der Konstruktion einer sicheren Lagerstätte für Plutonium in Majak zu erwähnen. Diese Einrichtung wird derzeit mit amerikanischer und japanischer Unterstützung gebaut. Daneben gab es vereinzelte Aktivitäten, die Nothilfe beinhalteten. So kam es im Herbst 1994 zu einer Nacht-und-Nebel Aktion, während der ungefähr 600 kg hoch angereicherten Urans aus Kasachstan in die USA verbracht wurden. Dieses Material hätte für Waffen-zwecke Verwendung finden können und konnte von der kasachischen Regierung nicht sicher gelagert werden.
5. Regionale Sicherheit
Ausgangspunkt der Politik Clintons war die Überlegung, daß nur auf regionaler Ebene sich jene Sicherheitsprobleme angehen lassen, die in der globalen Diskussion immer wieder zum Hindernis für die Herstellung eines Konsenses über Nicht-verbreitung werden. Die Bemühungen der USA um regionale Sicherheit konzentrierten sich hauptsächlich auf die GUS, Nordostasien, den Mittleren und Nahen Osten sowie Südasien. In der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten waren die USA in Absprache mit Rußland erfolgreich darum bemüht, die Ukraine, Kasachstan und Weißrußland zur Übergabe der auf ihrem Territo rium stationierten, ehemals sowjetischen strategischen Kernwaffen zu bewegen. Dieser Prozeß war insbesondere bei der Ukraine äußerst mühsam und schwierig.
In Nordostasien stellte vor allem Nordkorea ein Problem dar. Nordkorea, seit 1985 Mitglied des NW, hatte ein angeblich ziviles Kernenergieprogramm gestartet, welches auf die Konstruktion von drei Reaktoren (darunter ein Forschungsreaktor) hinauslief, die für ihr hohes Proliferationspotential bekannt sind. Nachdem Nordkorea 1993 sogar aus dem NW austrat und der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sich auf kein gemeinsames Vorgehen einigen konnte, waren es vor allem die USA, die in einem langwierigen Verhandlungsprozeß Nordkorea dazu bewegten, wieder in den NW einzutreten. Am 21. Oktober 1994 schlossen die USA und Nordkorea ein Rahmenabkommen, welches vorsieht, daß Nordkorea sein bisheriges Kernenergieprogramm aufgibt und dafür von einem internationalen Konsortium ein weniger proliferationsgefährdetes ziviles Kernenergieprogramm geliefert bekommt
Das zweite, langfristig bedeutendere Proliferationsproblem in Nordostasien sowie im gesamten ostasiatischen Raum ist die Volksrepublik China. Das enorme wirtschaftliche Wachstum dieses Landes sowie der Rückzug der USA aus ihren philippinischen Basen haben dazu beigetragen, daß in Ostasien die Furcht vor einer chinesischen Hegemonie wächst. Diese Furcht wird unterstützt durch die offenkundigen Bemühungen Chinas um eine Modernisierung seiner konventionellen und nuklearen Rüstung.
Die USA haben auf diese Herausforderung mit einer Politik reagiert, die auf der einen Seite den Dialog mit Peking über Fragen der Sicherheitspolitik und der Rüstungskontrolle sucht und die auf der anderen Seite jenen Staaten politisch-militärische Kooperation anbietet, die sich von der chinesischen Militärpolitik sowie von derjenigen Nordkoreas beeinträchtigt fühlen (wie Taiwan, Japan, Philippinen, Südkorea). Die Bilanz dieser Politik hat sowohl positive wie negative Seiten: Auf der negativen ist zu verbuchen, daß es bislang nicht gelungen ist, China zu einer Politik zu bewegen, die die Sicherheitsbedürfnisse seiner Nachbarstaaten berücksichtigt. Auf der positiven Seite ist zu bilanzieren, daß die Clinton-Administration wiederholt demonstriert hat, daß sie bereit ist, für Verbündete in der Region einzustehen und diesen politisch wie militärisch Schutz gewährt. In Südasien bemühen sich die USA seit vielen Jahren mit bescheidendem Erfolg, Indien und Pakistan dazu zu bewegen, ihre Kernwaffenprogramme abzubrechen oder zumindest einzufrieren, dem NW beizutreten und verschiedene vertrauensbildende Maßnahmen einzugehen. Diese Politik war nicht erfolgreich, wovon die indischen und pakistanischen Kernwaffentests vom Mai 1998 zeugten. Die nachfolgenden Reaktionen der USA waren eher dazu angetan, die Hilflosigkeit der amerikanischen Politik zu demonstrieren. Aufgrund einer entsprechenden Gesetzgebung war Präsident Clinton gehalten, beiden Staaten gegenüber Sanktionen zu verhängen, obwohl die Politik seiner Administration eher auf die Fortsetzung des politischen Dialogs mit beiden setzte. Erst mit einiger Verzögerung wurde eine Verhandlungsrunde eingeleitet, die in pragmatischen Einzelschritten dazu geführt hat, daß beide gewissen Restriktionen zustimmten, die zumindest einer weiteren Ausbreitung von Kernwaffen entgegenwirken dürften. Dennoch ist die Lage auf dem süd-asiatischen Subkontinent weiterhin kritisch, da beide Staaten über kleine nukleare Arsenale mit vermutlich hohen Empfindlichkeiten verfügen, die in Krisenzeiten Ausgangspunkt von Eskalation und Erstschlagsüberlegungen sein können.
Der Mittlere Osten ist für die USA aus verschiedenen Gründen von zentralem sicherheitspolitischen Interesse. Die Gefahr ist groß, daß infolge der Proliferation nuklearer Waffen oder anderer Massenvernichtungswaffen und von ballistischen Träger-systemen Entwicklungen eintreten, die die gesamte Region erschüttern und weltweite Auswirkungen haben können. Nichtverbreitungspolitik ist für die USA ein zentraler Bestandteil ihrer Politik gegenüber der Region geworden. Diese hat während der Amtszeit Präsident Clintons die folgenden Schwerpunkte erhalten: -Unterstützung des arabisch-israelischen Friedensprozesses, um die politischen Motivationen für die Proliferation von Massenvernichtungswaffen beeinflussen zu können. Mit dem Friedensprozeß soll nicht nur versucht werden, auf der arabischen Seite die Anreize für die Beschaffung von Massenvernichtungswaffen zu nehmen, langfristig sollen auch die Bedingungen dafür geschaffen werden, daß Israel seine Kernwaffen aufgibt. -Die langfristige Kontrolle des Iraks zur Verhinderung seiner Wiederaufrüstung. Der Irak wird aufgrund der regionalen Vormachtambitionen Saddam Husseins in den USA als ein erstrangiger Instabilitätsfaktor eingeschätzt. Der Irak ist das Musterbeispiel für einen „rogue state“ (Schurkenstaat). Die USA haben auf die Fortsetzung der dem Irak vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Jahre 1991 auferlegten Beschränkungen bezüglich des Besitzes, der Herstellung und der Beschaffung von Massenvernichtungswaffen und Raketen mit einer Reichweite von über 150 km Wert gelegt und -sofern dies notwendig war -auch nicht gezögert, die Kooperation des Irak gegebenenfalls mit militärischer Gewalt zu erzwingen (wie etwa im Januar 1993) Hierbei hat die US-Administration allerdings immer weniger Fortüne, denn Rußland, China und Frankreich neigen dazu, das Sanktionsregime zu lockern. Seit Ende 1998 ist diese Politik praktisch unwirksam geworden, die USA verfolgen seither zusammen mit Großbritannien eine Politik der Bombardierung von sensitiven militärischen und industriellen Kapazitäten des Iraks. -Die Isolierung des Irans. Ähnlich wie der Irak wird der Iran als „Schurkenstaat“ angesehen, der sich zur regionalen Vormacht aufschwingen würde, sobald er Zugang zu Kernwaffen und ballistischen Trägersystemen bekäme. Die Clinton-Administration hat wiederholt behauptet, sie habe Anhaltspunkte dafür, daß der Iran Technologien und Materialien beschafft, die für die Herstellung von Kernwaffen geeignet sind. Trotz der Bedenken vieler westeuropäischer Staaten haben sich die USA zu einer Politik der Isolierung Irans entschlossen, die so lange beibehalten werden soll, bis es in Teheran einen Machtwechsel gegeben hat und die Zweifel an der Einstellung Teherans zur Proliferation von Massenvernichtungswaffen beseitigt sind.
Die amerikanische Politik im Mittleren Osten läßt sich natürlich nicht auf die Nichtverbreitungskomponente reduzieren -andere Elemente, wie die Unterstützung Israels, die Sicherung des Zugangs zu Erdöl und anderen Ressourcen der Region sowie die Aufrechterhaltung amerikanischer Präsenz in der Region generell stehen natürlich im Vordergrund. Es ist aber erkennbar, wie sehr das Ziel der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Dabei kommt erschwerend hinzu, daß die Politik des doppelten „Containment“ gegenüber Iran und Irak sowie die Unterstützung Washingtons für Israel die Glaubwürdigkeit der amerikanischen Politik bei den arabischen Partnern erschüttern. Zudem findet die amerikanische Politik weitgehend ohne Absprache mit denwesteuropäischen Partnern statt. Bemühungen der USA.derartige Themen auch im Rahmen der NATO zu debattieren, sind im Zusammenhang mit der Diskussion über das neue strategische Konzept der NATO vom Frühjahr 1999 von den Europäern verworfen worden. Als weiteres erschwerendes Moment kommt hinzu, daß Rußland sich mehr und mehr in einer Art strategischer Konfrontation mit den USA sieht und auf unterschiedliche Weise versucht, die Politik Washingtons im Mittleren Osten zu konterkarieren.
Als Konsequenz wird die amerikanische Regional-diplomatie der Nichtverbreitung immer stärker uni-lateral, und sie wird immer prekärer. Seitdem der Iran Mittelstreckenraketen mit einer Reichweite von mehr als 1 500 km besitzt, ist absehbar, daß die Risiken der Proliferation zunehmen werden und daß im Verhältnis zwischen Israel und dem Iran eine gefährliche Duellsituation entstehen kann, die Erst-schlags-und Entwaffnungsanreize in sich trägt.
6. Reform der Exportkontrollen
Die Clinton Administration war mit dem Anspruch angetreten, das Instrument der Exportkontrolle einer gründlichen Revision zu unterwerfen. Dabei sollten Restriktionen abgeschafft werden, die aufgrund politischer und technologischer Entwicklungen überholt waren. Des weiteren sollte der internationale Konsens über Exportkontrollen verbreitert werden. Im Bereich der Raketentechnologie wollte Clinton zudem die Verbindlichkeit der normativen Basis erhöhen. Zwar wurden neue Elemente in die Exportkontrollpolitik eingebracht, im wesentlichen blieben die Reformvorhaben der Clinton-Administration stecken, und das Thema Exportkontrolle wurde zu einem konstanten Streitpunkt zwischen Kongreß und Präsident, ohne daß eine einheitliche Linie erkennbar wurde.
Schwerpunkt der Exportkontrollpolitik der Clinton-Administration war auf der internationalen Ebene das Bemühen um die Effektivierung und um die Erweiterung der Mitgliedschaft des Raketenkontrollregimes MTCR. Noch zu Zeiten der Bush-Administration waren die Bestimmungen des MTCR verschärft worden. Die Clinton-Administration suchte vor allem den Transfer von Raketentechnologie aus Rußland zu verhindern, die chinesisch-pakistanische Kooperation zu erschweren sowie weitere mögliche Lieferstaaten einzubinden. Zwar gelang es, eine Reihe von potentiellen Lieferstaaten wie die Ukraine, Südafrika und Ungarn zur Mitwirkung im MTCR zu bewegen, im großen und ganzen ist die Bilanz dieser Bemühungen aber außerordentlich dürftig, denn russische Raketentechnologie hat ihren Weg nach Nordkorea sowie in den Iran gefunden. Vor allem der Technologietransfer nach Nordkorea ist in einer Menge und einer Qualität erfolgt, daß Nordkorea heute eine Raketentechnologie beherrscht, die es unter normalen Umständen nicht hätte erreichen können und die es mittlerweile weiter exportiert. Ebenso wenig von Erfolg gekrönt waren die Bemühungen, China von der Kooperation mit Pakistan im Bereich der Raketentechnologie abzubringen.
Das Jahr 1998 markierte das Scheitern der Politik Clintons in drastischer Weise: Innerhalb von wenigen Monaten testeten zu aller Überraschung Nordkorea, Pakistan und Iran Raketen mit Reichweiten jenseits der 1 500 km-Grenze, Nordkorea sogar unter Nutzung der Mehrstufentechnologie. Die Rumsfeld-Commission, eine vom Kongreß eingesetzte überparteiliche Expertengruppe unter Leitung des früheren Verteidigungsministers Donald H. Rumsfeld, legte im Juli 1998 einen Bericht vor, der zu dem Schluß kam, daß die Bedrohung der USA durch Raketen neuer, und zumeist den USA feindlich gesinnter Mächte sehr viel größer sei als bisher angenommen und daß die Politik der USA davon ausgehen müßte, daß die entsprechenden strategischen Warnzeiten für das Auftreten neuer Bedrohungen sehr kurz werden könnten
7. Raketenabwehr
Der Mißerfolg der Raketenexport-Kontrollpolitik Clintons führte erwartungsgemäß zu einer Neubelebung der Debatte um eine nationale Raketenabwehr. Die republikanische Partei hatte dieses Thema nie aufgegeben und schon 1993 darauf gedrängt, die von Präsident Ronald Reagan stammende Idee eines Strategischen Verteidigungssystems nicht aufzugeben. Präsident Clinton hatte lediglich Forschungs-und Entwicklungsarbeiten sowie die Stationierung von Raketenabwehrsystemen im taktischen und substrategischen (schauplatzgebundenen) Bereich angekündigt. Im September 1997 gelang es, gemeinsam mit Rußland eine Verständigung darüber herzustellen, welche Typen von Abwehrraketen getestet und aufgestellt werden dürfen, ohne daß der ABM-Vertrag von 1972 dadurch verletzt wird, der den Aufbau nationaler Abwehrsysteme auf 100 Systeme beschränkt. Daneben hielt sich die Clinton-Administration zumindest die Option einer nationalen Raketen-verteidigung offen. Dabei sollte auf die Kompatibilität mit dem ABM-Vertrag geachtet werden, der als Eckpfeiler strategischer Stabilität galt Unter dem Druck der republikanischen Mehrheit und angesichts der alarmierenden Erkenntnisse des Reports der Rumsfeld-Commission veränderte sich diese Haltung gegen Ende 1998. Im Januar 1999 trat Verteidigungsminister William S. Cohen mit der Ankündigung an die Öffentlichkeit, daß die Clinton-Administration beabsichtige, die Ausgaben für nationale Raketenverteidigung für die Haushaltsjahre 2000-2005 von 3, 9 Mrd. auf 10, 6 Mrd. US-Dollar zu erhöhen. Eine Entscheidung über die tatsächliche Einführung solle aber erst im Juni 2000 fallen. Daraufhin intensivierten die Republikaner ihre Anstrengungen, eine Gesetzesvorlage durchzusetzen, die die Administration dazu verpflichtet, eine nationale Raketenabwehr einzuführen, sobald diese technisch machbar ist. Ein vom republikanischen Senator Tad Cochran vorgebrachter Entwurf wurde am 17. März 1999 mit überwältigender Mehrheit von 97 zu drei Stimmen im Senat angenommen. Kurz darauf verabschiedete das Repräsentanten-haus eine ähnliche Gesetzgebung Es ist nunmehr zu erwarten, daß Präsident Clinton im Juni 2000 -getragen von einer breiten Zustimmung in Kongreß und Bevölkerung -die Entscheidung verkünden wird, daß die USA ein begrenztes Raketenabwehrsystem gegen Bedrohungen seitens einzelner „Schurkenstaaten“ aufstellen werden, sobald dieses technisch machbar ist.
Die Folgen dieser Entscheidung können weitreichend sein. Einerseits ist zu verstehen, daß sich die USA gegen eventuelle, mit Raketen vorgetragene Bedrohungen seitens solcher Staaten wie Irak, Iran, Nordkorea oder Libyen absichern wollen, andererseits sind aber eine Reihe von anderen Konsequenzen abzusehen, die gravierender Natur sind: -Vermutlich werden die USA den ABM-Vertrag aufkündigen oder mit Rußland eine wesentliche Vertragsänderung vereinbaren wollen. Die Kritik in Rußland an der amerikanischen Politik ist außerordentlich stark, nur ist nicht abzusehen, was Rußland dem entgegensetzen will. -Möglicherweise viel gravierender dürften die Folgen in den Beziehungen zu China sein. Die chinesische Führung hat anklingen lassen, daß sie die Aufstellung eines Defensivsystems durch erhöhte Anstrengungen im Bereich der interkontinentalen Angriffswaffen wettzumachen gedenke. Im Unterschied zu Rußland hat China heute die wirtschaftliche Kraft und -vermutlich als Konsequenz jahrzehntelanger Spionagetätigkeit in den USA -auch das Knowhow, um derartige Vorhaben umzusetzen.
Beide Entwicklungen können die internationale Ordnungsstruktur erheblich erschüttern. Sie können das Ende des Zeitalters der geordneten nuklearen Abrüstung zwischen den USA und Rußland einläuten und auch das Ende des globalen Konsenses über Abrüstung und Nichtverbreitung.
III. Ausblick
Kommt man zur eingangs erwähnten Fragestellung zurück, so entsteht der Eindruck, daß die Clinton-Administration mit einem beeindruckenden Ansatz zur Nichtverbreitungspolitik angetreten ist, daß dieser Ansatz aber nur in zwei Bereichen wirklich Früchte getragen hat: der Abrüstungshilfe und der technischen Hilfe für Rußland sowie fürandere Nachfolgestaaten der Sowjetunion im Bereich waffenfähiger Spaltstoffe. Anstelle der multilateralen, kooperativ angelegten Politik von 1993 steht immer öfter die unilaterale Politik gegenüber „Schurkenstaaten“. Diese Entwicklung reflektiert die wachsende Rolle der Republikaner, die beide Häuser majorisieren und die es geschafft haben, die Agenda stärker zu gestalten als der amtierende Präsident. Es hat sich aber auch gezeigt, daß bei der Clinton-Administration oft eine große Lücke zwischen dem klafft, was als Politik verkündet wird und dem, was tatsächlich geschieht. Der Unilateralismus der USA reflektiert auch die Erfahrung, daß mit Ausnahme Japans die Aufmerksamkeit gegenüber den Risiken der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und Raketen bei den Verbündeten stets gering geblieben ist. Zwar steht bei der NATO seit 1994 das Thema Nichtverbreitungspolitik auf ihrer Agenda, zu nennenswerten Initiativen ist es jedoch nicht gekommen. Das, was die USA in den vergangenen Jahren im Bereich der Nichtverbreitungspolitik initiiert und umgesetzt haben, stellt immer noch alles in den Schatten, was die Europäer in dieser Zeit geleistet haben. Sollte sich der derzeitige Trend fortsetzen und sollte der nächste Präsident ein Republikaner werden und der Kongreß weiterhin republikanisch dominiert bleiben, ist damit zu rechnen, daß für die USA die Rolle des Unilateralismus zunehmen, die der multilateralen Rüstungskontrolle abnehmen wird. Die Folgen für die internationale Ordnungspolitik können gravierend sein, weil am Ende der Zusammenbruch des Nichtverbreitungssystems stehen kann und weil sich die Qualität der transatlantischen Allianzbeziehungen erheblich ändern wird, sollte die eine Säule der NATO sich ein hochtechnisiertes Schutzschild gegen Raketen leisten, während die andere Säule traditionellen Abschreckungsstrategien und politischen Abhaltemanövem vertraut.
